1 Inleiding
Het denken van René Foqué over de democratische rechtsstaat is voor mij steeds een bron van inspiratie geweest, in het bijzonder bij het schrijven – sinds 1997 – van de 'Algemene beschouwingen' bij het jaarverslag van de Raad van State. Wat heeft dat opgeleverd?

In die Algemene beschouwingen heb ik mij tot doel gesteld een antwoord te vinden op de vraag waardoor het functioneren van het openbaar bestuur in onze democratische rechtsstaat in de praktijk wordt bepaald, waaruit dat functioneren kan worden verklaard, welke problemen zich in dat functioneren voordoen en hoe die problemen kunnen worden weggenomen of ten minste kunnen worden verminderd.]

Centraal in die beschouwingen staan evenwicht en wederzijdse afhankelijkheid. Het evenwicht tussen staat en burgersamenleving en hun wederzijdse afhankelijkheid.
Het evenwicht binnen de trias politica en de wederzijdse afhankelijkheid van wetgever, bestuur en rechter.
Het evenwicht binnen het bestuur en de wederzijdse afhankelijkheid van bestuurders, beleidsambtenaren en de professionele uitvoerders van publieke diensten (bijv. leraren en onderwijzers, thuiszorgmedewerkers, politieagenten etc.).

Met René deel ik de overtuiging dat de kenmerken van de democratische rechtsstaat "persoonlijke en politieke vrijheid, culturele pluraliteit en diversiteit van opvattingen over het goede leven en over de rechtvaardige samenleving en gematigdheid, zowel institutioneel als cultureel en maatschappelijk (zie noot 1) – alleen kunnen floreren bij de gratie van een institutioneel evenwicht, dat zonder tegenwicht onbestaanbaar is, bij de gratie van samenspraak die zonder tegenspraak zijn betekenis verliest, bij de gratie van een duidelijke verantwoordelijkheidstoedeling die wederzijdse erkenning van ieders eigen institutionele functie impliceert.
Waar institutioneel tegenwicht ontbreekt, tegenspraak niet wordt gehoord en verantwoordelijkheden in elkaar overlopen, komt vroeg of laat de stabiliteit van de democratische rechtsstaat in gevaar.
In de democratische rechtsstaat beslist uiteindelijk de meerderheid, maar dat dient te gebeuren met inachtneming van de rechten van minderheden en individuen, na afweging van alle betrokken argumenten, aspecten en belangen, in een open politiek debat dat vanuit het publieke debat gevoed wordt door kritische burgers en een krachtige burgersamenleving.
Een van de belangrijkste tekortkomingen in het huidige staatsbestel is de gebrekkige verbinding tussen een overheid die steeds meer op uniformiteit koerst en een burgersamenleving die steeds pluriformer wordt.

2 De rol van het marktdenken
In mijn analyses speelt het marktdenken dat binnen de overheid een dertigtal jaren geleden zijn intrede heeft gedaan – het denken in vraag en aanbod, producten en klanten, financiële kosten en kwantitatieve baten – een belangrijke rol. Dat denken heeft in mijn waarneming bijgedragen aan een viertal onevenwichtigheden die ik kort aanduid.

a. Verlies van evenwicht binnen de trias politica, waarbij de rechter als nagenoeg enig tegenwicht is overgebleven tegenover de door Scheltema – al in 1984 genoemde – 'partijdige' wetgever en bestuur. Waar wetgever en bestuur de maatschappij naar hun beeld van de werkelijkheid proberen te modelleren, doet de burger een beroep op de rechter om zijn beeld van de werkelijkheid daartegenover te stellen. De burger verwacht van de rechter een actieve opstelling om hem (de burger) te beschermen. Daardoor komt de rechter in een kwetsbare positie tegenover wetgever en bestuur, omdat hij moet doen wat wetgever en bestuur hebben nagelaten te doen. Hoever kan de rechter daarmee gaan in een democratische rechtsstaat waarin wel het bestuur, maar niet de rechter voor zijn beleid politieke verantwoording schuldig is aan de volksvertegenwoordiging?

b. Het de facto verdwijnen van 'het politieke' uit de politieke instellingen en ambten, waardoor het openbaar bestuur voor een belangrijk deel zijn 'zelfreinigend vermogen' heeft verloren en de notie van het 'algemeen belang' is verschraald.

c. Het klem zetten van uitvoerders van publieke diensten die niet meer worden aangesproken op hun professionaliteit en hun gemeenschappelijke verantwoordelijkheid als beroepsgroep, maar door marktwerking en prestatiecontracten tegen elkaar worden uitgespeeld.

d. Het 'leegbloeden' (zie noot 2) van burgerschap en burgersamenleving, omdat burgers als 'klanten' van de overheid worden gezien en geen kans krijgen om als burgers, dragers van een publiek ambt, medeverantwoordelijkheid te dragen voor het oplossen van de maatschappelijke problemen.

Door het de facto verdwijnen van 'het politieke', en het verminderen van tegenwicht van uitvoerders van publieke diensten en de burgersamenleving, heeft de overheid steeds meer het karakter gekregen van een 'in zich gekeerd systeem', in de betekenis die Luhmann daaraan heeft gegeven.

Een illustratie hiervan, is te vinden in het eindrapport van de commissie Dijsselbloem over de onderwijsvernieuwingen. Ik citeer: "de gesloten beleidskring van verantwoordelijke bewindslieden en vernieuwers in het onderwijs vertoonde een tunnelvisie" en "kritische onderzoeken en adviezen werden genegeerd (zie noot 3) .
Zo kregen de burgers bij de onderwijsvernieuwing niet alleen niet wat hen beloofd was, maar juist het tegendeel.
Hierin staat het onderwijs niet alleen, de regel gaat op voor nagenoeg de gehele openbare dienstverlening.
Is het dan vreemd dat de burger zich afwendt van de overheid?]

