Uitspraak 201803436/1/A1

201803436/1/A1.
Datum uitspraak: 13 maart 2019

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

[appellant A], [appellant B], [appellant C] en [appellant D], allen wonend te Heusden (hierna: [appellant A] en anderen),

appellanten,

tegen de tussenuitspraak van 4 september 2017 en de einduitspraak van 15 maart 2018 van de rechtbank Oost-Brabant in zaken nrs. 17/117, 17/118, 17/169 in het geding tussen:

[appellant A] en anderen

en

het college van burgemeester en wethouders van Heusden.

Procesverloop

Bij besluit van 17 juni 2016 heeft het college aan WIG (Netherlands) B.V. (hierna: WIG) een omgevingsvergunning verleend voor het in afwijking van het bestemmingsplan plaatsen van een telecommunicatiemast aan de Margrietstraat te Oudheusden.

Bij besluiten van 2 december 2016 heeft het college de door [appellant A] en anderen daartegen gemaakte bezwaren gedeeltelijk gegrond verklaard en het besluit van 17 juni 2016 onder aanvulling van de motivering besloten te handhaven.

Bij tussenuitspraak van 4 september 2017 heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld om binnen drie weken na verzending van de tussenuitspraak het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in de tussenuitspraak, en het primaire besluit tot de uitspraak op het beroep geschorst.

Bij uitspraak van 15 maart 2018 heeft de rechtbank de door [appellant A] en anderen ingestelde beroepen gegrond verklaard, de besluiten van 2 december 2016 vernietigd en de rechtsgevolgen van die besluiten in stand gelaten. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraken hebben [appellant A] en anderen hoger beroep ingesteld.

Het college en WIG hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven en voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.

[appellant A] en anderen hebben een zienswijze ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 december 2018, waar [appellant A] en anderen, bijgestaan door mr. Z.M. Nasir, advocaat te Rotterdam, WIG, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door J.A.M. Hermans, zijn verschenen.

Overwegingen

Inleiding

1.    WIG heeft een bestaande telecommunicatiemast aan de Paulus Potterstraat in de woonkern van Oudheusden. Zij heeft op 10 maart 2016 een aanvraag ingediend voor het realiseren van een telecommunicatiemast met een hoogte van 30 m aan de Margrietstraat ter hoogte van nummer 2a, aan de rand van de woonkern en sportvelden van Oudheusden, ter vervanging van de bestaande mast. Het is de bedoeling dat in de mast 4G antennes voor Tele2 en 3G en 4G antennes voor Vodafone worden opgehangen. De mast is in strijd met de ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Oudheusden" op het perceel rustende enkelbestemming "Sport". Teneinde medewerking aan de telecommunicatiemast te kunnen verlenen heeft het college met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) omgevingsvergunning verleend, onder de voorwaarde dat de mast aan de Paulus Potterstraat binnen vier maanden na plaatsing van de nieuwe mast wordt verwijderd. [appellant A] en anderen wonen in de nabijheid van de beoogde locatie. Zij vrezen onder meer voor visuele hinder van de mast en voor gezondheidsrisico’s als gevolg van blootstelling aan elektromagnetische straling.

Het oordeel van de rechtbank

2.    De rechtbank heeft in de tussenuitspraak geoordeeld dat het college in de besluiten op bezwaar onvoldoende heeft gemotiveerd of er alternatieven zijn waarmee een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: de StAB) heeft vier alternatieve locaties onderzocht. Uit dat onderzoek is gebleken dat alternatief 1, gelegen ten zuidwesten van de voorziene mast, een vergelijkbare dekking heeft. De rechtbank heeft het college opgedragen om te onderzoeken of realisering van de mast op alternatief 1 of in de onmiddellijke nabijheid daarvan, mogelijk is.

De rechtbank heeft in de einduitspraak geoordeeld dat het college voldoende heeft gemotiveerd dat alternatief 1 niet tot aanmerkelijk minder bezwaren leidt. Bij gebrek aan een goed alternatief heeft het college de omgevingsvergunning voor een mast nabij de Margrietstraat kunnen verlenen.

Gronden gericht tegen de tussenuitspraak

3.    Voor zover [appellant A] en anderen in de eerste plaats betogen dat de rechtbank in de tussenuitspraak ten onrechte heeft overwogen dat de vergunde locatie aan de Margrietstraat na overleg tussen WIG en het college tot stand is gekomen, omdat het college zélf de vergunde locatie heeft voorgedragen, kan dat, wat daar verder ook van zij, niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak, omdat dit punt niet dragend is geweest voor het oordeel van de rechtbank.

