Toespraken Tjeenk Willink

Inleiding bij de presentatie van 'Vertrouwen is goed maar begrijpen is beter. Over de vitaliteit van onze parlementaire democratie' (Gerdi Verbeet) in perscentrum Nieuwspoort in Den Haag

Gepubliceerd op 12 maart 2012

Op 22 maart zou Willem Breedveld 67 jaar zijn geworden. Het heeft helaas niet zo mogen zijn. Het boek dat vanochtend ten doop wordt gehouden, “Vertrouwen is goed maar begrijpen is beter”, is door Gerdi Verbeet aan Willem opgedragen. Willem was een hartstochtelijk verdediger van de parlementaire democratie en een goede vriend. Daarom assisteer ik bij deze doop. En natuurlijk omdat Gerdi me dat vroeg.
Bij het schrijven heeft de auteur zich meer dan eens afgevraagd: wat zou hierop Willems commentaar zijn geweest? Ik denk dat Willem geen commentaar op de opvattingen en observaties van de verschillende geïnterviewden zou hebben gegeven, maar een context zou hebben geschetst, een enkele aanvullende eigen observatie zou hebben toegevoegd en een vraag zou hebben gesteld. Laat ik die lijn volgen. Ik wil proberen in het kort zes mogelijkheden te schetsen om het doemdenken - " het gaat niet goed met de parlementaire democratie, want het parlement laat het juist nu afweten "(Verbeet, pagina 219) - te bestrijden. Evenals Gerdi ben ik een optimist die gelooft in de mogelijkheid van veranderingen die ook verbeteringen zijn.

1. Omdat het voornaamste doel van het boek is: het mobiliseren van steun voor de parlementaire democratie, is het van belang te weten in welke context het parlement moet functioneren en de betekenis die aan het begrip democratie wordt gegeven.
Het is immers opmerkelijk hoe vaak democratie en parlementaire democratie als synoniemen worden gebruikt. Maar democratie is meer. Parlementaire democratie kan niet zonder maatschappelijke democratie. Voor beide is burgerschap essentieel. "Een democratie die zijn burgers verliest houdt op te bestaan" (1986). Maar juist het begrip burgerschap is in de Nederlandse staatkundige geschiedenis een problematisch begrip gebleken. De leer van de volkssoevereiniteit is na de Staatsregeling voor het Bataafse volk van 1798 nooit meer in de Nederlandse grondwet vastgelegd. Met het begrip soevereiniteit hebben we altijd een beetje lopen hannesen. Juist in Nederland was het burgerschap, hoe dan ook gedefinieerd, niet alleen en niet in de eerste plaats een relatie met de staat. In het verzuilde staatsbestel stond niet de politieke betrokkenheid bij de staat voorop maar de betrokkenheid bij een sociale groep; protestanten (in grote verscheidenheid), rooms-katholieken, socialisten en liberalen (een zuil tegen wil en dank.).
Toen die betrokkenheid als gevolg van de individualisering aan kracht inboette, werd dat als bevrijding ervaren. Met die individualisering ontwikkelde zich echter niet automatisch de individuele burger, de “citoyen”. “Citoyenneté” ontstaat vanuit een gemeenschappelijk gevoelde publieke verantwoordelijkheid, onafhankelijk van iemands afkomst of levensbeschouwing. Een voorwaarde voor een individueel staatsburgerschap is de erkenning door de staat. Die erkenning is onmogelijk als de staat geen duidelijk zicht meer heeft op de burgersamenleving en burgers als klanten worden beschouwd; als burgers hun eigen leven als onderneming moeten runnen, maar een zicht op de eigen toekomst in de burgersamenleving ontberen. De betrokken en participerende burger die meer wil zijn dan klant, herkent zich niet meer in de staat. De voorwaarden voor een actief burgerschap zijn bekend: versterk de kleinschalige verbanden, ga uit van vragen, oplossingen en activiteiten van de burgers zelf en biedt daarvoor ruimte, accepteer dat uitkomsten (daardoor) per provincie, stad of straat verschillend kunnen zijn, wees als overheid normerend en stimulerend en toon als bestuurders waardering voor de eigen inbreng van burgers.
Het mobiliseren van steun voor de parlementaire democratie zal aanzienlijk makkelijker zijn als - juist ook in het parlement - de het besef levend is dat de parlementaire democratie niet zonder maatschappelijke democratie kan bestaan en dat de maatschappelijke democratie alleen een levende democratie kan zijn door een actief burgerschap en dat (dus) het parlement moet waken over de voorwaarden waaronder dat publike ambt ( en dat is het burgerschap) kan worden uitgeoefend.