Mijn waarneming dat de introductie van het marktdenken binnen de overheid een belangrijke rol heeft gespeeld in het ontstaan van de huidige onevenwichtige verhoudingen, behoeft nadere toelichting, zowel voor wat betreft de reden ervan als voor wat betreft de gevolgen voor de staatkundige verhoudingen.

3 Reden en gevolgen van de introductie van het marktdenken in het openbaar bestuur
Het succes van het marktdenken in het openbaar bestuur kan niet los worden gezien van de afbrokkeling van het zuilenstelsel in de jaren zestig en zeventig van de vorige eeuw. Daardoor werd de staat in zekere zin 'op zichzelf teruggeworpen'. De staat kreeg een rol opgedrongen die hij op vele terreinen niet eerder had gespeeld; de rol niet alleen van financier, maar ook van kwaliteitsbewaker van publieke diensten en de rol van bestuurder van de maatschappelijke ontwikkelingen. Dat heeft de staat niet aangedurfd. Het paste niet in het politieke denken.
Het New Public Management werd vervolgens als oplossing omarmd: minder overheid, meer markt. Dat was in Nederland dus niet in de eerste plaats een bewuste politieke keuze maar een verlegenheidsoplossing voor een staat die een benarde staat was geworden. (Soms was verzelfstandiging eerder een middel om van een probleem af te komen dan om een probleem op te lossen). Ook de financieel-economische situatie dwong tot drastische ingrepen in bestaande collectieve arrangementen.
Publieke taken werden op afstand gezet; geprivatiseerd, in zelfstandige bestuursorganen ondergebracht, aan agentschappen opgedragen of uitbesteed en – zoveel mogelijk – onderworpen aan 'de tucht van de markt'. Dat creëerde overigens wel een politiek verantwoordingsprobleem. Eigenlijk werd de politiek op dubbele afstand gezet: op afstand van de eertijds publieke taken en op afstand van de maatschappij omdat de maatschappelijke fundering door de vroegere zuilen was weggevallen.

Anders gezegd: een aantal gevolgen van deze verlegenheidsoplossing werden niet onderkend.

Allereerst werd niet onderkend dat als gevolg van het op afstand plaatsen van publieke taken ook de uitvoering van die taken anders wordt gekleurd. Niet het publieke en politieke belang wordt de norm voor het bepalen van de kwaliteit van het handelen, maar 'bedrijfsmatig' werken. Bij 'bedrijfsmatig' werken zijn doeltreffendheid en doelmatigheid echter belangrijker dan heerschappij van het recht, democratische participatie en publieke verantwoording, de kenmerken van de democratische rechtsstaat.
De burger wordt bij bedrijfsmatig werken allereerst als klant gezien in plaats van als medeverantwoordelijk politiek subject: drager van rechten en plichten. Vanuit zijn medeverantwoordelijkheid als burger voor het publieke belang, is het niet aanvaardbaar dat elk probleem door de burger wordt afgewenteld op de overheid.
Door de burger als klant te beschouwen, gaat deze zich echter daar naar ook gedragen. Hij wordt de 'calculerende' burger, die als klant voortaan het maximale wenst. Hij ziet zichzelf niet langer als burger, als medeverantwoordelijke voor de publieke zaak.

In de tweede plaats werd over het hoofd gezien dat het op afstand plaatsen en verzelfstandigen van de uitvoering van het beleid, er ook toe leidt dat het beleidsdenken zelf abstracter wordt en de mogelijkheden van effectieve beleidsontwikkeling vanuit de overheid, dienovereenkomstig geringer.
Doordat beleid en uitvoering op afstand van elkaar zijn geplaatst, worden kennis en ervaring van de uitvoerders die rechtstreeks met de burgers te maken hebben, minder bij de beleidsvorming betrokken. Doordat de taken bestuurlijk uit handen zijn gegeven, is het zicht van het bestuur op de daadwerkelijke uitvoering van de publieke taken verminderd en zijn ook zijn mogelijkheden afgenomen om bij misstanden en tekortkomingen effectief te interveniëren.
Daarbij komt dat door de uitplaatsing van publieke taken de inhoudelijke deskundigheid op de ministeries sterk is teruggelopen. De overheid is inmiddels naar veler oordeel op verschillende beleidsterreinen geen serieuze inhoudelijke gesprekspartner meer. Wie als deskundig ambtenaar verder wil komen, ook financieel, moet manager worden, zichzelf privatiseren of vervroegd uittreden.
In de 'kenniseconomie' die de overheid met kracht propageert, loopt de kennis van de overheid zelf met sprongen achteruit. Een sprekend voorbeeld hiervan is Rijkswaterstaat. Vroeger door zijn grote deskundigheid als staat in de Staat beschouwd, kan die dienst thans nog slechts met moeite als zelfbewust opdrachtgever optreden. Dat is niet zonder risico….. Op basis van welke eigen kennis ging de overheid trouwens in zee met DigiNotar?

