Inleiding vice-president Raad van State op de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur over democratie, burgerschap en rechtsstaat
In de bijlage bij het eindverslag dat ik op 5 juli 2010 als informateur aan de Koningin uitbracht, heb ik de noodzaak onderstreept van een politiek inhoudelijk debat in deze tijden van crises. Ik merkte daarover op:
"Bij het oplossen van de crises gaat het om meer dan ingrijpende financieel-economische maatregelen. Het gaat om een antwoord op de vraag waar het met Nederland in de komende tien jaar maatschappelijk, cultureel en economisch heen moet en wat de rol van de overheid, markt en burgersamenleving, nationaal en Europees, zal zijn en hun onderlinge verhouding. Deze fundamentele vragen vereisen niet alleen een bestuurlijk maar allereerst een politiek-inhoudelijk antwoord en dwingen in een vertegenwoordigende democratie tot een politiek-inhoudelijk debat in het parlement. Dit politieke debat over fundamentele vragen verhoogt ook de kans dat maatschappelijke tegenstellingen kunnen worden overbrugd. Er is een toenemende tegenstelling tussen mensen die in de veranderende samenleving vooral kansen zien en mensen die die veranderingen vooral als bedreiging ervaren. Die tegenstelling valt niet (meer) samen met de oude partijtegenstellingen.
Het politiek-inhoudelijke debat blijft echter uit, zolang kabinet en kamermeerderheid nauw aan elkaar verbonden blijven door strakke coalitieakkoorden. Partijen ontnemen zich dan de kans om over hun eigen schaduw heen te springen".
Voor de oplettende lezers van de Algemene beschouwingen die ik sinds 1997 schrijf bij het jaarverslag van de Raad van State, zal deze ontboezeming niet als een verrassing zijn gekomen. Het is namelijk al sinds jaar en dag mijn stellige overtuiging dat de maatschappelijke ontwikkelingen nopen tot een andere manier van politiek bedrijven, en dat de vertrouwenscrisis tussen kiezers en gekozenen, die ook al voor 2002 zichtbaar was (bijvoorbeeld in 1994), alleen maar erger zal worden als het systeem niet fundamenteel wordt aangepakt en als nog langer wordt nagelaten het dualisme in de verhouding tussen regering en Kamer nieuw leven in te blazen.
De crises die wij nu doormaken, noodzaken niet alleen om te breken met het bestaande onevenwichtige systeem, maar zij geven ook de ruimte daarvoor.
Evenwicht en wederzijdse afhankelijkheid
Doel van de Algemene beschouwingen bij de jaarverslagen van de Raad was een antwoord te vinden op de vraag waardoor het functioneren van het openbaar bestuur in onze democratische rechtsstaat in de praktijk wordt bepaald, waaruit dat functioneren kan worden verklaard, welke problemen zich in dat functioneren voordoen en hoe die problemen kunnen worden weggenomen of ten minste kunnen worden verminderd.
Centraal in de beschouwingen staan evenwicht en wederzijdse afhankelijkheid.
Het evenwicht tussen staat en burgersamenleving en hun wederzijdse afhankelijkheid. Het evenwicht binnen de trias politica en de wederzijdse afhankelijkheid van wetgever, bestuur en rechter.
Het evenwicht binnen het bestuur en de wederzijdse afhankelijkheid van bestuurders, beleidsambtenaren èn uitvoerders.
De Algemene beschouwingen geven niet alleen een beeld van mijn ervaringen als vice-president van de Raad van State. Ook zijn erin verdisconteerd de ervaringen die ik vanaf 1972 heb opgedaan binnen en buiten de overheid; achtereenvolgens als ambtenaar, als Regeringscommissaris Reorganisatie Rijksdienst, als bestuurder van vrijwilligersorganisaties in het 'maatschappelijk middenveld', en als volksvertegenwoordiger.
De begrippen evenwicht en wederzijdse afhankelijkheid staan centraal, omdat ik de overtuiging heb dat de kenmerken van de democratische rechtsstaat "persoonlijke en politieke vrijheid, culturele pluraliteit en diversiteit van opvattingen over het goede leven en over de rechtvaardige samenleving en gematigdheid (zie noot 1) alleen kunnen floreren bij de gratie van een institutioneel evenwicht, dat zonder tegenwicht onbestaanbaar is, bij de gratie van samenspraak die zonder tegenspraak zijn betekenis verliest, bij de gratie van een duidelijke verantwoordelijkheidstoedeling die wederzijdse erkenning van ieders eigen functie impliceert.