2. Parlementaire democratie kan niet zonder politiek debat over inhoudelijke keuzes. "De politiek is de plaats waar meningen en belangen elkaar ontmoeten en waar de spanningen die daartussen bestaan tot oplossing komen. Als de politiek ophoudt om die functie te vervullen, komen die meningen en belangen naakt met elkaar in botsing en dan geldt het recht van de sterkste". (Willem Breedveld, geciteerd in Verbeet pagina 13). Dat te voorkomen is het belang van een inhoudelijke debat in het parlement over keuzes die onvermijdelijk moeten worden gemaakt. Waarom dit gekozen en niet dat? Die vraag wordt dringender als de financiële nood stijgt. De gelden uitgetrokken voor de verlaging van de overdrachtsbelasting, de verhoging van de griffierechten vanuit de gedachte dat ook de rechter een dienstverlener is, de miljoenen om de verhoging van de maximumsnelheid mogelijk te maken en de aanzienlijke ( -20%) korting op cultuur zijn uiteindelijk politieke keuzen. Welke visie zit achter die keuzen?
Een politiek inhoudelijk debat kan immers niet zonder politieke visie op wat het algemeen belang vereist. Maar die politieke visies zijn verbleekt. Ideologische verschillen zijn vervaagd. De politieke en culturele tegenstellingen lopen niet meer parallel en ook niet meer volgens de traditionele partijlijnen. Meer dan ooit wordt geleund op cijfermatige modellen. "Cijfers worden als objectieve gegevens gepresenteerd en zelden als uitkomsten beschouwd. Toch zitten achter de cijfermatige modellen die de overheid hanteert en de specificaties in die modellen altijd keuzen" ( Financiële beschouwingen Eerste Kamer, 20 maart1990). Voor de geloofwaardigheid van de parlementaire democratie is het nodig de ruimte voor het politiek inhoudelijke debat in het parlement te vergroten. Dat dwingt politieke partijen (opnieuw) na te denken over hun visie op het algemeen belang; een visie op de maatschappij waarin wij willen leven en de rol van de overheid daarin: Niet wat niet, maar wat wèl. Het is opmerkelijk dat sinds de jaren 80 de discussie vooral is gegaan over wat de overheid niet meer zou kunnen in plaats van wat een overheid in een democratische rechtsstaat wel moet kunnen.
Het mobiliseren van steun voor de parlementaire democratie zal aanzienlijk makkelijker zijn als burgers het gevoel hebben dat de werkelijk belangrijke maatschappelijke vraagstukken in het parlement inhoudelijk aan de orde komen en zich over het debat en de uitkomsten daarvan zelf een oordeel kunnen vormen.