Ten derde leidde het bestuurlijk uit handen geven van publieke taken, maar het tegelijkertijd toch politiek aanspreekbaar blijven – in (meestal vergeefse) pogingen om politieke risico's uit te sluiten – tot méér regels voor de uitvoering, méér verantwoordingsverplichtingen, méér toezicht en méér controle.
Haast ongemerkt is als gevolg hiervan een steeds grotere tussenlaag ontstaan tussen de minister die voor het functioneren van de publieke dienstverlening politiek aanspreekbaar is, en de uitvoerders van die diensten - de dokter, de leraar, de politieagent, de zorgverlener - die de kwaliteit van die dienstverlening uiteindelijk bepalen. Een tussenlaag die voornamelijk bestaat uit (proces)managers, consultants en communicatiedeskundigen, niet alleen op de ministeries, maar juist ook in zelfstandige bestuursorganen, bij andere overheden, in private instellingen, in de uitvoeringsorganisaties zelf en in de samenwerkingsverbanden tussen deze instanties. Die tussenlaag zorgt voor stabiliteit, maar smoort ook noodzakelijke veranderingen. Het leidt tot uniformering in plaats van differentiatie.

De 'werkelijkheid' waarin de leden van deze tussenlaag leven, verschilt van de werkelijkheid die burgers en uitvoerders ervaren. De problemen die zij willen oplossen, lijken dezelfde, maar zijn het niet.

Burgers en uitvoerders herkennen zich dan ook niet in de oplossingen die zij aandragen en verliezen het vertrouwen in de overheid die die 'oplossingen' oplegt.

Binnen het openbaar bestuur - en het conglomeraat van de instellingen dat belast is met de uitvoering van de publieke dienstverlening – is een eigen 'logica' dominant geworden die ik ben gaan noemen de 'bureaucratisch-bedrijfsmatige logica', een aan de overheid en de publieke dienstverlening aangepast species van het genus 'marktdenken', dat er bijvoorbeeld toe leidt dat een thuiszorgmedewerker na 20 minuten daadwerkelijke hulpverlening, 10 minuten administratie moet doen.

In de bureaucratisch-bedrijfsmatige logica zijn elementen van twee verschillende ordeningsprincipes gecombineerd: het bureaucratische (kenmerkend voor de overheid en het bedrijfsmatige (kenmerkend voor de markt).
Deze combinatie is echter in zich tegenstrijdig.
Bureaucratie is volgens Weber dienend en functioneert zonder politieke parti pris en zonder aanziens des persoons. Hiërarchie en loyaliteit, deskundigheid en continuïteit zijn kernbegrippen. Die bureaucratie levert geen eigen product, kent geen eigen waarden, staat op afstand. In de bedrijfsmatige benadering gaat het om producten, kostentoedeling, prestatiemeting, afrekenen. In die termen worden ook de verbindingen met uitvoerende diensten op private instellingen gevangen.
Bedrijfsmatig werken levert geen inhoudelijke ijkpunten voor het beleid op, leidt tot afname van de eisen die de rechtsstaat aan het ambtelijk handelen stelt en de rol die deze eisen moeten spelen in de besluitvorming en de dienstverlening.
Hiermee komt de ambtelijke professionaliteit onder druk te staan en daarmede de legitimiteit van het overheidshandelen.

De specifieke kenmerken van de democratische rechtsstaat - zijn regels, normen en waarden - worden in deze logica eerder als handicaps beschouwd dan als grondbeginselen voor bestuurlijk handelen. De nadruk ligt op kwantiteit in plaats van kwaliteit. De maatschappelijke problemen die om een oplossing vragen, worden in de termen van deze logica gedefinieerd en voorzien van dito oplossingen.
Dat de kwaliteit van de relatie tussen leraar en leerling, arts en patiënt, thuiszorgmedewerker en cliënt, bepalend is voor de kwaliteit van de dienstverlening op de scholen, in de ziekenhuizen en bij de thuiszorg is voor deze logica buiten de orde, omdat die kwaliteit nu eenmaal niet meetbaar is in voor haar relevante termen en criteria.
Kritische geluiden van buiten de tussenlaag, afkomstig van leraren, artsen, thuiszorgmedewerkers, burgers en onafhankelijke adviesorganen die niet aan de criteria van het marktdenken voldoen, worden buiten de orde verklaard en als 'onbruikbaar' weggefilterd.
Tegenwicht en tegenspraak worden als tegenstand tegen 'daadkrachtig optreden' gezien.
Politieke controle en verantwoording worden binnen de tussenlaag vooral als hinderlijk ervaren in plaats van als een basisvoorwaarde voor deugdelijke dienstverlening.]

Politieke bestuurders hebben zich soms doelbewust van deze bureaucratisch bedrijfsmatige logica afhankelijk gemaakt. Zij hebben hun eigen politieke visie en inzicht ingeruild voor wat die die logica voorschrijft. Daardoor staat in het politieke debat niet de ruimte van 'het politieke' centraal, maar de beperkingen van het bestuurlijk haalbare en betaalbare.
De politiek heeft zich de facto ondergeschikt gemaakt aan het bestuur, precies het omgekeerde van wat hoort in de democratische rechtsstaat.

4 De relatie politiek en bestuur in de democratische rechtsstaat
In de democratische rechtsstaat vormt de bepaling van wat het algemeen belang inhoudt, de essentiële taak van politieke instellingen en politieke functionarissen. Dit gebeurt bij uitstek in het politieke debat tussen bestuur en volksvertegenwoordiging. Dat debat heeft een eigen legitimerende functie, wel te onderscheiden van het bestuurlijk optreden van de overheid.
Dat is de betekenis van het primaat van 'het politieke'.

Dat primaat houdt niet in dat politici zelf de macht hebben. Het houdt in dat zij de macht controleren, allereerst de macht van de overheid zelf in haar verschillende onderdelen en gedaanten. Die controle is gericht op het overeind houden van de democratische rechtsstaat. Politici zijn niet alleen opdrachtgever, maar ook controleur van beleid. Zij moeten keuzen maken op grond van hun visie op de gewenste ontwikkeling van de maatschappij.