Waar tegenwicht ontbreekt, tegenspraak niet wordt gehoord en verantwoordelijkheden in elkaar overlopen, komt vroeg of laat de stabiliteit van de democratische rechtsstaat in gevaar.
In de democratische rechtsstaat beslist uiteindelijk de meerderheid – zeker – maar dat dient wel te gebeuren met inachtneming van de rechten van minderheden en individuen, na afweging van alle betrokken argumenten, aspecten en belangen, in een open politiek debat dat vanuit het publieke debat gevoed wordt door kritische burgers en een krachtige burgersamenleving. Een van de belangrijkste tekortkomingen in de huidige situatie is de gebrekkige verbinding tussen een overheid die steeds meer op uniformiteit koerst en een maatschappij die steeds pluriformer wordt.
De rol van het marktdenken
In de analyse die ik de loop van de jaren heb ontwikkeld, heeft het marktdenken dat binnen de overheid een dertigtal jaren geleden zijn intrede heeft gedaan – het denken in vraag een aanbod, producten en klanten, financiële kosten en kwantitatieve baten – een belangrijke rol gespeeld en bijgedragen aan een viertal onevenwichtigheden die ik kort aanduid.
1. Verlies van evenwicht binnen de trias, waarbij de rechter als nagenoeg enig tegenwicht is overgebleven tegenover de door Scheltema – al in 1984 genoemde – 'partijdige' wetgever en bestuur. Waar wetgever en bestuur de maatschappij naar hun beeld van de werkelijkheid proberen te modelleren, doet de burger een beroep op de rechter om zijn beeld van de werkelijkheid daartegenover te stellen. Van hem wordt een actieve opstelling verwacht om de burger te beschermen. De rechter komt daardoor in een kwetsbare positie tegenover wetgever en bestuur, omdat hij moet doen wat wetgever en bestuur hebben nagelaten te doen. Hoever kan de rechter daarmee gaan in een democratische rechtsstaat waarin wel het bestuur maar niet de rechter voor zijn beleid politieke verantwoording schuldig is aan de volksvertegenwoordiging? (PM: verhoging griffierechten)
2. Het de facto verdwijnen van 'het politieke' uit de politieke instellingen en ambten, waardoor het openbaar bestuur voor een belangrijk deel zijn 'zelfreinigend vermogen' heeft verloren en de notie van het 'algemeen belang' is verschraald.
3. Het klem zetten van uitvoerders van publieke diensten die niet meer worden aangesproken op hun professionaliteit en hun gemeenschappelijke verantwoordelijkheid, maar door marktwerking en prestatiecontracten tegen elkaar worden uitgespeeld. (Voorbeeld notariaat).
4. Het 'leegbloeden' (de term is ontleend aan Jean Marie Guéhennos boek 'Het einde van de democratie') van burgerschap en burgersamenleving, omdat burgers geen kans krijgen om medeverantwoordelijkheid te dragen voor het oplossen van de maatschappelijke problemen. (P.m. begrip burgerschap).
Een illustratie van het in zich gekeerde systeem dat de overheid geworden is, is te vinden in het eindrapport van de commissie Dijsselbloem. Ik citeer: "de gesloten beleidskring van verantwoordelijke bewindslieden en vernieuwers in het onderwijs vertoonde een tunnelvisie" en "kritische onderzoeken en adviezen werden genegeerd" .
Zo kregen de burgers bij de onderwijsvernieuwing niet alleen niet wat hen beloofd was, maar juist het tegendeel. Hierin staat het onderwijs niet alleen, de regel gaat op voor nagenoeg de gehele openbare dienstverlening.
Mijn stelling dat de introductie van het marktdenken binnen de overheid een belangrijke rol heeft gespeeld in het ontstaan van de huidige onevenwichtige verhoudingen, behoeft nadere toelichting, zowel voor wat betreft de oorzaak van die introductie als voor wat betreft de effecten ervan voor de staatkundige verhoudingen.