4.    [appellant A] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat gelet op de afstand van hun woningen tot de vergunde locatie, niet aannemelijk is dat de blootstellingslimieten in het Antenneregister worden overschreden. Volgens [appellant A] en anderen is ten onrechte nagelaten onderzoek te doen naar de veldsterkte van de betrokken antennes, zodat niet kan worden vastgesteld dat de blootstellingslimieten in het Antenneregister niet worden overschreden.

4.1.    De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het niet aannemelijk is dat de blootstellingslimieten in het Antenneregister worden overschreden. In de uitspraak van de Afdeling van 14 januari 2009 (ECLI:NL:RVS:2009:BG9796) is een door de StAB opgesteld deskundigenbericht genoemd. In dat deskundigenbericht is vermeld dat uit wereldwijde onderzoeken naar de effecten van radiofrequente elektromagnetische velden blijkt dat radiofrequente elektromagnetische velden een nadelig gezondheidseffect kunnen hebben. Bij deze onderzoeken wordt onderscheid gemaakt tussen thermische effecten, te weten opwarming, en effecten door geïnduceerde stroom, te weten stimulering van spieren en zenuwen door elektrische stroompjes. Voor deze effecten zijn blootstellingslimieten opgesteld. Deze blootstellingslimieten zijn vastgesteld door de International Commission on Non-Ionizing Radiation Protection (ICNIRP), een internationale groep van wetenschappers. Nederland hanteert deze limieten op advies van de Raad van de Europese Unie. De ICNIRP toetst met regelmaat of het nodig is de limieten aan te passen. Over de effecten op de korte termijn wordt in deze onderzoeken geconcludeerd dat deze niveaus in de woon- en leefomgeving zo goed als nooit voorkomen.

Er bestaan geen aanknopingspunten op grond waarvan verwacht zou moeten worden dat in dit geval deze niveaus wel zullen voorkomen. De rechtbank heeft daarbij terecht de afstand van de vergunde mast tot de woningen, die ongeveer 80 m zal zijn, betrokken. Gelet op het voorgaande hoefde het college geen nader onderzoek te doen naar de veldsterkte van de betrokken antennes.

Het betoog faalt.

5.    [appellant A] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de mast alleen in strijd is met het Antennebeleid omdat deze hoger is dan de toegestane 25 m. Volgens [appellant A] en anderen is de mast ook in strijd met het beleid omdat deze niet past binnen de omgeving en beeldbepalend is, deze niet op een bestaande mast of ander bouwwerk wordt geplaatst en voorts niet gebleken is dat de vereiste extra zorgvuldigheid is betracht. Door de mast in een woonkern te plaatsen is voorts het prioriteringsbeleid niet in acht genomen. Daarnaast schrijft het beleid voor dat de aanvrager zal moeten beargumenteren waarom plaatsing noodzakelijk is en waarom dat nodig is op die specifieke locatie en dat hij voldoet aan de voorwaarden. Volgens [appellant A] en anderen heeft WIG alleen maar gesteld dat de bestaande mast niet geschikt zou zijn, en had het college dit nader moeten onderzoeken. Bovendien heeft T-Mobile aangekondigd Tele2 volledig over te nemen, zodat volgens [appellant A] en anderen twijfel bestaat of de vergunde mast ten behoeve van voornamelijk Tele2 wel noodzakelijk is.

5.1.    In het Antennebeleid van de gemeente Heusden van 15 mei 2012  zijn onder meer algemene beleidsuitgangspunten ten aanzien van de plaatsing van antennemasten geformuleerd. Daarin staat dat bij de realisering van de antenne-installaties zoveel mogelijk rekening moet worden gehouden met de plaatselijke en toekomstige stedenbouwkundige situatie, en dat de antenne en eventuele mast moeten passen binnen de omgeving en niet beeldbepalend mogen worden. Dit betekent volgens het beleid dat geen antenne-installatie binnen 50 m afstand van een woning wordt geplaatst. Plaatsing op bestaande antennemasten of andere bouwwerken geen gebouw zijnde, heeft de voorkeur. Daarnaast voorziet het Antennebeleid in een prioritering van de verschillende gebieden. Plaatsing van een installatie geschiedt bij voorkeur direct aansluitend aan de rijksweg of de provinciale weg, in de tweede plaats op bedrijventerreinen, op de derde plaats in woonkernen (waaronder sportterreinen) en in de laatste plaats in het buitengebied. Ten aanzien van woonkernen is onder meer als voorwaarde opgenomen dat losstaande antenne-installaties een maximale bouwhoogte van 25 m mogen hebben en dat de plaatsing van de installatie zoveel mogelijk geschiedt in kernrandgebieden of op sportterreinen, teneinde de verstoring van het beeld in woongebieden te voorkomen. Plaatsing op bestaande gebouwen zonder woonfunctie of bouwwerken, en eventueel plaatsing op gebouwen met woonfunctie heeft zoveel mogelijk de voorkeur. Daarnaast is in het beleid opgenomen dat de aanvrager moet beargumenteren waarom plaatsing noodzakelijk is en waarom dat nodig is op die specifieke locatie, en dat hij voldoet aan de voorwaarden. Ook moeten andere mogelijkheden onderzocht worden.