Dat vereist van politici
- de bereidheid verantwoordelijkheid in de zin van 'risicoaansprakelijkheid
(staatsrechtelijk) te dragen;
- het inzicht dat de eisen die aan elk overheidsoptreden worden gesteld –
rechtsstatelijkheid, democratische legitimatie en doeltreffendheid – niet automatisch in elkaars verlengde liggen en dat dus een afweging nodig is (niet alles wat kan, mag);
- de capaciteit een eigen visie op de rol van de overheid in de maatschappij te
ontwikkelen en op grond daarvan keuzes te maken.]

Bij 'het politieke' gaat het – ik volg René Foqué – om een visie op het algemeen belang, een visie op de toekomst, op de wereld waarin wij willen leven.

Het 'politieke' gaat bijvoorbeeld over de vraag of het antwoord op een terreuraanslag, een 'war on terror' met beperking van grondrechten moet zijn, of juist 'meer democratie'. Het eerste antwoord is het bestuurlijke – het antwoord dat de tussenlaag aanreikt aan de politiek 'als enige oplossing' – het tweede is het authentieke, politieke antwoord van een politicus als premier Jens Stoltenberg van Noorwegen.

Het primaat van 'het politieke' houdt in dat de belangrijkste maatschappelijke problemen in een open parlementair debat aan de orde komen en van een (voorlopige) gemeenschappelijke conclusie worden voorzien. Dat is ook het verschil tussen het politieke debat in het parlement en een publieke debat via de media. Zo er in de media al sprake is van een 'debat', ontbreekt daaraan in ieder geval een gemeenschappelijk getrokken conclusie. Zonder parlementair debat kunnen tegenstellingen toenemen en kan de maatschappelijke polarisatie onder invloed van de media voortwoekeren, bij ontbreken van een gemeenschappelijke conclusie. (zie noot 4)
Politisering van maatschappelijke tegenstellingen in het open parlementair debat verhoogt de kans op depolarisatie in de maatschappij en overbrugging van maatschappelijke tegenstellingen.
Maar het tegendeel gebeurt.
Het inhoudelijke politieke debat komt niet van de grond, omdat de bestuurlijke en de representatieve functies, (coalitie)kabinet en Kamermeerderheid, met elkaar verknoopt zijn geraakt en zich voor hun functioneren afhankelijk hebben gemaakt van het bestuur.

In de feitelijke onderschikking van 'de politiek' aan het bestuur die hieruit resulteert, wordt het politieke debat in de Kamer beschouwd als 'bestuurlijke drukte' die teruggebracht kan worden door beperking van de omvang van de Kamer. Dat wordt althans voorgesteld in een wetsvoorstel van het kabinet.
Dat voorstel illustreert en passant ook de opvatting van het bestuur – en helaas trouwens ook van menig Kamerlid – dat de Kamer een onderdeel van het bestuur is (geworden), in plaats van het staatkundig instituut waarvan de institutionele functie representatie is en dat uit dien hoofde tot taak heeft tegenwicht te vormen ten opzichte van het bestuur.
Die representatie is echter een probleem geworden.

[Politieke partijen hebben nog zelden een samenhangende visie, een 'groot verhaal', waarin de verschillende programmapunten en plannen een plaats hebben; waarin heldere - van andere partijen duidelijk afwijkende - keuzes worden gemaakt; waaruit (ook) passie en emotie spreken. De inhoudelijke verschillen van opvatting over de grote maatschappelijke vraagstukken lopen dwars door de gevestigde partijen heen. Culturele verschillen als gevolg van individualisering, immigratie, integratie en vervaging van (nationale) grenzen trekken hun eigen sporen. (zie noot 5) Ook Kamerleden zijn naar opleiding, achtergrond en ervaring zozeer op elkaar gaan lijken dat wordt gesproken van een diplomademocratie. (zie noot 6) Dat doet de vraag rijzen:]

Wie of wat vertegenwoordigen volksvertegenwoordigers? Wie of wat legitimeert hun standpunten? Een idee of visie op de staat of maatschappij? Wat houdt in een complexe samenleving als de onze, representatie nog in?

5 Noodzaak tot versterking van 'het politieke'
Herpositionering van de politieke partijen, intern en onderling, is noodzakelijk om te komen tot een versterking van de representatieve functie van de Staten Generaal en daarmee tot versterking van de rol van 'het politieke' in ons staatsbestel.
Dat geldt zeker voor de traditionele partijen die tot nu toe in het stelsel van evenredige vertegenwoordiging een centrale rol spelen. Voor die herpositionering is een open politiek debat nodig. Dat debat komt niet van de grond, omdat de coalitiemeerderheid - in het belang van het voortbestaan van het kabinet – daarvoor geen ruimte heeft of krijgt. Het kiesstelsel dwingt immers tot coalitievorming in (of met) het midden. Als het midden kleiner wordt (en de vleugels groter) wordt coalitievorming moeilijker; de regeerakkoorden gedetailleerder.
Daardoor neemt de verbestuurlijking toe en neemt de geloofwaardigheid van de traditionele partijen verder af.

Dat is geen recent verschijnsel. In het Nederlandse staatsbestel zijn de centrifugale krachten vanouds sterk. Het stelsel van evenredige vertegenwoordiging is de neerslag daarvan. Het was een van de uitkomsten van de pacificatiepolitiek: ieder het zijne. De centrifugale krachten werden in de tijd van de verzuiling in evenwicht gehouden door de maatschappelijke en staatkundige instituties en hun onderlinge verbindingen. Tegenstellingen werden door de toppen van de zuilen gedepolitiseerd. Een pragmatische - als regel bestuurlijk georiënteerde - aanpak was het gevolg.
Met de ontzuiling werd de kans op versterking van de eigen functie van politieke instellingen en politieke functionarissen groter. Die richting werd aanvankelijk ook in de jaren zeventig ingeslagen, toen het kabinet–Den Uyl, zonder nauwe binding aan een parlementaire meerderheid, genoodzaakt was over elke belangrijke beleidsmaatregel het politieke debat te voeren. (zie noot 7) 
De ontwikkeling naar versterking van de politieke functie heeft zich, ik gaf dat zojuist al aan, niet doorgezet.

