In de lijn van de traditie bij een afscheid uit deze Raad, wil ik iets zeggen over de Raad die mij voor ogen stond en de weg daarheen, die we gezamenlijk hebben afgelegd. De waarnemend vice-president heeft hierover al iets gezegd. Die gezamenlijke tocht begon met gesprekken met alle staatsraden (i.b.d.) en alle medewerkers direct na mijn aantreden. Ik kreeg drie boodschappen mee:

1. verbeteringen zijn nodig in de wijze van adviseren, in de consistentie in legis- en jurisprudentie en in de termijnen van afdoening bij de bestuursrechtspraak;
2. de eenheid van de Raad moet worden gehandhaafd (één Raad, twee taken);
3. aard en omvang van de Raad stellen andere eisen aan de leiding van de Raad en dwingen tot meer gemeenschappelijke verantwoordelijkheid.

De afgelopen veertien jaar heb ik aan die drie boodschappen gehoor proberen te geven.
In 1997 stond in het werk van de Raad de advisering formeel nog wel centraal, maar in de praktijk had de bestuursrechtspraak die plaats overgenomen. Advisering had een sterk juridische inslag en was naar mijn oordeel onvoldoende toegesneden op de veranderingen in de staatkundige en maatschappelijke omgeving waarin de Raad werkt. De waarnemend vice-president heeft daarop gewezen. De noodzaak van aanpassing van juist de advisering aan die veranderingen was mij vanaf het begin duidelijk, hoezeer ook de meer in het oog springende problemen bij de bestuursrechtspraak op dat moment de aandacht vroegen.

Het heeft wat langer geduurd voordat ik mij realiseerde dat, juist voor het bewaren van de eenheid, de institutionele functie van de Raad versterking behoefde. De Raad werd gekend als rechter en als adviseur, maar advisering en bestuursrechtspraak ontlenen hun gezag en meerwaarde aan de Raad als één instituut. Zonder de Afdeling bestuursrechtspraak zou de Raad een ander instituut zijn. De Afdeling advisering zou een 'gewoon' adviescollege zijn als zij geen onderdeel was van het instituut. En ik heb de laatste vijfentwintig jaar vrij nauwkeurig gevolgd hoe het die (gewone) adviescolleges is vergaan.

In tegenstelling tot de algemene indruk vormden voor mij niet de koppeling van advisering en bestuursrechtspraak en het daarmee verbonden (veelal overdreven) risico van 'Procola-problemen' de hoofdreden om voor wetswijziging te pleiten, maar de positie van de advisering en de toekomst van het instituut 'Raad van State'.

Door zijn verbindingen met wetgever, bestuur en rechter staat de Raad in het hart van het staatsbestel en kan hij, als hij zijn functie goed vervult, een verbindingsschakel in de trias politica zijn. Ook in het staatsbestel gaat het om evenwicht en samenhang. Er zijn niet veel instituties buiten de Raad die dat tot hun taak (kunnen) rekenen. Maar daarvoor is interne samenhang, het bewust zijn van gemeenschappelijke beginselen en waarden een voorwaarde.
Om die beginselen en waarden gaat het bij instituties. Instituties zijn meer dan effectieve en efficiënte organisaties. Het doel van de Raad is niet om zo veel, zo snel en zo goed mogelijk uitspraken te doen en adviezen uit te brengen (dat moet ook), maar het doel is bij te dragen aan de eenheid, legitimiteit en kwaliteit van het openbaar bestuur in onze democratische rechtsstaat.