Oorzaak en gevolgen van de introductie van het marktdenken in het openbaar bestuur
Het succes van het marktdenken in het openbaar bestuur kan niet los worden gezien van de afbrokkeling van het zuilenstelsel waardoor de staat in zekere zin 'op zichzelf werd teruggeworpen'. Hij kreeg een rol opgedrongen die hij op vele terreinen niet eerder had gespeeld; de rol niet alleen van financier, maar ook van kwaliteitsbewaker van publieke diensten en de rol van bestuurder van maatschappelijke ontwikkelingen. De vooral Angelsaksische geïnspireerde ideologie: minder overheid, meer markt, was in Nederland niet in de eerste plaats een politieke keuze maar een verlegenheidsoplossing voor een staat die een benarde staat was geworden. Ook de financieel-economische situatie dwong tot drastische ingrepen in bestaande collectieve arrangementen.
Publieke taken werden geprivatiseerd, in zelfstandige bestuursorganen ondergebracht, aan agentschappen opgedragen of uitbesteed en – zoveel mogelijk – onderworpen aan 'de beginselen van de markt', terwijl de politiek terugtrad en doorging op de oude weg, maar zonder de zuilen.
Hierbij werden echter ten minste een drietal consequenties niet onderkend.
In de eerste plaats dat als gevolg van het op afstand plaatsen van publieke taken ook de uitvoering van die taken anders wordt gekleurd. Niet het publieke en politieke belang wordt de norm voor het handelen, maar 'bedrijfsmatig' werken. Bij 'bedrijfsmatig' werken zijn doeltreffendheid en doelmatigheid echter belangrijker dan heerschappij van het recht, democratische participatie en publieke verantwoording, de kenmerken van de democratische rechtsstaat. De burger wordt bij bedrijfsmatig werken allereerst als klant gezien in plaats van als medeverantwoordelijk politiek subject: drager van rechten en plichten. Vanuit zijn medeverantwoordelijkheid als burger voor het publieke belang, is het niet aanvaardbaar dat elk probleem door de burger wordt afgewenteld op de overheid.
Door de burger als klant te beschouwen gaat deze zich echter daarnaar gedragen. Hij wordt de 'calculerende' burger, die als klant voortaan het maximale wenst.
In de tweede plaats werd over het hoofd gezien dat verzelfstandiging van de uitvoering er ook toe leidt dat het beleidsdenken abstracter wordt en de mogelijkheden van beleidsontwikkeling vanuit de overheid geringer. Kennis en ervaring van de uitvoerders met wie de burgers te maken hebben, worden minder bij de beleidsvorming betrokken. Doordat de taken bestuurlijk uit handen zijn gegeven, is het zicht van het bestuur op de daadwerkelijke uitvoering van de publieke taken verminderd en zijn ook zijn mogelijkheden afgenomen om bij misstanden en tekortkomingen effectief te interveniëren. Daarbij komt dat de inhoudelijke deskundigheid op de ministeries zo sterk is teruggelopen dat de overheid inmiddels naar veler oordeel op verschillende beleidsterreinen geen serieuze inhoudelijke gesprekspartner meer is. Wie als deskundig ambtenaar verder wil komen, ook financieel, moet manager worden, zichzelf privatiseren of vervroegd uittreden. In de 'kenniseconomie' die de overheid met kracht propageert, loopt de eigen kennis met sprongen achteruit. (De mobiliteit draagt daaraan bij).
Een voorbeeld van de bloedarmoede die daardoor optreedt, is Rijkswaterstaat. Vroeger door zijn grote deskundigheid als staat in de Staat beschouwd, kan die dienst thans nog slechts met moeite als zelfbewust opdrachtgever optreden. Dat is niet zonder risico….. Op basis van welke eigen kennis ging de overheid trouwens in zee met DigiNotar?
Ten derde leidt het bestuurlijk uit handen geven van publieke taken, maar tegelijkertijd toch politiek aanspreekbaar blijven – in meestal vergeefse pogingen om politieke risico's uit te sluiten – tot meer regels voor de uitvoering, meer verantwoordingsverplichtingen, meer toezicht en meer controle.