Sinds het begin van de jaren tachtig werd een nauwe binding tussen kabinet en Kamermeerderheid uitgangspunt en noodzaak. Deze binding blijkt vooral uit uitgebreide regeerakkoorden en uit het zoeken van oplossingen in de beslotenheid van het 'Torentje' als zich onvoorziene problemen voordoen. Door de binding van de Kamermeerderheid aan het regeerakkoord en de eisen die het behoud van de coalitie stellen, komt de representatiefunctie van de Kamer in het gedrang. De ruimte voor een open politiek is (doelbewust) zeer beperkt. De objectieve noodzaak voor dat debat neemt echter juist toe, gelet op de ingrijpende veranderingen die zich in de maatschappij voordoen. De toename van de pluriformiteit en het ontstaan van nieuwe tegenstellingen, bijvoorbeeld als gevolg van de europeanisering en de globalisering. Deze tegenstellingen vallen niet (meer) samen met de oude partijtegenstellingen. Het politieke debat hierover bleef tot nu toe echter uit. Burgers die toch al het gevoel hebben greep te missen op de ontwikkeling in eigen omgeving geloven vaak ook niet meer dat hun volksvertegenwoordigers wel zicht en invloed hebben op de gang van zaken in eigen land en de ontwikkelingen in Europa. Nieuwe politieke bewegingen verwoorden de onvrede daarover. Zij zijn een gevolg, niet de oorzaak van de problemen in het functioneren van de vertegenwoordigende democratie. Zij leiden tot een verdergaande fragmentering van het politieke spectrum waardoor het vormen van coalities nog moeizamer wordt en het vinden van een oplossing uit de impasse waarin de politieke functie zich bevindt, nog moeilijker.

Een oplossing van dit probleem ligt niet in een wijziging van het kiesstelsel. Daarvoor is grondwetswijziging nodig en dat is door de in de Grondwet voorziene procedure de facto een onhaalbare kaart. Terwijl ons staatsbestel aan de ene kant vrij flexibel is, is het aan de andere kant nogal rigide. Ons land is een van de weinige landen waarin niet alleen het algemene kiesrecht, maar ook het kiesstelsel, de evenredige vertegenwoordiging, in de Grondwet is vastgelegd. De langjarige discussies over wijziging van dat systeem – denk aan de gekozen burgemeester, het correctief wetgevingsreferendum – hebben eveneens niets opgeleverd. We moeten de consequenties daarvan onder ogen zien.

Een van die consequenties is dat de oplossing gevonden moet worden binnen het bestaande grondwettelijk systeem, in de politieke cultuur. Voor mij blijft dan als de meest voor de hand liggende oplossing over het uiteenhalen van de bestuurlijke en de representatieve functie van kabinet en Kamermeerderheid door het scheppen van voorwaarden die het politieke debat bevorderen en door versterking van de maatschappelijke democratie.
Deze beide hangen nauw met elkaar samen en beïnvloeden elkaar over en weer.
Het een kan niet zonder het ander.

6 Voorwaarden ter bevordering van een open politiek debat

a. Versterking institutionele functies van het parlement
Een open politiek debat wordt in de eerste plaats bevorderd door een versterking van de institutionele functies van de volksvertegenwoordiging.
De belangrijkste institutionele functies van de Tweede Kamer zijn medewetgeving en controle op het bestuur. Door haar afhankelijkheid van wat het bestuur aanlevert, het behoud van de coalitiemeerderheid vraagt en de media eisen, is de nadruk in het werk van de Kamer feitelijk steeds meer komen te liggen op de functie van medebestuurder.
Versterking van de eigen – institutionele – functies van de Kamer wordt gediend met het beperken van de afhankelijkheden van bestuur en media. Dat is mogelijk wanneer de Kamer voor haar informatievoorziening meer nadruk gaat leggen op eigen onderzoek en zich meer gaat richten op (systematische) controle op de effecten van het gevoerde beleid.

[Met het oog op de wenselijke objectivering zou de Kamer bijvoorbeeld aan het begin van de parlementaire periode (of jaarlijks) kunnen afspreken op welke beleidsterreinen een parlementair onderzoek wordt gestart naar de stand van de uitvoering op dat terrein, de inzet van mensen en middelen, de knelpunten en klachten, de resultaten en effecten. Daardoor maakt de Kamer zich niet alleen minder afhankelijk van de informatie die de regering aanlevert, maar gaat zij ook zelf meer haar eigen agenda bepalen en schept zij een basis voor het voeren van een effectief politiek debat.
(Vergelijk aanbeveling in Jaarbericht 1985)]

b. Beperking omvang van regeerakkoorden
Beperking van de omvang van regeerakkoorden en van de binding van de Kamermeerderheid aan de coalitie is een tweede voorwaarde voor een open debat. Regeerakkoorden binden zowel de nog aan te trekken ministers als de coalitiefracties in de Tweede Kamer. Bestuur en politiek, kabinet en Kamermeerderheid worden daardoor nauw met elkaar verknoopt. De mogelijkheden voor de oppositie om invloed op het beleid uit te oefenen, nemen navenant af. Regeerakkoorden hebben de neiging steeds omvangrijker te worden. Uitgebreide en strakke regeerakkoorden zijn fnuikend voor het open politiek debat, niet alleen omdat een aantal belangrijke onderwerpen vaak bij voorbaat buiten het politieke debat worden geplaatst, maar ook omdat zij een belemmering vormen voor een adequate reactie op gewijzigde omstandigheden en onvoorziene ontwikkelingen. Hierbij komt nog dat regeerakkoorden steeds meer punten bevatten die zonder akkoord geen meerderheid in de gekozen volksvertegenwoordiging zouden behalen en maatregelen uitsluiten die in beginsel op (wisselende) meerderheden zouden kunnen rekenen.