Ik beschouwde het als mijn opdracht te denken en te handelen vanuit die ene Raad en niet vanuit één of beide taken. Als vice-president heb ik mij dan ook niet alleen ingespannen om de vertegenwoordiger van dat ene instituut naar buiten te zijn, maar heb ik vooral ook intern proberen uit te dragen dat de institutionele functie niet 'de kers op de taart' is, maar 'de taartbodem'; niet het extra bovenop het eigenlijke werk (advisering en bestuursrechtspraak) maar het fundament van dat werk. Dat fundament behoort een gemeenschappelijk gedragen fundament te zijn, onafhankelijk van de persoon van vice-president. Die gemeenschappelijkheid is niet vanzelfsprekend.
Ik werd me daarvan onlangs opnieuw bewust door een van de aandachtspunten voor het profiel van de nieuwe vice-president die intern zijn aangedragen. "De advisering vergt voor het grootste deel de aandacht en de tijd van de vice-president en bepaalt in hoge mate in- en extern het gezag van de vice-president en naar buiten het gezag van de Raad van State." De feiten wijzen echter in een andere richting.

Het institutionele denken, het denken vanuit gemeenschappelijke waarden en de daarmee verbonden normen, dwingt tot een helder zicht op de constitutionele orde waarin wetgever, bestuur en rechter – en dus de Raad van State – hun werk doen. En dan gaat het om de nationale constitutie, de Europese en die van het Koninkrijk. Het institutionele denken dwingt ook na te gaan wat in de (uitvoerings-)praktijk van de gemeenschappelijke waarden terechtkomt. Het institutionele denken dwingt tenslotte tot expliciteren van de concepten die we hanteren en waarop we ons beroepen in adviezen en uitspraken. Wat verstaan we onder begrippen zoals 'primaat van de wetgever' en 'onafhankelijkheid van de rechter', 'democratie' en 'rechtsstaat', 'staat' en 'burgers'? De Raad kan alleen een oordeel geven over de rol van de staat, als hij zelf een helder beeld van de staat heeft. De Raad kan alleen met vrucht over inburgering spreken, als hij zelf een beeld heeft van wat burgerschap inhoudt. Een beroep op de rechtsstaat heeft alleen betekenis als de Raad in adviezen en uitspraken consistent is in de toepassing van dat begrip. In de afgelopen jaren is geprobeerd stap voor stap die helderheid te krijgen en die consistentie te versterken, werkende vanuit de concrete casus en door onderlinge vergelijking. Voorbeelden zijn: het werk van het Constitutioneel Beraad en de Commissie recht van de Europese Unie (het EU-recht is van enorme betekenis voor de eenheid van de Raad!) en de resultaten van verschillende interne en externe onderzoeken. Daar kunnen we echt trots op zijn. Het overstijgen vanuit de casuïstiek van advisering en bestuursrechtspraak, het analyseren van de achterliggende ontwikkelingen en patronen, het trekken van conclusies daaruit voor de ontwikkeling van de kwaliteit van wetgeving en bestuur en het vervolgens toepassen van deze conclusies in het werk van beide Afdelingen. Dat is de kracht van dit instituut.

Wat betekent dit nu concreet voor de advisering en de bestuursrechtspraak. Waarin is de Raad geen 'gewoon' adviescollege? Waarin is de hoogste algemene bestuursrechter geen gewone rechter?
Als adviseur is de Raad niet de algemene juridische dienst van het Rijk. Hij moet dat ook niet worden. Hij moet echter wel rekening houden met de verzwakte positie van de departementale wetgevingsjuristen.
Die zwakke positie is riskant in een rechtsstaat waarin de wet een vitale rol heeft.
Dáárom moet de kwaliteit van de rechtsstatelijke en de juridische toetsing door de Raad hoog zijn.

Als adviseur is de Raad ook geen algemene deskundigenraad. Hij moet dat ook niet pretenderen.

Hij moet echter wel rekening houden met de teruggelopen inhoudelijke en uitvoeringsdeskundigheid op de departementen en de veranderde positie van de vaste colleges van advies ex artikel 79 Grondwet. Die ontwikkeling is riskant in een overheidsbureaucratie waarvan een van de essentiële kenmerken behoort te zijn: inhoudelijke competentie.]

Omdat de inhoudelijke complexiteit van de voorstellen die de Raad worden voorgelegd groeit, moet de Raad bij de voorbereiding van zijn adviezen echter wel alert(er) zijn op wat hij zelf niet weet en gebruik maken van de wettelijke mogelijkheid om in dergelijke gevallen deskundigen en professionele uitvoerders in te schakelen.