Haast ongemerkt is als gevolg hiervan een steeds grotere tussenlaag ontstaan tussen de minister die voor het functioneren van de publieke dienstverlening politiek aanspreekbaar is, en de uitvoerders van die diensten - de dokter, de leraar, de politieagent, de notaris - die de kwaliteit van die dienstverlening uiteindelijk bepalen. Een tussenlaag die voornamelijk bestaat uit (proces)managers, consultants en communicatiedeskundigen, niet alleen op de ministeries, maar juist ook in zelfstandige bestuursorganen, bij andere overheden, in private instellingen, in de uitvoeringsorganisaties zelf en in de samenwerkingsverbanden tussen deze instanties. Binnen die tussenlaag wordt dezelfde taal gesproken, wordt gedacht langs dezelfde lijnen en wordt geloofd in dezelfde sturingsmogelijkheden. De leden van deze tussenlaag hanteren hun eigen veronderstellingen bij de definiëring van de maatschappelijke problemen die om een oplossing vragen, bij het vinden van oplossingen en bij het inschatten van de effecten en neveneffecten daarvan. De 'werkelijkheid' waarin zij leven verschilt van de werkelijkheid die burgers en uitvoerders ervaren. De problemen die zij willen oplossen, lijken dezelfde maar zijn het niet. De oplossingen die zij aandragen passen op hun werkelijkheid, maar niet op die van burgers en uitvoerders. (P.m. geen zicht – kwantitatief/financieel op de groei van die tussenlaag!)
Binnen het openbaar bestuur - en het conglomeraat van de instellingen dat belast is met de uitvoering van de publieke dienstverlening – is een eigen 'logica' dominant geworden die ik ben gaan noemen de 'bureaucratisch-bedrijfsmatige logica', een aan de overheid en de publieke dienstverlening aangepast species van het marktdenken, dat er bijvoorbeeld toe leidt dat een thuiszorgmedewerker na 20 minuten hulpverlening, 10 minuten administratie moet doen.
In de bureaucratisch-bedrijfsmatige logica zijn elementen van twee verschillende ordeningsprincipes gecombineerd: het bureaucratische (kenmerkend voor de overheid) en het bedrijfsmatige (kenmerkend voor de markt). Deze combinatie is echter in zich tegenstrijdig. Bedrijfsmatig werken levert immers geen inhoudelijke ijkpunten voor het beleid op en leidt tot afname van de eisen die de rechtsstaat aan het ambtelijk handelen stelt en de rol die deze eisen moeten spelen in de besluitvorming en de dienstverlening. Hiermee komt de ambtelijke professionaliteit onder druk te staan en daarmede de legitimiteit van het overheidshandelen.
De specifieke kenmerken van de democratische rechtsstaat - zijn regels, normen en waarden - worden in deze logica eerder als handicaps beschouwd dan als grondbeginselen voor bestuurlijk handelen. De nadruk ligt op productie, kostentoedeling, prestatiemeting en 'afrekenen'. Kwantiteit in plaats van kwaliteit. De maatschappelijke problemen die om een oplossing vragen, worden in de termen van deze logica gedefinieerd en voorzien van dito oplossingen.
Dat de kwaliteit van de relatie tussen leraar en leerling, arts en patiënt, thuiszorgmedewerker en cliënt, bepalend is voor de kwaliteit van de dienstverlening op de scholen, in de ziekenhuizen en bij de thuiszorg is voor deze logica buiten de orde, omdat die kwaliteit nu eenmaal niet meetbaar is in voor haar relevante termen en criteria. In deze logica overheerst de korte termijn, niet het wijdere perspectief. In deze logica wordt de burger gereduceerd tot klant en consument. Kritische geluiden van buiten de tussenlaag, afkomstig van leraren, artsen, thuiszorgmedewerkers, burgers en onafhankelijke adviesorganen die niet aan de criteria van het marktdenken voldoen, worden buiten de orde verklaard en als 'onbruikbaar' weggefilterd. Tegenwicht en tegenspraak worden als tegenstand tegen 'daadkrachtig optreden' gezien. Politieke verantwoording afleggen aan de volksvertegenwoordiging wordt vooral als hinderlijk ervaren in plaats van als een 'zweepslag' om misstanden tegen te gaan en om de kwaliteit van de dienstverlening te verhogen.
De 'bureaucratisch-bedrijfsmatige logica' is de kern geworden van het systeem van beheersing en ordening waaraan niet alleen het bestuur, maar ook wetgeving, rechtspraak en uitvoerders van publieke diensten in toenemende mate zijn onderworpen. Hoe dominant deze logica is geworden blijkt wederom uit het rapport van de commissie Dijsselbloem, daar waar het procesmanagement, de beroepsvertegenwoordigers van belangenorganisaties, de onderwijsinspectie, de pedagogische centra en de educatieve uitgevers aan de orde komen (met andere woorden: de hele keten). Politieke bestuurders hebben zich soms doelbewust van deze tussenlaag afhankelijk gemaakt. Zij hebben hun eigen politieke visie en inzicht ingeruild voor wat vanuit die tussenlaag wordt aangeleverd. In het politieke debat staat niet de ruimte van 'het politieke' meer centraal, maar de beperkingen van het bestuurlijk haalbare en betaalbare.
