Uitspraak 201709894/1/A3

201709894/1/A3.
Datum uitspraak: 18 juli 2018

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

de burgemeester van Sittard-Geleen,
appellant,

tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 15 november 2017 in zaak nr. 16/3472 in het geding tussen:

[wederpartij], wonend te Sittard, gemeente Sittard-Geleen,

en

de burgemeester.

Procesverloop

Bij besluit van 25 april 2016 heeft de burgemeester [wederpartij] onder aanzegging van bestuursdwang gelast de woning aan de [locatie] te Sittard voor de duur van drie maanden te sluiten en gesloten te houden.

Bij besluit van 21 september 2016 heeft de burgemeester het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 15 november 2017 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 21 september 2016 vernietigd, het besluit van 25 april 2016 herroepen, [wederpartij] een waarschuwing opgelegd, bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit en het college veroordeeld tot het betalen van een schadevergoeding aan [wederpartij] van € 1.731,45, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf de datum van ontvangst van het beroepschrift (1 november 2016) tot aan de dag van algehele voldoening. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft de burgemeester hoger beroep ingesteld.

[wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

De burgemeester heeft nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 juni 2018, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. B.A.M. Hendrix en mr. M.M.J.P. Boesten, en [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. V.H.A. Griffioen, advocaat te Sittard, zijn verschenen.

Overwegingen

Inleiding

1. Orbis GGZ, wooncorporatie ZOwonen en [wederpartij] hebben op 22 september 2014 een begeleidingsovereenkomst gesloten in verband met de paranoïde schizofrenie waaraan [wederpartij] lijdt. Om de door Orbis GGZ geboden begeleiding te faciliteren heeft ZOwonen een appartement aan de [locatie] te Sittard verhuurd aan [wederpartij]. De huurovereenkomst is aangegaan voor de duur van de begeleidingsovereenkomst. Op 8 maart 2016 heeft een GGZ-medewerker aan de politie laten weten dat [wederpartij] zich niet had gehouden aan een voorwaarde die was verbonden aan een voorwaardelijke rechterlijke machtiging. Die voorwaarde hield in dat hij zich moest melden voor zijn depot-medicatie. De politie is toen verzocht om [wederpartij] aan de GGZ over te dragen. In afwachting van een ambulance die [wederpartij] zou vervoeren, heeft [wederpartij] aan de verbalisanten gevraagd zijn medicatie uit de koeling te halen. In de koeling is een boterhamzakje met wit poeder aangetroffen, ter grootte van een tennisbal. Een dag later is dit zakje alsnog in beslag genomen. Bij een indicatieve test reageerde het poeder positief op amfetamine, een harddrug. In het zakje bevond zich 17,65 g. De politie heeft deze informatie vermeld in een bestuurlijke rapportage van 23 maart 2016, die aan de burgemeester is toegezonden.

Regelgeving

2. Artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet luidt:

"De burgemeester is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang indien in woningen of lokalen dan wel in of op bij woningen of zodanige lokalen behorende erven een middel als bedoeld in lijst I of II wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is."

Op lijst I staat onder meer amfetamine.

Artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt:

"Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen."

Artikel 8:88, eerste lid, luidt:

"De bestuursrechter is bevoegd op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van:

a. een onrechtmatig besluit;

[…]"

3. Bij de uitoefening van de in artikel 13b van de Opiumwet neergelegde bevoegdheid past de burgemeester het 'Damoclesbeleid Sittard-Geleen 2013' toe. Punt 10 hiervan luidt:

"Bij toepassing van de bevoegdheid voortvloeiende uit 13b Opiumwet wordt aansluiting gezocht bij de artikelen 2, 3, 10 en 11 Opiumwet en de Aanwijzing Opiumwet. Concreet betekent dit dat sprake is van een overtreding in de zin van dit beleid bij een hoeveelheid softdrugs van meer dan 5 gram, of bij een hoeveelheid harddrugs van meer dan 0,5 gram."

Punt 22 luidt:

"Indien bij een eerste constatering van een overtreding sprake is van het verkopen, afleveren of verstrekken dan wel daartoe aanwezig zijn van harddrugs wordt de woning zonder waarschuwing gesloten voor drie maanden."