5.2.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat de beoogde mast, met uitzondering van de hoogte daarvan, passend is binnen het Antennebeleid. Voor zover [appellant A] en anderen hebben gesteld dat de mast beeldbepalend is en niet binnen de omgeving past, overweegt de Afdeling dat het beleid in dat verband voorschrijft dat er geen mast direct binnen 50 m van een woning wordt geplaatst. De afstand van de beoogde mast tot de woningen bedraagt ongeveer 80 m, zodat aan dat uitgangspunt van het beleid wordt voldaan. Anders dan [appellant A] en anderen stellen staat het beleid er niet aan in de weg dat een losstaande antenne-installatie, in plaats van plaatsing van een antenne-installatie op een bestaand gebouw of bouwwerk, wordt gerealiseerd.

Evenmin bestaat aanleiding voor het oordeel dat het college het prioriteringsbeleid niet in acht heeft genomen. Daartoe overweegt de Afdeling dat het college gemotiveerd heeft uiteengezet dat locaties binnen een hogere prioriteringszone, direct aansluitend aan de rijksweg of provinciale weg of op een bedrijventerrein, ongeschikt zijn bevonden. De bestaande mast en de beoogde mast zijn beide gesitueerd in de woonkern, maar de bestaande mast is op een afstand van ongeveer 26 m van woningen gesitueerd, terwijl de beoogde mast bij het sportterrein aan de rand van de dorpskern en buiten de woonbebouwing ligt. Dit sluit aan bij het uitgangspunt van het beleid dat plaatsing van een antenne-installatie in een woonkern zoveel mogelijk in kernrandgebieden of op sportterreinen dient plaats te vinden. Het college heeft in dit verband voorts toegelicht dat ten opzichte van de bestaande mast aanzienlijk minder bewoners in de directe nabijheid van hun woning met de beoogde mast worden geconfronteerd, dat de visuele impact van de beoogde mast door de afstand tot woningen en de aanwezigheid van lichtmasten minder groot is en dat tussenliggende en naastgelegen beplanting en de aansluiting op het karakter van het sportveld voor voldoende inpassing zorgt.

Ten slotte staat in de aanvraag van 10 maart 2016 dat de bestaande mast technisch is afgeschreven en niet geschikt is om naast de antennes van Vodafone ook de antennes van Tele2 te dragen. Voor zover [appellant A] en anderen er vanwege de overname door T-Mobile van Tele2 aan twijfelen dat de bouw van de mast noodzakelijk is, overweegt de Afdeling dat de berichten over de overname van na de tussenuitspraak dateren, zodat de rechtbank daar reeds daarom geen rekening mee had kunnen houden. Daarnaast zijn in het kader van het prioriteringsbeleid, zoals hiervoor is overwogen, ook andere locaties onderzocht. De door [appellant A] en anderen op dit punt gestelde strijd met het beleid doet zich dan ook niet voor.

Het betoog faalt.

6.    [appellant A] en anderen betogen dat de rechtbank op onjuiste gronden heeft overwogen dat het college wat betreft de hoogte van mast van het beleid heeft mogen afwijken.

6.1.    De mast waarop de aanvraag betrekking heeft is 30 m hoog en daarmee hoger dan de op grond van het beleid toegestane 25 m. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (in bijvoorbeeld de uitspraak van 28 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:656) dient het bestuursorgaan alle omstandigheden van het geval te betrekken in zijn beoordeling en dient het te bezien of deze op zichzelf dan wel tezamen met andere omstandigheden, moeten worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van de Awb die maken dat het handelen overeenkomstig de beleidsregel gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Het college heeft in het besluit op bezwaar toegelicht dat voor de plaatsing van antennes aan een mast per antenne een lengte van 3,5 m nodig is en dat de antennes moeten worden geplaatst boven de aan de rand van de kern staande bomen. Anders dan [appellant A] en anderen betogen, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college voldoende heeft gemotiveerd dat de mast 30 m hoog moet zijn. Voorts heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college als bijzondere omstandigheid heeft mogen laten meewegen dat de bestaande mast, die op een afstand van ongeveer 26 m tot de woningen staat, in de woonkern zal worden verwijderd. Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt gesteld dat niet is gebleken dat plaatsing van een mast met een hoogte van 30 m in plaats van 25 m tot onevenredige gevolgen voor [appellant A] en anderen zal leiden. De rechtbank is terecht tot het oordeel gekomen dat het college in redelijkheid van het beleid heeft kunnen afwijken.