Niet een veelheid van opties die in een open debat tegen elkaar moeten worden afgewogen, maar de als 'onvermijdelijk' gepresenteerde 'enig juiste' oplossing die wordt gedicteerd door 'de omstandigheden' en - vooral ook - door de 'urgentie'. (Voorbeeld: de gesuggereerde noodzaak van invoering van een stelsel van kostendekkende griffiegelden. Geen objectieve noodzaak maar een partijpolitiek gelegitimeerde keuze).
Politiek en bestuur
In de democratische rechtsstaat vormt de bepaling van wat het algemeen belang inhoudt, de essentiële taak van politieke instellingen en politieke functionarissen. De definiëring van wat het algemeen belang inhoudt, gebeurt bij uitstek in het politieke debat tussen bestuur en volksvertegenwoordiging. Dat debat heeft in een democratie een eigen legitimerende functie, wel te onderscheiden van het bestuurlijk optreden van de overheid.
Dat is de betekenis van het primaat van 'het politieke'. Dat primaat houdt niet in dat politici uiteindelijk zelf de macht hebben. Het houdt in dat zij de macht controleren, allereerst de macht van de overheid zelf in haar verschillende onderdelen en gedaanten. Die controle is gericht op het overeind houden van de democratische rechtsstaat. Politici zijn niet alleen opdrachtgever, maar ook controleur van beleid. Zij moeten keuzen maken op grond van hun visie op de gewenste ontwikkeling van de maatschappij. Dat vereist van politici
- de bereidheid verantwoordelijkheid in de zin van 'risicoaansprakelijkheid (in staatsrechtelijke zin) te dragen;
- het inzicht dat de eisen die aan elk overheidsoptreden worden gesteld –
rechtsstatelijkheid, democratische legitimatie en doeltreffendheid – niet automatisch in elkaars verlengde liggen en dat dus een afweging nodig is (niet alles wat kan, mag);
- de capaciteit een eigen visie op de rol van de overheid in de maatschappij te
ontwikkelen en op grond daarvan keuzes te maken.
Bij 'het politieke' gaat het om een visie op het algemeen belang, een visie op de toekomst, op de wereld waarin wij willen leven. 'Het politieke' vereist dan ook het vermogen om te abstraheren, te reflecteren en te komen tot een eigen conceptie van de werkelijkheid en vooral om te kunnen ontsnappen aan de tirannie van de casuïstiek en de urgentie, mede gevolg van de 'mediatisering'
Het 'politieke' gaat bijvoorbeeld over de vraag of het antwoord op een terreuraanslag, een 'war on terror' met beperking van grondrechten moet zijn, of juist 'meer democratie'?
Het primaat van 'het politieke' houdt dan ook in dat de belangrijkste maatschappelijke problemen in een open parlementair debat aan de orde komen en van een (voorlopige) gemeenschappelijke conclusie worden voorzien. Dat is ook het verschil tussen het politieke debat in het parlement en een publieke debat via de media. Zo er in de media al sprake is van een 'debat', ontbreekt daaraan in ieder geval een gemeenschappelijk getrokken conclusie. Zonder parlementair debat kunnen tegenstellingen toenemen en kan de maatschappelijke polarisatie onder invloed van de media voortwoekeren, bij ontbreken van een gemeenschappelijke conclusie. (zie noot 3)
Politisering van tegenstellingen in het open parlementair debat verhoogt de kans dat depolarisatie in de maatschappij optreedt en dat maatschappelijke tegenstellingen worden overbrugd. Maar het tegendeel gebeurt.