Besluiten van de burgemeester

4. Op grond van de bestuurlijke rapportage van de politie heeft de burgemeester gesteld dat in de woning van [wederpartij] een hoeveelheid amfetamine is aangetroffen die veel groter is dan de hoeveelheid van 0,5 g die als hoeveelheid voor eigen gebruik wordt aangemerkt. De burgemeester heeft daarom aangenomen dat de handelshoeveelheid amfetamine in de woning van [wederpartij] aanwezig was om te worden verkocht, afgeleverd of verstrekt. In overeenstemming met het door hem gevoerde Damoclesbeleid heeft de burgemeester met toepassing van artikel 13b van de Opiumwet gelast de woning voor drie maanden te sluiten en gesloten te houden. Hij heeft zich op het standpunt gesteld dat sprake is van een ernstige inbreuk op de openbare orde. Voorts heeft hij in aanmerking genomen dat de handel in en verkoop van harddrugs onder alle omstandigheden verboden is. Met de sluiting van de woning kan worden bewerkstelligd dat de handel wordt beëindigd en wordt de woning ook zichtbaar onttrokken aan het illegale en criminele circuit. De sluiting is daarmee ook een duidelijk signaal dat de niet-gedoogde handel in drugs onder geen enkele voorwaarde wordt getolereerd. Er zijn geen bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van de Awb die aanleiding geven om niet in overeenstemming met het beleid te handelen, aldus de burgemeester.

Aangevallen uitspraak

5. De rechtbank heeft geoordeeld dat de burgemeester bevoegd was om met toepassing van artikel 13b van de Opiumwet de sluiting van de woning van [wederpartij] te gelasten. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat de burgemeester op grond van de rapportage van de politie aannemelijk mocht achten dat het in de woning aangetroffen witte poeder amfetamine betrof. Voorts heeft zij overwogen dat de aangetroffen hoeveelheid een handelshoeveelheid is die geacht wordt te zijn bestemd voor verkoop, aflevering of verstrekking. Voor het ontstaan van de bevoegdheid is verder niet noodzakelijk dat door de burgemeester aannemelijk is gemaakt dat sprake is van een drugspand, dat er overlast is of dat er risico's voor de omgeving zijn.

De rechtbank heeft evenwel geoordeeld dat de burgemeester in dit geval niet in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid om sluiting van de woning te gelasten. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat uit de rapportage van de politie noch uit de overige stukken blijkt dat [wederpartij] bekend is bij de politie als drugsdealer of dat er ooit enig signaal is geweest dat er vanuit zijn woning werd gedeald. Verder blijkt uit het dossier dat [wederpartij] na de door hem in het begin van 2015 veroorzaakte overlast, die gerelateerd was aan zijn psychische aandoening en wellicht ook aan zijn drugsgebruik, kennelijk niet meer voor problemen heeft gezorgd. Voorwaarde daarvoor is dat hij tijdig zijn medicatie krijgt en onder behandeling blijft. De rechtbank heeft verder overwogen dat de burgemeester onvoldoende heeft meegewogen dat de sluiting van de woning ertoe zou leiden dat verhuurder ZOwonen de huurovereenkomst met [wederpartij] buitengerechtelijk zou ontbinden, hetgeen ZOwonen op 6 juli 2016 - dus vóór het besluit van 21 september 2016 - ook heeft gedaan. Voor zover de burgemeester heeft gesteld dat de bescherming van de openbare orde is gediend met het stoppen van de handel in drugs in en vanuit de woning van [wederpartij] en dat hij dit belang zwaar heeft laten wegen, heeft de rechtbank overwogen dat er geen concrete aanwijzingen zijn dat feitelijk van handel in drugs en daarmee gepaard gaande overlast en verstoring van de openbare orde sprake is geweest. Dit belang komt daarom voor relativering in aanmerking. Anderzijds stond wel vast dat de openbare orde en veiligheid ernstig in gevaar zouden kunnen komen indien [wederpartij] uit zijn woning zou worden gezet. Verder was duidelijk dat vrijwel uitgesloten zou zijn dat [wederpartij] nog ergens anders woonruimte zou kunnen huren. Zonder vaste verblijfplaats zou het zeer lastig worden om ervoor te zorgen dat [wederpartij] de voorwaarden van de rechterlijke machtiging zou nakomen, inhoudende dat hij zich meldt voor zijn depot-medicatie. Het kan ernstige gevolgen hebben voor de openbare orde en veiligheid indien [wederpartij] niet tijdig zijn medicijnen inneemt. Dit zijn bijzondere omstandigheden die de burgemeester aanleiding hadden moeten geven om af te wijken van het Damoclesbeleid, volgens welk beleid een woning na het aantreffen van harddrugs voor een periode van drie maanden wordt gesloten. Aan het voorgaande kan niet afdoen dat naderhand bekend is geworden dat [wederpartij] in de passantenopvang heeft verbleven, dat hij feitelijk niet is ontspoord en dat de kantonrechter bij vonnis van 28 september 2016 de vordering van ZOwonen tot buitengerechtelijke ontbinding (lees: tot ontruiming van het gehuurde) in kort geding heeft afgewezen. Naar het oordeel van de rechtbank had de burgemeester moeten volstaan met een waarschuwing.