Maar wat vormt het onderscheidende criterium van deze adviseur?
Goede adviseurs analyseren en informeren; completeren en corrigeren; moedigen aan en geven een 'second opinion'; leveren tegenwicht en tegenspraak aan regering, parlement en ambtenaren.
Uiteindelijk gaat het om het geven van een 'wijs advies'. In een 'wijs advies' gaat het om feiten en waarden ook als tegenwicht tegen de beelden en de sentimenten, die vaak in het publieke en politieke debat een rol spelen.
Voor de feiten is de beleidsanalytische toets essentieel. Daarvan maakt de Afdeling advisering, meer dan vroeger, werk.
Twee voorbeelden: het advies over de bestrijding van voetbalvandalisme en het advies over de evaluatie- en uitbreidingswet Bibob.
Daarom beperkt zij zich ook niet meer tot commentaar op het afzonderlijke voorstel dat haar wordt voorgelegd, maar plaatst zij dat voorstel ook in een context.

De waarden waarop een wijs advies is gebaseerd, ontleent de Afdeling aan het constitutioneel fundament waarop de beide taken van de Raad worden uitgeoefend. Tot dat constitutioneel fundament behoren echter niet alleen de klassieke grondrechten maar ook de sociale grondrechten die in 1983 in de Grondwet zijn opgenomen. Tot dat constitutioneel fundament behoren ook de vaak ongeschreven regels die de onderlinge verhouding tussen de staatkundige instituties bepalen. Systematische toetsing ook aan de sociale grondrechten en de ongeschreven institutionele regels ligt voor de hand wanneer constitutionele waarden voor de advisering door de Raad het onderscheidend criterium vormen. Ik zou daarvoor dan ook een pleidooi willen houden. Toetsing aan institutionele regels en sociale grondrechten impliceert echter – nog meer dan toetsing aan de klassieke grondrechten – dat ook rekening wordt gehouden met maatschappelijke en staatkundige ontwikkelingen.

Het institutionele denken is ook essentieel voor het werk van de Raad als bestuursrechter. Ook daar gaat het om de combinatie van feiten en waarden. De Afdeling bestuursrechtspraak is feitenrechter, maar doet tegelijk ook aan rechtsvorming. Dat laatste is natuurlijk vanzelfsprekend, maar zo nu en dan blijkt het gezegd te moeten worden. Het is juist die rechtsvorming, die de combinatie met de wetgevingsadvisering zo interessant maakt.

En als ik het toch over feiten heb, wil ik er op wijzen dat de Afdeling bestuursrechtspraak, vergeleken met andere hoogste rechters, veruit de kortste doorlooptijden kent en de laagste kosten per zaak, terwijl zij wat consistentie en kwaliteit van haar uitspraken betreft ook hoog scoort. Waarom worden die feiten nooit genoemd?

Van de waarden is de Afdeling bij de vervulling van haar rechtsvormende taak zich zeer bewust. Uit recent onderzoek blijkt bijvoorbeeld dat de Afdeling consistent met het begrip rechtsstaat omgaat.
Het is ook niet toevallig dat de SGP-uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van
5 december 2007 andere elementen bevat dan het arrest van de Hoge Raad van 9 april 2010; elementen ontleend aan het begrip democratie. Want democratie en rechtsstaat mogen dan niet 'los verkrijgbaar zijn', ze zijn daarmee nog geen synoniemen. Democratie en rechtsstaat staan in een spanningsverhouding tot elkaar. Die spanning wordt vaak genegeerd. Als hoogste algemene bestuursrechter biedt de Afdeling bestuursrechtspraak niet alleen rechtsbescherming aan de burger, maar let zij ook op de kwaliteit van het bestuur. Ze beperkt zich niet tot het doen van afzonderlijke uitspraken, maar heeft ook oog voor de doorwerking daarvan. Ze draagt zowel bij aan rechtseenheid als aan een harmonische rechtsontwikkeling. Ook die harmonische rechtsontwikkeling is echter alleen mogelijk door rekening te houden met maatschappelijke en staatkundige ontwikkelingen.