Het politieke debat komt niet van de grond, omdat de bestuurlijke en de representatieve functies, (coalitie)kabinet en Kamermeerderheid, met elkaar verknoopt zijn geraakt. Grof gezegd: De politiek is verbestuurlijkt. Het bestuur is verambtelijkt. Ambtenarij is 'vermarkt'. Het dualisme waarvan ons systeem uitgaat, functioneert monistisch. Politieke partijen hebben nog zelden een samenhangende visie, een 'groot verhaal', waarin de verschillende programmapunten en plannen een plaats hebben; waarin heldere - van andere partijen duidelijk afwijkende - keuzes worden gemaakt; waaruit (ook) passie en emotie spreken. De inhoudelijke verschillen van opvatting over de grote maatschappelijke vraagstukken lopen dwars door de gevestigde partijen heen. Culturele verschillen als gevolg van individualisering, immigratie, integratie en vervaging van (nationale) grenzen trekken hun eigen sporen. (zie noot 4) Ook Kamerleden zijn naar opleiding, achtergrond en ervaring zozeer op elkaar gaan lijken dat wordt gesproken van een diplomademocratie (zie noot 5). Hierdoor werd 'representatie' een probleem. Wie of wat vertegenwoordigen volksvertegenwoordigers? Wie of wat legitimeert hun standpunten? Een idee of visie op de staat of maatschappij? Wat houdt in een complexe samenleving als de onze, representatie nog in?
Voorwaarden voor versterking van 'het politieke'
Voor een versterking van 'het politieke' is herpositionering van de politieke partijen een noodzakelijke voorwaarde, intern en onderling. Dat geldt zeker voor de traditionele partijen die tot nu toe in het stelsel van evenredige vertegenwoordiging een centrale rol spelen. Voor die herpositionering is een open politiek debat nodig. Dat debat komt niet van de grond, omdat de coalitiemeerderheid - in het belang van het voortbestaan van het kabinet – daarvoor geen ruimte heeft of krijgt. Het kiesstelsel dwingt immers tot coalitievorming in (of met) het midden. Als het midden kleiner wordt (en de vleugels groter) wordt coalitievorming moeilijker; de regeerakkoorden gedetailleerder. Daardoor neemt de verbestuurlijking toe en de geloofwaardigheid van de traditionele partijen verder af.
Dat is geen recent verschijnsel. In het Nederlandse staatsbestel zijn de centrifugale krachten vanouds sterk. Het stelsel van evenredige vertegenwoordiging is de neerslag daarvan. Het was een van de uitkomsten van de pacificatiepolitiek: ieder het zijne. De centrifugale krachten werden in de tijd van de verzuiling in evenwicht gehouden door de maatschappelijke en staatkundige instituties en hun onderlinge verbindingen. Tegenstellingen werden door de toppen van de zuilen gedepolitiseerd. Een pragmatische - als regel bestuurlijk georiënteerde - aanpak was het gevolg.
Met de ontzuiling werd de kans op versterking van de eigen functie van politieke instellingen en politieke functionarissen groter. Die richting werd aanvankelijk ook in de jaren zeventig ingeslagen, toen het kabinet–Den Uyl, zonder nauwe binding aan een parlementaire meerderheid, genoodzaakt was over elke belangrijke beleidsmaatregel het politieke debat te voeren. (zie noot 6)
De ontwikkeling naar versterking van de politieke functie heeft zich na 1977 echter niet doorgezet. Sinds het begin van de jaren tachtig werd een nauwe binding tussen kabinet en Kamermeerderheid uitgangspunt en noodzaak. Deze binding blijkt vooral uit uitgebreide regeerakkoorden en uit het zoeken van oplossingen in de beslotenheid van het 'Torentje' als zich onvoorziene problemen voordoen. Door de binding van de Kamermeerderheid aan het regeerakkoord en de eisen die het behoud van de coalitie stellen, kwam de representatiefunctie van de Kamer in het gedrang en werd de ruimte voor een open politiek debat kleiner. De objectieve noodzaak voor dat debat nam echter juist toe, gelet op de ingrijpende veranderingen die zich in de maatschappij voordeden. De toename van de pluriformiteit en het ontstaan van nieuwe tegenstellingen, bijvoorbeeld als gevolg van de europeanisering en de globalisering. Deze tegenstellingen vallen niet (meer) samen met de oude partijtegenstellingen. Het politiek debat hierover bleef echter uit, waardoor burgers het gevoel krijgen greep te missen op de ontwikkelingen in de eigen omgeving waarvoor zij de overheid verantwoordelijk houden. Burgers geloven vaak niet meer dat hun volksvertegenwoordigers wel zicht en invloed hebben op de gang van zaken in eigen land en de ontwikkelingen in Europa. Gevolg is dat vele burgers zich niet langer vertegenwoordigd voelen. Nieuwe politieke bewegingen verwoorden de onvrede daarover. Zij zijn een gevolg, niet de oorzaak van de problemen in het functioneren van de vertegenwoordigende democratie. Zij leiden tot een verdergaande fragmentering van het politieke spectrum waardoor het vormen van coalities nog moeilijker wordt en het vinden van een oplossing uit de impasse waarin de politieke functie zich bevindt, nog moeilijker.