De rechtbank heeft de burgemeester veroordeeld tot het betalen van een schadevergoeding aan [wederpartij] ten bedrage van € 1.731,45. Dit bedrag is gelijk aan de door [wederpartij] voor een periode van drie maanden betaalde huur. De rechtbank heeft overwogen dat [wederpartij] als gevolg van de sluiting van zijn woning gedurende drie maanden niet in de woning heeft kunnen wonen, terwijl hij wel huur was verschuldigd en heeft voldaan.

Beoordeling van het hoger beroep

Sluiting van de woning

6. De burgemeester kan zich niet verenigen met het oordeel van de rechtbank dat hij onvoldoende gewicht heeft toegekend aan de omstandigheden van [wederpartij]. Hij voert aan dat [wederpartij] geen zienswijze heeft ingediend tegen het voornemen om de woning te sluiten, dat hij in zijn bezwaarschrift niets over zijn persoonlijke omstandigheden naar voren heeft gebracht en dat hij niet is verschenen op de hoorzittingen in bezwaar. Daardoor moest de burgemeester zich voor de persoonlijke omstandigheden van [wederpartij] baseren op de rapportage van de politie. Uit die rapportage kunnen niet alle door de rechtbank meegewogen feiten en omstandigheden worden afgeleid. De rechtbank heeft het beginsel van hoor en wederhoor geschonden en zich onvoldoende terughoudend opgesteld door deze feiten en omstandigheden in de uitspraak mee te nemen. Ook heeft de rechtbank miskend dat er voor de burgemeester ook na het ontbinden van een huurovereenkomst door de verhuurder belang bestaat bij het sluiten van een woning, aangezien daarmee een duidelijk zichtbaar signaal wordt afgegeven dat drugshandel niet is toegestaan, aldus de burgemeester.

6.1. In hoger beroep wordt als uitgangspunt genomen dat de burgemeester aannemelijk mocht achten dat het in de woning van [wederpartij] aangetroffen witte poeder amfetamine betrof en dat de burgemeester, gelet op de hoeveelheid aangetroffen amfetamine, bevoegd was om met toepassing van artikel 13b van de Opiumwet sluiting van de woning te gelasten. [wederpartij] heeft immers geen hoger beroep ingesteld en de burgemeester heeft de desbetreffende overwegingen uit de aangevallen uitspraak niet bestreden. Het geschil in hoger beroep gaat over de vraag of de rechtbank terecht heeft overwogen dat de burgemeester, bij afweging van de betrokken belangen, niet in redelijkheid van de bevoegdheid tot sluiting gebruik heeft kunnen maken.

6.2. De burgemeester wordt niet gevolgd in het betoog dat de rechtbank het beginsel van hoor en wederhoor heeft geschonden. Er is geen aanleiding om ervan uit te gaan dat de rechtbank stukken aan de uitspraak ten grondslag heeft gelegd waarover de burgemeester niet beschikte. Dat de rechtbank uit de rapportage van de politie en uit andere dossierstukken conclusies heeft getrokken die de burgemeester niet deelt, maakt niet dat het beginsel van hoor en wederhoor is geschonden.