Over die staatkundige en maatschappelijke ontwikkelingen gingen de Algemene beschouwingen bij de jaarverslagen. Ik ben de Raad zeer dankbaar dat hij mij tot het schrijven daarvan de ruimte heeft geboden. De beschouwingen waren oorspronkelijk bedoeld om 'een' (niet: hèt) venster te openen op de omgeving waarin de Raad werkt. 'Kijk wat er in Nederland aan de hand is. Besef welke (nieuwe) eisen dat aan de staat stelt. Realiseer je dat de verhouding tussen staat en maatschappij en binnen de staat verandert en ga na wat dat betekent voor staatkundige instituties waaronder de Raad, als adviseur en als rechter.' De beschouwingen zijn echter vooral opgevat als oproep aan wetgever en bestuur; aan politici, bestuurders en ambtenaren om over het eigen functioneren na te denken. Hoe werkt het? Wat kan er beter?

De Raad van State van nu is niet meer de Raad van State van vroeger: een beperkt aantal, in modern jargon zou je kunnen zeggen, zzp-ers dat gedeeltelijk thuis werkt met de vice-president als hun gemeenschappelijke vertegenwoordiger. Ik heb er nog een staartje van meegemaakt. De cultuur van een Raad met 65 staatsraden (i.b.d.) en 650 medewerkers, 14.000 uitspraken en 600 adviezen per jaar en een budget van 55 miljoen euro, is een andere. Dat stelt andere eisen aan de leiding van het instituut als geheel en aan die van de beide Afdelingen. De gemeenschappelijke verantwoordelijkheid versterken, was de boodschap in 1997. Dat is gebeurd in het voorzittersoverleg in de Afdeling bestuursrechtspraak en – wat aarzelender – in het voorzittersoverleg van de Afdeling advisering. En dan gaat het om de gemeenschappelijke verantwoordelijkheid, niet alleen voor onderwerpen die de enkele Kamer (bestuursrechtspraak) of Sectie (advisering) overstijgen maar om de algemene gang van zaken in de Afdeling als geheel, de opzet van de uitspraken en adviezen, hun motivering en hun effecten; de inzet van de leden, hun werkbelasting en problemen. Dat kan niet (meer) aan de voorzitter van iedere Afdeling alleen worden overgelaten.

Voor het instituut als geheel hebben we de juiste vorm voor die gemeenschappelijke verantwoordelijkheid nog niet gevonden. Dat is op zich niet verbazingwekkend. Kenmerk van staatkundige instituties is dat ze van iedereen en dus van niemand zijn. Het blijft echter wel noodzakelijk de gemeenschappelijke verantwoordelijkheid voor het institutionele denken, immers het fundament van beide taken, ook organisatorisch vorm te geven. Anders wordt (noodgedwongen) de vice-president het instituut. Dat maakt zowel de Raad als de vice-president kwetsbaar. Van die kwetsbaarheid ben ik me steeds scherper bewust geworden.

Een vaste kleine kern, bestaande uit de vice-president en bijvoorbeeld vier leden, waarin de beide Afdelingen zich gelijkelijk vertegenwoordigd weten, zal die kwetsbaarheid verminderen en het draagvlak voor het instituut kunnen verbreden. Ik zou daarvoor (opnieuw) een pleidooi willen houden.