Last but not least dwingen regeerakkoorden fracties zelf tot eenheid en beperken daarmee zowel de onafhankelijke oordeelsvorming van de individuele Kamerleden, als het debat binnen de fracties en daarmee ook de gewenste politiek - inhoudelijke heroriëntatie van de partijen.

c. Lossere verhouding tot de media
Een derde voorwaarde is dat het politieke debat duidelijker wordt onderscheiden van het publieke debat via de media.
De media hebben in de democratische rechtsstaat vanouds een belangrijke rol, maar ook bij de media heeft het marktdenken zijn intrede gedaan. Onder invloed van de medialogica (zie noot 8) zijn marktoverwegingen – ook in de publieke media – een steeds grotere rol gaan spelen in de (politieke) berichtgeving. Het algemeen belang en de discussie daarover komen veelal op de tweede plaats. "Media achten het" – volgens een recent onderzoek van de WRR – " als het heel scherp geformuleerd wordt, niet langer hun belangrijkste taak om een bijdrage te leveren aan een goed functionerend democratisch bestel.(zie noot 9) In een sterk gefragmenteerde, concurrerende en vluchtige mediamarkt is elk medium in de eerste plaats geïnteresseerd in de burger als consument. De redacties van de media laten zich vanuit die gedachte leiden door wat zij denken dat hun doelgroep kan boeien. Zij dragen hierdoor bij aan het bestuurscentrisme en de personifiëring van de macht. Dat zet de journalistieke professionaliteit onder druk, bedreigt de vorming van een goed geïnformeerde publieke opinie en doet afbreuk aan de oorspronkelijke institutionele rol van de media in de democratische rechtsstaat.

7 Versterking relatie met de maatschappelijke democratie
Een voorwaarde voor de versterking van de eigen functie(s) van de Kamer is een scherper besef bij overheid en politici dat de politieke democratie niet kan bestaan zonder maatschappelijke democratie en de inbreng van een krachtige burgersamenleving. Zij vormen een noodzakelijk tegenwicht en versterken de representatiefunctie van de Kamer en daarmee de noodzakelijke herpositionering van de politieke partijen, intern en onderling.

Democratie is meer dan democratie via staatsinstellingen. Ook op een andere wijze dan via verkiezingen moeten burgers zich bij de publieke zaak betrokken kunnen weten en zich daarvoor medeverantwoordelijk kunnen voelen. Een democratische staat heeft zelfbewuste burgers nodig en een krachtige burgersamenleving. Zelfbewuste burgers, niet als objecten of klanten van de overheid, maar als subjecten en dragers van een publiek ambt. Een krachtige burgersamenleving, niet als beleidsinstrument in handen van de staat, maar als complement op en tegenwicht tegen die staat.

Een democratische staat heeft tot taak het organiseren van verscheidenheid. Maar het rechtsstatelijke beginsel dat gelijke gevallen gelijk worden behandeld, verkeert vaak in zijn tegendeel. Voor gelijke behandeling zijn gelijke gevallen nodig, dus worden door de overheid ongelijke gevallen eerst 'gelijk' gemaakt, om vervolgens 'gelijk' te worden behandeld. Uniformering in plaats van differentiatie. De neiging om risico's uit te sluiten, draagt daaraan bij.

Onafhankelijke organisaties en initiatieven van burgers kunnen de verscheidenheid organiseren. Zij zijn onmisbaar als aanvulling op de politieke democratie en als tegenwicht tegen de uniformerende overheid. Voor het oplossen van problemen is de medewerking nodig van de burgers die die problemen ondervinden. Zij kennen het probleem het beste; zij kunnen het best beoordelen of de oplossing zal werken; zij zouden aan die oplossing dan ook hun medewerking moeten geven.

[Actief burgerschap komt tot gelding in relatie met andere burgers: in netwerken en structuren van burgers die zich gezamenlijk inzetten voor een sociaal of ideëel belang en die een bemiddelende rol ten opzichte van de staat spelen. Burgerschap heeft daardoor twee kenmerken: de inzet voor het algemeen belang vanuit de verantwoordelijkheid voor elkaar en de gemeenschappelijke oriëntatie op de grondbeginselen van de democratische rechtsstaat, waaronder het respect voor de rechten van medeburgers. Dat vooronderstelt de bereidheid eigen opvattingen, eigen belangen en eigen vrijheid af te wegen tegen andermans opvattingen, belangen en vrijheid en de bereidheid tot samenwerking met anderen. Dat stelt grenzen aan de wijze waarop burgers hun individuele burgerschapsrechten ten opzichte van elkaar uitoefenen en het schept ruimte voor diversiteit en pluriformiteit.