6.3. Voor zover de burgemeester aanvoert dat [wederpartij] geen gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid om een zienswijze in te dienen tegen het voornemen tot sluiting, dat hij in zijn bezwaarschrift geen persoonlijke omstandigheden naar voren heeft gebracht en dat hij niet op de hoorzitting is verschenen, geldt dat de burgemeester gehouden was om ter zorgvuldige voorbereiding van zijn besluiten te onderzoeken of er bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van de Awb waren. Dat is te meer het geval omdat de burgemeester op de hoogte was van de geestelijke gesteldheid van [wederpartij] waarvan ook in de bestuurlijke rapportage van de politie melding is gemaakt. Zoals in de schriftelijke uiteenzetting in hoger beroep is vermeld, kan bovendien uit het bezwaarschrift worden afgeleid dat [wederpartij] verward was. Mede daarom was het enkele feit dat in het bezwaarschrift niet uitgebreid de persoonlijke omstandigheden van [wederpartij] naar voren zijn gebracht, onvoldoende reden om niet te onderzoeken of er bijzondere omstandigheden waren. Bovendien heeft [wederpartij] in zijn bezwaarschrift naar voren gebracht dat hij "onnodig dakloos" werd. Voorts zijn in de bestuurlijke rapportage diverse omstandigheden vermeld, waaronder de omstandigheid dat [wederpartij] bij de politie bekend is als harddrugsgebruiker, dat [wederpartij] onberekenbaar en agressief wordt als hij (wat geregeld voorkomt) zijn voorgeschreven medicatie niet inneemt, dat hij door omwonenden wordt omschreven als 'een tikkende tijdbom' en dat er geen aanwijzingen zijn dat door [wederpartij] dealactiviteiten vanuit zijn woning worden ontplooid. Ook was de burgemeester er voorafgaand aan het besluit van 21 september 2016 van op de hoogte dat ZOwonen de huurovereenkomst met [wederpartij] buitengerechtelijk had ontbonden en in kort geding ontruiming van het gehuurde had gevorderd.

6.4. In het besluit van 25 april 2016 is de burgemeester in het geheel niet ingegaan op de omstandigheden die in de bestuurlijke rapportage van de politie zijn vermeld. In dat besluit heeft hij volstaan met de constatering dat geen bijzondere omstandigheden naar voren zijn gebracht die hem ertoe nopen om af te zien van het opleggen van een last onder bestuursdwang en dat hij daarom gebruik moet maken van de aan hem door de wetgever toegekende bevoegdheid om drugshandel in en vanuit woningen te stoppen. In het besluit van 21 september 2016 heeft de burgemeester slechts gesteld dat het feit dat [wederpartij] patiënt is van de Geestelijke Gezondheidszorg van het Zuyderland ziekenhuis geen bijzondere omstandigheid is die hem zou moeten doen afzien van gebruikmaking van zijn bevoegdheid om handhavend op te treden. Voorts heeft de burgemeester zich in dit besluit op het standpunt gesteld dat de belangen van de openbare orde voor hem zwaarder wegen dan de belangen van [wederpartij]. Bij de belangen van de openbare orde gaat het volgens het besluit om het doorbreken van de bekendheid van de woning als pand waar verdovende middelen worden verkocht en het garanderen van een langere periode van rust voor de woonomgeving, mede om het aan de hoeveelheid harddrugs gekoppelde risico van criminele activiteiten in de omgeving van de woning uit te sluiten. De burgemeester heeft in het besluit wel vermeld dat [wederpartij] aanvoert dat hij "onnodig dakloos wordt", maar heeft dat verder niet in de beoordeling betrokken.

6.5. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat de burgemeester de aan hem gemelde omstandigheden van het geval onvoldoende in de besluitvorming heeft betrokken.

Allereerst zijn deze omstandigheden relevant om te kunnen beoordelen wat voor [wederpartij], onder meer gezien zijn geestelijke gesteldheid, de gevolgen van de sluiting van de woning zijn. Voor zover het voor de burgemeester, naar hij stelt, op grond van de bestuurlijke rapportage van de politie onvoldoende duidelijk was wat deze gevolgen precies waren, had hij daar nader onderzoek naar kunnen doen. De bestuurlijke rapportage en de informatie die de burgemeester voor het overige bekend was, bieden daarvoor voldoende aanknopingspunten. Uit de besluiten van de burgemeester blijkt in het geheel niet dat hij dergelijk nader onderzoek heeft verricht. Hij heeft volstaan met de stelling dat [wederpartij] de gevolgen van de sluiting niet duidelijk heeft gemaakt.