Misschien zal ik door sommigen worden herinnerd als de vice-president van 'wet en woning'. De meeste voldoening heb ik echter geput uit de vele inhoudelijke activiteiten ten behoeve van de Raad als geheel waaraan ik mocht bijdragen, waaraan ik een duwtje mocht geven of waartoe ik het initiatief mocht nemen. Constitutioneel Beraad, Europa, Koninkrijk, Interbestuurlijke verhoudingen, Doorwerking. Er waren de vele adviezen en voorlichtingen waaraan ik – vaak als voorzitter van een Bijzondere Commissie – actief mocht meewerken, waaronder die over Europa, Koninkrijk en koningschap. Er waren de onderzoekingen die zicht gaven op de consistentie in onze adviezen en uitspraken of juist het gebrek daaraan. Er waren steeds opnieuw de politiek-strategische vragen over de toekomst van de Raad en de daarbij behorende contacten; nationaal, met ministers en Kamers, maar ook in Europa, binnen de Europese Vereniging, met de hoven in Luxemburg en Straatsburg. Er was bovenal de samenwerking met al diegenen die bij de voorbereiding, uitwerking en uitvoering van deze inhoudelijke activiteiten en externe contacten betrokken waren; medewerkers en staatsraden. Zij hebben mij gemotiveerd, geïnspireerd en enorm geholpen. U zult het mij niet euvel duiden dat ik met name noem de voorzitters van de Afdeling bestuursrechtspraak (achtereenvolgend Boukema, Van Dijk, Hirsch Ballin, Polak) en de waarnemend vice-president, opnieuw collega Van Dijk. En laten we onze vaak jonge talentvolle medewerkers koesteren. Zij zijn het kapitaal van deze organisatie.

Majesteit.
In de loop van de geschiedenis zijn koningschap en Raad van State staatkundig nauw met elkaar verknoopt geraakt. De koning is voorzitter van de Raad (artikel 74 Grondwet). De Raad van State oefent het koninklijk gezag uit zolang daarin niet is voorzien (artikel 38 Grondwet). Beide grondwetsbepalingen zijn vooral symbolisch geworden. Symbolen zijn belangrijk als gemeenschappelijke oriëntatiepunten. In een tijd van 'privatisering' van godsdienst en levensovertuiging, door sommigen bepleit, door anderen betreurd, neemt de behoefte aan (andere) gemeenschappelijke symbolen niet af maar toe. Ook staatkundige instituties moeten zich dat realiseren. Vanaf het begin van uw koningschap bent u zich bewust geweest van het belang en de veranderende positie van staatkundige instituties. U besefte dat het gezag van een staatshoofd steeds meer afhankelijk is van de wijze waarop het ambt wordt uitgeoefend "Waar roeping steeds meer een persoonlijke aangelegenheid is geworden en populariteit een onzekere basis biedt, is inhoud een noodzakelijk derde element voor het voortbestaan van het koningschap". In mijn werk voor de Raad heeft een vergelijkbaar besef een belangrijke rol gespeeld.
Is de band tussen koning en Raad vooral een symbolische, dat geldt niet voor de band tussen koning en vice-president. Ik heb het voorrecht en vooral ook het genoegen gehad u min of meer regelmatig te mogen ontmoeten in functie en als persoon, op vreugdevolle maar ook op moeilijke momenten. U verwachtte dat ik gevraagd en ongevraagd zei wat ik vond, ook als dat niet goed uitkwam. Basis was vertrouwen. Wat mij in de contacten steeds is opgevallen, is uw interesse in mensen en in wat hen drijft, uw scherpe oog voor wat in uw ambt moet en kan en de kritische blik naar uzelf in de vervulling daarvan en ten slotte uw warmte en grote gevoel voor humor. Dit alles heeft mij gestimuleerd, bemoedigd en extra plezier gegeven in mijn werk. Ik dank u zeer voor het grote vertrouwen dat u al die jaren in mij heeft gesteld.
Dat u door het voorzitterschap van deze vergadering met de Prins van Oranje en Prinses Máxima dit belangrijke moment in ons leven, een nieuw begin, markeert, is voor Quintus en mij persoonlijk een grote vreugde.