Burgerschap en de burgersamenleving zijn de afgelopen decennia onder druk komen te staan. Het individualisme is door het marktdenken extra gestimuleerd, de inbreng van de burgersamenleving is onder invloed van de bureaucratisch-bedrijfsmatige logica teruggedrongen, de geïnstitutionaliseerde verbindingen tussen de politieke democratie en de burgersamenleving zijn verzwakt, zo niet verbroken. Toch is er naar mijn mening geen reden om al te pessimistisch te zijn. Ruimte voor minderheden, diversiteit en culturele en sociale pluriformiteit zijn nog altijd belangrijke kenmerken van de Nederlandse samenleving. Actief burgerschap kan echter alleen bestaan als het door de politieke democratie erkend en geaccepteerd wordt en de ruimte krijgt om, zo nodig ook financieel, zich te ontwikkelen.]

Om de crises, nationaal en Europees, het hoofd te bieden, zijn ingrijpende veranderingen nodig. Die veranderingen zijn alleen uitvoerbaar wanneer daarvoor een breed maatschappelijk draagvlak bestaat. Daarom moeten juist in tijden van crisis nieuwe mogelijkheden van onderop een kans krijgen. Het is mijn ervaring dat vernieuwingen zelden uit het centrum en meestal uit de marge komen. Nodig is ertegen te waken dat bestaande posities en belangen deze vernieuwingen van onderop, onmogelijk maken. Dat geldt bijvoorbeeld voor de ecologische modernisering van de landbouw die niet alleen borg staat voor de kwaliteit van voedsel en behoud van natuur en landschap, maar ook aanknopingspunten biedt voor vernieuwing van de gehele agrarische sector. Op het terrein van het onderwijs is een interessant voorbeeld het Eindhovense project 'Onderwijs = Kunst', waarin de relatie (individuele) leraar en (individuele) leerling centraal staat en beiden maximaal tot hun recht kunnen komen en daartoe ook worden uitgelokt. In de zorg is 'Buurtzorg Nederland' inmiddels een bekend voorbeeld, waarvan ikzelf het afgelopen jaar ook de vruchten heb geplukt. In de sociale zekerheid kan gewezen worden op de activiteiten en publicaties van de zogenoemde Baliegroep over de contouren van een sociaal zekerheidsstelsel waarin bescherming van en investeren in mensen worden gekoppeld.

Het is maar een greep uit talloze initiatieven vanuit de verschillende sectoren zelf om het anders te doen, beter toegesneden op de pluriformiteit die de huidige maatschappij kenmerkt, gericht op kwaliteit in plaats van op kwantiteit en (daardoor) ook beter financieel beheersbaar. (PM: wie had van deze initiatieven gehoord?)

[Een belangrijke taak van bestuurders in een democratische rechtsstaat is ruimte geven. Ruimte voor het eigen vakmanschap van de leraar, de dokter, de politieagent; ruimte voor een actief burgerschap. Ruimte geven, betekent echter ook risico nemen. Het risico dat er in de uitvoering fouten worden gemaakt waarop de politiek verantwoordelijke bestuurder zal worden aangesproken. Het risico dat verscheidenheid wordt aangemerkt als ongelijkheid. Bestuurders moeten het inzicht en de ervaring hebben om die risico's te kunnen wegen en om te beseffen dat die risico's kleiner zijn dan het blijven vervolgen van de marktlogica in het openbaar bestuur. De maatschappelijke verscheidenheid organiseren én de publieke rechtsgemeenschap handhaven, zijn de voornaamste taken van het bestuur in een democratische rechtsstaat. (zie noot 10) ]

8 De betekenis van instituties
Ten slotte kan een democratische rechtsstaat niet bestaan zonder staatkundige instituties en de spelregels en de omgangsvormen die het onderlinge evenwicht bewerkstelligen.

Instituties meer zijn dan organisatiestructuren. Zij vormen een geheel van formele regels en gemeenschappelijke omgangsvormen en zij staan voor waarden en beginselen.

Als de verscheidenheid aan visies en opvattingen in de maatschappij groter wordt en de gemeenschappelijke waarden en beginselen in discussie zijn of niet meer worden gekend, wordt de betekenis van instituties met hun aan waarden en beginselen ontleende stabiliserende en integrerende werking belangrijker.

Het zijn de instituties die in het politieke en publieke debat tegenover 'beelden' en 'sentimenten' (emoties, zo u wilt), de 'feiten' en 'waarden' plaatsen, die in dat debat centraal behoren te staan.

Daaraan is juist behoefte in tijden van crisis, zoals nu. Zoals de oud secretaris generaal van de Verenigde Naties, Kofi Annan, bij de viering van het 25 jarig bestaan van het instituut Clingendael in 2008 stelde: "Effective, trusted and stable institutions and the rule of law help to manage tensions successfully and peacefully".

Naarmate de maatschappelijke en staatkundige behoefte aan de inbreng van de instituties in de afgelopen jaren is toegenomen, erodeerde binnen de instituties zelf het institutioneel besef, en werden zij steeds meer gereduceerd tot productieorganisaties van concrete taken.

Dit verlies aan institutioneel besef heeft zich de afgelopen jaren in meer of mindere mate bij nagenoeg alle politieke en bestuurlijke instituties voorgedaan. Dit heeft met zich gebracht een vermindering van het bewustzijn dat evenwicht tussen de instituties en hun wederzijdse afhankelijkheid, noodzakelijke voorwaarden zijn voor een goede taakvervulling, en kenmerkend zijn voor de instituties in de democratische rechtsstaat.

Als evenwichten zijn verstoord en tegenwicht ontbreekt, komt het op de spelregels en de omgangsvormen aan. Als de morele waarden in discussie zijn of niet meer worden gekend, worden instituties belangrijker, maar ook kwetsbaarder. Ze worden als tijdrovende obstakels gezien tegen 'de' daadkracht van 'het' bestuur of 'de' wil van 'de' meerderheid. Die obstakels moeten uit de weg worden geruimd.