Ten tweede zijn deze omstandigheden relevant om te kunnen beoordelen welke doelen de sluiting dient. In zijn besluiten heeft de burgemeester veel gewicht toegekend aan de belangen van de openbare orde die samenhangen met de handel in drugs. Nu in de bestuurlijke rapportage is vermeld dat er geen aanwijzingen zijn dat door [wederpartij] dealactiviteiten vanuit zijn woning werden verricht, kan worden betwijfeld of aan het belang van de openbare orde in dit geval zoveel gewicht mocht worden toegekend. Bovendien kan de sluiting van de woning ook negatieve gevolgen hebben voor dezelfde openbare orde, gelet op hetgeen in de bestuurlijke rapportage naar voren is gebracht over de geestelijke gesteldheid van [wederpartij] en zijn onberekenbare en agressieve gedrag bij het niet innemen van medicatie. Ook hiervoor geldt dat de burgemeester hiernaar zo nodig, indien dit voor hem onvoldoende duidelijk was, nader onderzoek had kunnen verrichten.

6.6. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank het besluit van de burgemeester van 21 september 2016 terecht vernietigd. De burgemeester betoogt evenwel, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 26 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2840, terecht dat de vraag of de omstandigheden van het geval tot de conclusie dienen te leiden dat bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 4:84 van de Awb bestaan, in eerste instantie door hem en niet door de rechtbank dient te worden beantwoord. De rechtbank heeft dit niet onderkend door te oordelen dat de burgemeester bij afweging van de in aanmerking te nemen belangen niet in redelijkheid tot sluiting zonder voorafgaande waarschuwing heeft kunnen besluiten en dat hij in dit geval in het belang van de openbare orde en veiligheid met het opleggen van een waarschuwing had moeten volstaan. De rechtbank had moeten volstaan met vernietiging van het besluit van 21 september 2016. Vervolgens had de burgemeester een nieuw besluit op bezwaar moeten nemen, waarin hij - zo nodig na nader onderzoek - alsnog de omstandigheden van het geval kon betrekken. In dat besluit had de burgemeester met inachtneming van die omstandigheden opnieuw een afweging moeten maken tussen de hier aan de orde zijnde belangen.

In zoverre slaagt het betoog.

Schadevergoeding

7. De burgemeester betoogt voorts dat de rechtbank hem ten onrechte heeft veroordeeld tot het betalen van een schadevergoeding ten bedrage van € 1.731,45, zijnde de door [wederpartij] over een periode van drie maanden betaalde huurpenningen.

7.1. Uit het voorgaande volgt dat het oordeel van de rechtbank dat de sluiting van de woning onrechtmatig was, prematuur was. Daarom heeft de rechtbank de burgemeester ten onrechte veroordeeld tot vergoeding van schade wegens een onrechtmatig besluit.

Het betoog slaagt.

Slotoverwegingen

8. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank het besluit van de burgemeester van 25 april 2016 heeft herroepen, aan [wederpartij] een waarschuwing heeft opgelegd, heeft bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van de burgemeester van 21 september 2016 en de burgemeester heeft veroordeeld tot het betalen van een schadevergoeding aan [wederpartij] tot een bedrag van € 1.731,45, te vermeerderen met wettelijke rente. De aangevallen uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd.

9. De burgemeester dient een nieuw besluit te nemen op het door [wederpartij] tegen het besluit van 25 april 2016 gemaakte bezwaar. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het door de burgemeester te nemen nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.

10. Pas nadat de burgemeester een nieuw besluit op bezwaar heeft genomen, kan worden beoordeeld of de sluiting van de woning onrechtmatig was en of dat aanleiding is om de burgemeester te veroordelen tot het betalen van schadevergoeding. Het verzoek van [wederpartij] om schadevergoeding zal daarom worden afgewezen.

11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I. verklaart het hoger beroep gegrond;

II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 15 november 2017 in zaak nr. 16/3472, voor zover de rechtbank het besluit van de burgemeester van Sittard-Geleen van 25 april 2016 heeft herroepen, aan [wederpartij] een waarschuwing heeft opgelegd, heeft bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van de burgemeester van 21 september 2016 en de burgemeester heeft veroordeeld tot het betalen van een schadevergoeding aan [wederpartij] tot een bedrag van € 1.731,45, te vermeerderen met wettelijke rente;

III. bepaalt dat tegen het door de burgemeester te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;

IV. wijst het verzoek van [wederpartij] om schadevergoeding af;

V. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige.

Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. J.J. van Eck, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Herweijer, griffier.

w.g. Lubberdink w.g. Herweijer
voorzitter griffier

Uitgesproken in het openbaar op 18 juli 2018

640.