Het beste dat mij in mijn leven is overkomen, is een man. En die man zit naast me, stond al die jaren achter me en sprong voor me in de bres als hij dat nodig achtte. Wij leerden elkaar kennen kort voordat ik tot voorzitter van de Eerste Kamer werd verkozen. Dat betekent dat we de afgelopen ruim 20 jaar bij officiële gelegenheden binnen en buiten het koninkrijk gezamenlijk aantraden, steeds in het besef dat niet iedereen dat vanzelfsprekend vond. Ook dat besef hoort bij het ambt van voorzitter van de Eerste Kamer en van vice-president. Afgezien van een enkele uitzondering is dat rimpelloos verlopen. Dat zegt iets over Nederland en dat zegt iets over Quintus. Echtgenoot of echtgenote van … is een moeilijke rol, omdat daarin twee elementen samenkomen die in een democratisch bestel gescheiden behoren te zijn: ambt en privé. Ook in die zin is een afscheid een atypisch onderdeel in een ambtsperiode. Die moeilijke rol heeft Quintus met zwier vervuld. Zonder hem had ik het niet zolang volgehouden; zonder hem had dit vice-presidentschap er anders uit gezien.

Met dit afscheid als vice-president komt er een einde aan een loopbaan van veertig jaar op deze Haagse vierkante kilometer. Toen ik in 1972 vanuit Leiden definitief naar Den Haag kwam, gaf prof. mr. T. Koopmans mij de volgende uitspraak van Taine over Barrès mee: "Il n'arrivera à rien, car il est sollicité par deux tendances absolument inconciliables: le goût de la méditation et le désir de l'action."

"Il n'arrivera à rien". Dat is in terugblik gelukkig meegevallen. De combinatie actie en reflectie blijft echter een gecompliceerde. Het is wel de enige combinatie die bij de Raad als instituut past.
Ik citeer de toelichting op het voorstel van wet op de Raad van State uit 1861, ruim 150 jaar geleden:
Een staatscollege dat "niet deelt in de afwisseling welke in het personeel der hoofden van de departementen van algemeen bestuur kan plaatsvinden" is bijzonder geschikt "om den algemeenen gang des bestuurs en der wetgeving met kalmte en nauwkeurigheid gade te slaan, de leemten en gebreken welke daarin mogten aanwezig zijn, te ontdekken, en de middelen aan te wijzen om daarin te voorzien".

In al mijn publieke functies heb ik die combinatie van actie en reflectie beproefd. Dat dwingt echter tot het spelen van een 'dubbelrol': actief meedoen èn beschouwen, boven de partijen proberen te staan en een politieke boodschap uitdragen (want een visie op het staatsbestel is uiteindelijk een politieke visie, zij het geen partij-politieke), buiten de media blijven en toch openheid betrachten, in Den Haag werken en afstand tot het Haagse bewaren. Wat ik in al mijn publieke functies heb geprobeerd, is het werk in de democratische rechtsstaat te combineren met het werken aan de democratische rechtsstaat. Zo heb ik ook het werken in de Raad proberen te combineren met het werken aan de Raad. Dat bracht me soms in een eenzame positie, maar het was mijn methode om de verschillende functies zo goed mogelijk te vervullen.
'Den Haag', zovele malen onderwerp van mijn analyses, heeft me veel gegeven; als ambtenaar, als regeringscommissaris reorganisatie rijksdienst, als lid en voorzitter van de Eerste Kamer der Staten-Generaal, als vice-president van de Raad van State. Daarvoor ben ik dankbaar. Het is hoog tijd 'buiten te gaan spelen'.

Mijn voorganger begon zijn afscheidstoespraak in de Raad van 21 mei 1997 met enkele regels uit het gedicht "Flashback" van Achterberg. Ik wil ermee eindigen; een teken van continuïteit. "Wat heeft een mens gewonnen in zijn leven, terugziend op hetgeen hij achterliet? Goed of verkeerd, hij moet het overgeven."

Met vertrouwen draag ik per 1 februari 2012 de verantwoordelijkheid voor dit prachtige instituut, dat ik met ambitie en hartstocht heb gediend over aan mijn opvolger, mr. J.P.H. Donner.