Het betoog faalt.

7.    [appellant A] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte het college en WIG heeft opgedragen om slechts vier alternatieve locaties voor plaatsing van de antennemast te onderzoeken. Volgens [appellant A] en anderen hadden alle door hen aangedragen alternatieven in sector B, het gebied ten zuidwesten van de dorpskern, moeten worden onderzocht.

7.1.    In de procedure bij de rechtbank is uitgebreid ingegaan op de alternatieve locaties ten zuidwesten (alternatief 1), ten westen (alternatief 2), ten zuidoosten (alternatief 3) en ten noorden (alternatief 4) van de bebouwde kom van de kern Oudheusden. Deze alternatieve locaties voor plaatsing van de mast zijn door WIG in het stuk "Aanvulling 2 case mast herontwikkeling Oudheusden" van 1 maart 2017 besproken. De rechtbank heeft vervolgens de StAB ingeschakeld om te laten onderzoeken of het bereik op deze alternatieve locaties gelijk is aan het bereik van de mast op de vergunde locatie. De StAB heeft geconstateerd dat alternatieven 2, 3 en 4 duidelijk ongunstiger zijn dan de vergunde locatie, en dat alternatief 1 een vergelijkbare dekking geeft. De rechtbank heeft het college in de tussenuitspraak van 4 september 2017 de opdracht gegeven te onderzoeken of realisering van de mast op alternatief 1 al dan niet mogelijk is. WIG heeft onderzocht of de mast op de locatie van alternatief 1, of binnen een zone van 150 m rondom die locatie, kan worden gerealiseerd.

7.2.    De Afdeling overweegt dat het college dient te beslissen omtrent een bouwplan zoals dat is ingediend. Indien een project op zichzelf voor het college aanvaardbaar is, kan het bestaan van alternatieven slechts dan tot het onthouden van medewerking nopen, indien op voorhand duidelijk is dat door verwezenlijking van de alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren.

7.3.    [appellant A] en anderen hebben op de zitting bij de Afdeling in het bijzonder gewezen op de alternatieve bij partijen bekende locaties M, C en D in het gebied ten zuidwesten van de dorpskern, waarin zich ook alternatief 1 bevindt. De rechtbank had volgens hen ook moeten opdragen om deze alternatieven te onderzoeken. Zij hebben echter niet aannemelijk gemaakt dat op voorhand duidelijk is dat op deze alternatieve locaties een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. Daarbij betrekt de Afdeling dat het college ten aanzien van locatie M, die aan de rand ten zuiden van de sportvelden ligt, heeft toegelicht dat dit een locatie in het buitengebied is en derhalve ingevolge het Antennebeleid een lagere prioritering heeft. Voorts heeft het college gewezen op de omstandigheid dat in dat geval nadere voorzieningen moeten worden aangelegd teneinde de mast op die locatie te kunnen bereiken, dat de toegankelijkheid van de sportvelden moet worden gewaarborgd, dat er sprake is van een verminderde dekkingsgraad ten opzichte van de beoogde locatie en dat de provincie niet bereid is om medewerking te verlenen aan een ontsluiting van de provinciale weg. Ten aanzien van de locaties C en D is gebleken dat deze locaties binnen de zone van 150 m rondom alternatief 1 zijn gelegen, zodat de uitkomsten van het onderzoek van WIG ten aanzien van alternatief 1 ook betrekking hebben op de locaties C en D.

Het betoog faalt.

Gronden gericht tegen de einduitspraak

8.    [appellant A] en anderen betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college vooringenomen is, omdat voor het college al op voorhand duidelijk was dat alleen de vergunde locatie geschikt was.

8.1.     Naar het oordeel van de Afdeling hebben [appellant A] en anderen niet aannemelijk gemaakt dat het college jegens hen vooringenomen heeft gehandeld. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de omstandigheid dat het college weinig ziet in alternatief 1 niet tot het oordeel leidt dat het college vooringenomen is geweest.