3. Het politieke debat in het parlement moet niet worden verward met het publieke debat. In een open parlementair debat komen de belangrijkste maatschappelijke problemen aan de orde waarbij op basis van een uitwisseling van argumenten een gemeenschappelijke conclusie wordt bereikt. Die gemeenschappelijke conclusie ontbreekt in het publieke debat waarin de media een belangrijke rol vervullen. Zij (de media) hebben verschillende functies: een informatiefunctie, een platform - en expressie functie en een kritische en controlefunctie. Onder invloed van de medialogica gaan marktoverwegingen - ook in de publieke media - echter een steeds grotere rol spelen in de (politieke) berichtgeving. Het algemeen belang en de discussie daarover komen veelal op de tweede plaats. In een sterk gefragmenteerde, concurrerende en vluchtige mediamarkt is elk medium in de eerste plaats geïnteresseerd in de burger als consument. De redacties laten zich leiden door wat zij denken dat hun doelgroep kan boeien, journalisten identificeren zich sterk met de wensen en behoeften van hun publiek of met wat zij denken dat de wensen van het publiek zijn. Zij creëren een eigen werkelijkheid ook door (letterlijk) " beeldvorming ". Hierdoor komen de hierboven genoemde functies van de media en de professionaliteit van de journalisten onder druk te staan. Dat bedreigt de vorming van een goed geïnformeerde publieke opinie en dit beïnvloedt weer de kwaliteit van het politieke debat tussen politici op zoek naar hun eigen functie.
Het mobiliseren van steun voor de parlementaire democratie zal aanzienlijk makkelijker zijn als het onderscheid tussen politiek debat in het parlement en publiek debat in de media scherper wordt gemaakt en zowel volksvertegenwoordigers als vertegenwoordigers van de media zich meer bewust zouden zijn van hun eigen, van elkaar verschillende, functies en de spelregels die daarbij horen.

4. Geen democratie kan bestaan zonder gemeenschappelijke spelregels en gemeenschappelijke omgangsvormen. Deze gaan uit van morele waarden die historisch zijn gegroeid. Formele wettelijke regels of protocollen zijn daarvoor geen vervanging. Dat geldt in de maatschappij (bijvoorbeeld bij medici). Dat geldt ook binnen de staat. Daarom kan niet èn een vergroving van de gemeenschappelijke omgangsvormen binnen de staat worden geaccepteerd èn tegelijkertijd de vergroving binnen de samenleving worden bestreden. De makke van ongeschreven spelregels en omgangsvormen is dat zij niet " leesbaar " zijn. Zij kunnen niet direct worden begrepen op hun inhoudelijke betekenis. Om ze te begrijpen zijn kennis en reflectie nodig. Die kennis ontbreekt vaak; de tijd voor reflectie wordt niet genomen of gegund. Tenslotte zijn zij - zoals alles van waarde - weerloos als zij niet verdedigd worden. Instituties spelen een belangrijke rol in de verdediging en bij de overdracht van de morele waarden waarop de gemeenschappelijke spelregels en omgangsvormen zijn gebaseerd. Als evenwichten zijn verstoord en tegenwicht ontbreekt komt het op de spelregels en omgangsvormen aan. Als de morele waarden in discussie zijn of niet worden gekend, worden instituties belangrijker maar ook kwetsbaarder. Het is niet toevallig dat juist nu, ook in het parlement wordt geopponeerd tegen alle instituties die niet passen in het functionele doelmatigheidsdenken. Wijzigingsvoorstellen worden ingediend (Rechterlijke macht, Raad van State, Koningschap; zelden overigens het parlement zelf). Vaak is echter niet duidelijk welk probleem met de institutionele veranderingen moet worden opgelost. Worden door die veranderingen de oorzaken van de problemen weggenomen?
Het mobiliseren van steun voor de parlementaire democratie zal makkelijker zijn als, juist in tijden van maatschappelijke onzekerheid, de oorzaken van de maatschappelijke problemen worden weggenomen in plaats van institutionele veranderingen in het staatsbestel worden aangebracht. Nu institutionele veranderingen bepleiten draagt bij aan het (voor -) oordeel bij burgers dat de staat zelf deel , zo niet de oorzaak van de onzekerheid is.