[Het is niet toevallig dat juist nu door enkelen wordt gesuggereerd dat rechters niet meer voor het leven moeten worden benoemd, door sommigen wordt voorgesteld dat de Koning geen deel meer moet uitmaken van de regering en meer in het algemeen wordt geopponeerd tegen alle instituties die niet passen in het functionele doelmatigheidsdenken, zoals onafhankelijke adviesorganen. Het zijn de gevolgen, niet de oorzaken van problemen in het functioneren van de democratische rechtsstaat. Zijn het ook bijdragen aan de oplossing?]

9 Besluit
Omdat alleen macht macht kan inperken, werkte Montesquieu - favoriet denker van René - het concept van de trias politica uit, dat niet zozeer betrekking heeft op de scheiding van de door hem geïdentificeerde machten, maar veeleer op hun onderlinge afhankelijkheid en hun onderlinge evenwicht.

Wetgever, bestuur en rechter zijn voor hun goed functioneren van elkaar afhankelijk. Die afhankelijkheid wordt niet altijd erkend. Het evenwicht is doorbroken. Wetgeving en bestuur, coalitiemeerderheid en kabinet zijn steeds meer verknoopt geraakt.

Hierdoor is het mogelijk geworden dat het marktdenken binnen de overheid steeds sterker zijn stempel is gaan drukken op politiek èn uitvoering, met als gevolg verlies van vertrouwen van burgers in de politiek en verlies aan legitimatie van het openbaar bestuur.

Hoe legitiem immers is een openbaar bestuur waarin wel de meest competente burgers, en dan nog soms met moeite, zelf hun weg kunnen vinden, maar niet degenen voor wie de democratische rechtsstaat juist ook was bedoeld? In de woorden van Herman Vuijsje "de niet slimmen, de niet assertieven, de oude Turken, degenen die niet hun mannetje staan en wel op hun mondje zijn gevallen?" (zie noot 11)

De ontstane vertrouwenscrisis tussen burgers en overheid, die onder meer blijkt uit de verkiezingsuitslagen sinds 1994, zal alleen maar erger worden als dat evenwicht niet wordt hersteld en als wordt nagelaten om het dualisme in de verhouding tussen regering en Kamer nieuw leven in te blazen. Waar het feitelijk uitgesloten is om het in de Grondwet voorziene systeem van de verkiezingen op essentiële punten te wijzigen, zal de oplossing binnen de bestaande constitutionele verhoudingen gevonden moeten worden. Dat kan door de relatie tussen parlement en regering doelbewust losser te maken. Dualisme vergt coalitieakkoorden op hoofdlijnen, een kabinet dat in staat is bruggen te bouwen en wisselende meerderheden tot stand te brengen, en partijleiders die niet in het kabinet maar in de Kamer zitten.

Om de democratische rechtsstaat te verbeteren en de huidige crisis in het openbaar bestuur te doorbreken, is ruimte nodig. Ruimte voor het politieke debat maar ook ruimte voor de professionaliteit van uitvoerders door drastische beperking van de overmaat aan regels en controlemechanismen. Ruimte ook voor burgerinitiatieven door een duidelijker visie op en het stimuleren van (staats)burgerschap en de burgersamenleving. In de staatsburger wordt het beeld van de staat zichtbaar, maar ook het omgekeerde moet gelden. Het gaat om de erkenning van de wederzijdse afhankelijkheid van staat en burger èn om wederzijds vertrouwen.

Ruimte dus voor tegenwicht en tegenspraak om te komen tot evenwicht en samenspraak.

Ruimte geven, betekent risico’s nemen. Die risico’s zijn echter aanzienlijk kleiner dan het blijven volgen van de marktlogica binnen de overheid. Risico’s behoren bij een stelsel dat berust op een open politiek en publiek debat.

Dat waren we de afgelopen jaren misschien wat vergeten. Zo niet echter René Foqué! Ik wil hem bedanken voor de inspiratie in de afgelopen jaren.

Herman Tjeenk Willink

---

(1) R.M.G.E. Foqué 'De actualiteit van Montesquieu's staatkundige erfgoed' in 'Stoelendansen met de macht', Verslag van de conferentie over de Trias politica op 27 januari 2006, blz. 10-12.

(2) Term is ontleend aan Jean Marie Guéhenno's boek 'Het einde van de democratie'.

(3) Tijd voor onderwijs: eindrapport parlementair onderzoek onderwijsvernieuwingen (2008).

(4) H.D. Tjeenk Willink, 'Regeren in een dubbelrol'. Achtergrondstudie 1, uitgebracht aan de Commissie Hoofdstructuur Rijksdienst. Ministerie van Binnenlandse Zaken, Staatsuitgeverij,

's-Gravenhage 1980, blz. 13.

(5) R. Andeweg en J. Thomassen, 'Van afspiegelen naar afrekenen? De toekomst van de Nederlandse democratie', Leiden, University Press, 2011.

(6) M. Bovens en A. Wille, 'Diplomademocratie', Amsterdam, Bert Bakker 2010.

(7) Dat debat vond echter meer binnen het kabinet dan met de Kamer plaats.

(8) M. Adriaansen en Ph. van Praag in WRR publicatie 'Het gezicht van de publieke zaak, Openbaar bestuur onder ogen', Amsterdam 2010, blz. 245: "Volgens het ideaaltype van de medialogica laten de media zich veel sterker dan in het verleden leiden door hun eigen belang als medium, veelal gedefinieerd in termen van marktaandeel, kijkcijfers, oplagecijfers en reclame-inkomsten."

(9) M. Adriaansen en Ph. van Praag t.a.p.

(10) Jaarverslag Raad van State 2003, blz. 26.

(11) NRC Handelsblad, 16 december 2006.