9.    Voor zover [appellant A] en anderen betogen dat de rechtbank in de einduitspraak ten onrechte alleen de locatie van alternatief 1 heeft behandeld, volgt de Afdeling dit standpunt niet. Daartoe verwijst de Afdeling naar hetgeen onder 7.1 en 7.3 is overwogen.

10.    [appellant A] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de gronden van de provincie en de gemeente in de onmiddellijke nabijheid van alternatief 1 uit het oogpunt van verkeersveiligheid ongeschikt zouden zijn.

10.1.    Uit het stuk "aanvulling 3 case mast herontwikkeling Oudheusden" van 6 september 2017 van WIG, waarin alternatief 1 en een zone van 150 meter rondom dat alternatief nader is onderzocht, staat dat de provincie niet bereid is om mee te werken aan de plaatsing van een mast op gronden van de provincie die langs de provinciale weg gelegen zijn. De provincie wil deze gronden gebruiken voor het uitvoeren van haar taken als wegbeheerder. Daarbij spelen onder meer overwegingen op het gebied van verkeersveiligheid een rol, zo blijkt ook uit de brief van het provincie van 18 april 2017 die als bijlage bij het stuk van WIG is gevoegd. Uit het stuk volgt voorts dat de gemeente plaatsing van de mast op de gronden die in eigendom van de gemeente zijn vanuit het oogpunt van de verkeersveiligheid, maar ook gelet op de landschappelijke inpassing en de beschikbare ruimte, niet wenselijk acht. Gelet daarop is de rechtbank terecht tot het oordeel gekomen dat niet op voorhand duidelijk is dat met de realisatie van de mast op gronden die in de nabijheid van alternatief 1 liggen en die in eigendom zijn van de Provincie Noord-Brabant en de gemeente Heusden, een gelijkwaardig resultaat met aanmerkelijk minder bezwaren kan worden bereikt.

Het betoog faalt.

11.    [appellant A] en anderen betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat zij recht hebben op een bovenforfaitaire vergoeding van hun proceskosten. Zij voeren hiertoe aan dat het aan de gebrekkige besluitvorming van het college te wijten is dat meerdere zittingen noodzakelijk zijn geweest, nadere stukken van technische aard zijn ingediend en de StAB is ingeschakeld, waardoor de werkelijke kosten hoger zijn dan gebruikelijk is.

11.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 25 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2298), heeft het in de bijlage bij het Besluit proceskosten bestuursrecht (hierna: het Besluit) neergelegde vergoedingsstelsel een forfaitair karakter. Indien zich bijzondere omstandigheden voordoen, kan op grond van artikel 2, derde lid, van het Besluit van dit forfaitaire stelsel worden afgeweken. Blijkens de nota van toelichting bij deze bepaling (Stb. 1993, 763) moet het daarbij gaan om uitzonderlijke gevallen, waarin strikte toepassing van dit forfaitaire stelsel onrechtvaardig uitpakt, bijvoorbeeld een geval waarin de burger door gebrekkige informatieverstrekking door de overheid op uitzonderlijk hoge kosten voor het verzamelen van het benodigde feitenmateriaal is gejaagd. De omstandigheid dat meer zittingen hebben plaatsgevonden, dat er nadere stukken van technische aard zijn ingediend en dat de StAB om advies is gevraagd, maakt niet dat sprake is van een uitzonderlijk geval als bedoeld in artikel 2, derde lid, van het Besluit. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank dan ook terecht geen aanleiding gezien voor de toekenning van een boven-forfaitaire proceskostenvergoeding.

Het betoog faalt.

Tussenconclusie

12.    Gelet op het voorgaande is het hoger beroep van [appellant A] en anderen tegen de tussenuitspraak en de einduitspraak ongegrond.

Voorwaardelijk incidenteel hoger beroep

13.    Het college en WIG hebben incidenteel hoger beroep ingesteld onder de voorwaarde dat het hoger beroep van [appellant A] en anderen gegrond is. Nu het hoger beroep van [appellant A] en anderen, gelet op het voorgaande, ongegrond zal worden verklaard, is deze voorwaarde niet vervuld en is het incidenteel hoger beroep van het college en WIG vervallen. Aan een inhoudelijke bespreking ervan wordt derhalve niet toegekomen.

Conclusie en proceskosten

14.    De aangevallen uitspraken dienen te worden bevestigd.

15.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

bevestigt de aangevallen uitspraken.

Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. E.J. Daalder en mr. R.W.L. Koopmans, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, griffier.

w.g. Polak    w.g. Soede
voorzitter    griffier

Uitgesproken in het openbaar op 13 maart 2019

270-842.