5. "Kenmerkend voor de democratische rechtsstaat is zekerheid voor de burger. De zekerheid dat hij zijn zegje kan doen en gehoord wordt maar ook dat het recht wordt gehandhaafd. De zekerheid dat de staat zijn eigen regels in acht neemt maar ook instaat voor de bereikbaarheid en de toegankelijkheid van publieke diensten. Zekerheid dat de staat de individuele vrijheden beschermd, maar ook in actie komt als het algemeen belang dat vraagt. Zekerheid dat de staat zegt wat hij doet en doet wat hij zegt. Voorspelbaarheid en bestendigheid. Die zekerheden zijn geen vanzelfsprekend en veilig bezit. Als maatschappelijke veranderingen snel gaan en veranderingen minder voorspelbaar zijn neemt de behoefte aan zekerheid toe. Veranderingen mogelijk maken en zekerheden bieden moeten samengaan. Zekerheden garanderen door veranderingen tegen te gaan leidt tot stilstand. Veranderingen najagen zonder zekerheden te bieden leidt tot chaos " (Algemene Beschouwingen Jaarverslag Raad van State 2001, pagina21).
"Democratie en rechtsstaat zijn niet los verkrijgbaar", maar de eisen die democratie en rechtsstaat stellen - democratische legitimatie en publieke verantwoording, rechtsgelijkheid en rechtsbescherming - vallen niet automatisch met elkaar samen. Steeds is een afweging nodig. Het parlement speelt in die afweging een cruciale rol. De meerderheid beslist maar met inachtneming van de rechten van minderheden en individuen. Het is het parlement dat uiteindelijk bepaalt of een bepaalde maatregel in het algemeen belang wordt geacht niet het bestuur of de (bestuurs-) rechter. Het is parlement dat bepaalt of de eisen die de grondwet stelt worden gerespecteerd. Nederland kent immers geen constitutionele rechter.
Het mobiliseren van steun voor de parlementaire democratie is gediend met duidelijkheid over de eigen functie van het parlement als wetgever en controleur naast het bestuur en de rechter. Het heeft mij wel verbaasd dat in de parlementaire zelfreflectie (een uitstekend initiatief overigens) meer nadruk is gelegd op het functioneren van het parlement dan op de functies daarvan, met de mogelijke verschillen waarop verschillende partijen die functies waarderen en invullen maar ook met overeenstemming over de punten waarover en de momenten waarop het parlement als eenheid, als instituut, moet of zou moeten optreden (bijvoorbeeld als fundamentele rechten van groepen of individuen of de rechten van het parlement zelf in het geding zijn).

6. Als er duidelijkheid bestaat over de functies van het parlement kan er ook duidelijkheid ontstaan over de eisen die die functies stellen aan de volksvertegenwoordigers. De auteur van dit boek is zelf nogal geïntrigeerd door het vraagstuk van de representativiteit van het parlement en verwijst met instemming naar wat Marc Bovens heeft geschreven over de diplomademocratie; de oververtegenwoordiging van de hoger opgeleiden. (Tussen haakjes merk ik overigens op dat er steeds meer hoger opgeleiden zijn, terwijl er discussie is over hoe hoog hoog is). Gerdi maakt in dit verband ook het misschien wat kunstmatige onderscheid tussen de Kamer als zaakwaarnemer en als volksvertegenwoordiging.
De vraag naar de representativiteit van de volksvertegenwoordigers is een fundamentele vraag in een vertegenwoordigende democratie. Wat of wie vertegenwoordigen zij? Wat of wie legitimeert hun standpunt? Een idee of visie op staat en maatschappij? Een bevolkingsgroep? Een bepaald belang? Een tijdelijk overheersend sentiment? Uit deze opsomming blijkt al dat de representativiteit naar maatschappelijke achtergrond, opleiding ed. hooguit een deel van het vraagstuk vormt. Een deel dat meer gaat klemmen als ideologische visies verbleken en het aantal (tegenstrijdige) belangen toeneemt. Ook dat is, ik bedoel het als geruststelling, niet nieuw. Lees bijvoorbeeld het in 1976 verschenen boek van Jan Kooiman "Over de kamer gesproken", gebaseerd op gegevens uit een onderzoek in 1968 en in 1972. Ik citeer het begin van hoofdstuk 4 "Vertegenwoordiging als evenbeeld”: Geen enkel parlement geeft een getrouwe fotografische weergave van de bevolking die het vertegenwoordigt; ook het Nederlandse parlement niet. (……..). Nu kan men zich afvragen: doet de sociale samenstelling, doen gegevens als leeftijdsverdeling, de verhouding mannen - vrouwen en opleiding er zoveel toe? In het beginstadium van sociaal - wetenschappelijk onderzoek van parlementen (en van politieke elites in ruimere zin) zocht men niet zelden naar een directe relatie van "objectieve "gegevens als opleiding en beroepsachtergrond met gedragingen, zoals stemgedrag. (……). Het is "een" politieke vertegenwoordigingstheorie, door Pitkin de "evenbeeldsrepresentatie" genoemd.(……) Deze theorie die in ons land wat op de achtergrond was geraakt, komt de laatste jaren ( we schrijven 1976) weer naar voren als aspect van de aandrang tot verdergaande democratisering van het maatschappelijke en politieke bestel. Ook doet de gedachte opgeld bij degenen, die de greep van partijorganisaties op de kandidaatstelling voor openbare functies willen verminderen of doorbreken. Het argument van het " evenbeeld” wordt dan gebruikt om een grotere invloed van “onderaf” op de kandidaatstelling te krijgen: ook "gewone” leden moeten de kans krijgen om openbare functies te vervullen." (Einde citaat).
En Joop van den Berg begint het laatste hoofdstuk van zijn proefschrift uit 1983 (De toegang tot het Binnnenhof, de herkomst van Tweede kamerleden, 1849-1970) met: "Geen parlement ter wereld representeert de bevolking die het vertegenwoordigt uitsluitend op basis van demografische maatstaven. En dan nog. Is het zo dat, indien het politieke personeel uit een beperkt aantal sociale groepen en lagen in de samenleving voortkomt, het daarom buiten staat zou zijn beleid tot stand te brengen dat wordt gekenmerkt door een zekere effectiviteit en dat wordt gedragen door een hoge mate van legitimiteit. Vertegenwoordiging is meer dan demografische afspiegeling; het zijn bovendien andere factoren die een parlement per saldo maken tot wat het beoogt te zijn: een vertegenwoordiging van het hele volk". (Einde citaat).

De vraag naar de representatie op basis van demografische maatstaven is dus een belangrijke. Maar nog belangrijker lijkt me de vraag of het parlement zijn functies aankan. Tegenwicht kan bieden tegen het bestuurlijk overwicht (Geeft het niet te denken dat in elke parlementaire enquête het parlement zichzelf tegenkomt en moet constateren dat de gewone parlementaire controle onvoldoende is geweest?). Complexe vraagstukken kan doorzien. Zicht heeft op de maatschappelijke werkelijkheid waarin burgers leven (Weten we nog dat de parlementaire enquête oorspronkelijk daarvoor was bedoeld?). Neen durft te zeggen tegen weer nieuwe algemene regels waarvan uitvoerders gek worden en die burgers niet begrijpen of als contraproductief ervaren. In staat is tot inhoudelijke debatten op grond van verschillende politieke visies op de maatschappij waarin we willen leven en de rol van de overheid daarin. Weet waarvoor de democratische rechtsstaat staat. Bereid is de ruimte te laten aan maatschappelijke initiatieven ook als ze niet stroken met wat op centraal niveau is bedacht.
Zelf denk ik dat het gevoel bij burgers “Dit parlement is van ons”, vooral afhangt van dit soort kwaliteiten. Voor het moeilijke ambt van volksvertegenwoordiger bestaat geen diploma.
Waarom niet?, had een provocerende vraag kunnen zijn van Willem in zijn zaterdagse rubriek in Trouw. Vrijmoedig als ik ben stel ik die vraag nu maar in zijn plaats, hoewel ik, evenals hij, het antwoord weet.
Tot deze gedachten werd ik geïnspireerd door het lezen van dit met vaart geschreven boek met een rijkdom aan observaties en opvattingen. Ik hoop dat ze bijdragen aan het denken over de parlementaire democratie en de noodzakelijke verbeteringen daarin.