Een oplossing van dit probleem ligt niet in een wijziging van het kiesstelsel. Daarvoor is grondwetswijziging nodig. Die komt er niet. Terwijl ons staatsbestel aan de ene kant vrij flexibel is, is het aan de andere kant nogal rigide. Ons land is een van de weinige landen waarin niet alleen het algemene kiesrecht, maar ook het kiesstelsel, de evenredige vertegenwoordiging, in de Grondwet is vastgelegd. De discussies over wijziging van dat systeem – denk aan de gekozen burgemeester, het bindend referendum – hebben niets opgeleverd. We moeten de consequenties daarvan onder ogen zien. Een van die consequenties is dat de oplossing gevonden moet worden binnen het bestaande grondwettelijk systeem, in de politieke cultuur. Voor mij blijft dan als enige oplossing over het uiteenhalen van de bestuurlijke en de representatieve functie van kabinet en Kamermeerderheid door het scheppen van voorwaarden die het politieke debat bevorderen en door versterking van de maatschappelijke democratie. Deze beide hangen nauw met elkaar samen en beïnvloeden elkaar over en weer. Het een kan niet zonder het ander.
Voorwaarden voor een open politiek debat
1 Versterking eigen functies van het parlement
Een open politiek debat wordt in de eerste plaats bevorderd door een versterking van de eigen functies van de volksvertegenwoordiging. De belangrijkste eigen functies van de Tweede Kamer zijn medewetgeving en controle op het bestuur. Door haar afhankelijkheid van wat de regering aanlevert, het behoud van de coalitiemeerderheid vraagt en de media eisen, is de nadruk in het werk van de Kamer feitelijk steeds meer komen te liggen op de functie van medebestuurder. Versterking van de eigen functies van de Kamer wordt gediend met het beperken van die afhankelijkheden. Dat is mogelijk wanneer de Kamer voor haar informatievoorziening meer nadruk gaat leggen op eigen onderzoek en zich meer gaat richten op (systematische) controle op de effecten van het gevoerde beleid. Met het oog op de wenselijke objectivering zou de Kamer bijvoorbeeld aan het begin van de parlementaire periode (of jaarlijks) kunnen afspreken op welke beleidsterreinen een parlementair onderzoek wordt gestart naar de stand van de uitvoering op dat terrein, de inzet van mensen en middelen, de knelpunten en klachten, de resultaten en effecten. Daardoor maakt de Kamer zich niet alleen minder afhankelijk van de informatie die de regering aanlevert, maar gaat zij ook zelf meer haar eigen agenda bepalen en schept zij een basis voor het voeren van een open debat. (PM: Jaarbericht 1986)
2 Beperking omvang van regeerakkoorden
Beperking van de omvang van regeerakkoorden en van de binding van de Kamermeerderheid aan de coalitie is een tweede voorwaarde voor een open debat. Regeerakkoorden binden zowel de nog aan te trekken ministers als de coalitiefracties in de Tweede Kamer. Bestuur en politiek, kabinet en Kamermeerderheid worden daardoor nauw met elkaar verknoopt. De mogelijkheden voor de oppositie om invloed op het beleid uit te oefenen, nemen navenant af. Regeerakkoorden hebben de neiging steeds omvangrijker te worden. Uitgebreide en strakke regeerakkoorden zijn fnuikend voor het open politiek debat, niet alleen omdat een aantal belangrijke onderwerpen vaak bij voorbaat buiten het politieke debat worden geplaatst, maar ook omdat zij een belemmering vormen voor een adequate reactie op gewijzigde omstandigheden en onvoorziene ontwikkelingen. Hierbij komt nog dat regeerakkoorden steeds meer punten bevatten die zonder akkoord geen meerderheid in de gekozen volksvertegenwoordiging zouden behalen en maatregelen uitsluiten die in beginsel op (wisselende) meerderheden in de volksvertegenwoordiging zouden kunnen rekenen.
Last but not least dwingen regeerakkoorden fracties zelf tot eenheid en beperken daarmee zowel de onafhankelijke oordeelsvorming van individuele Kamerleden, en het debat binnen de fracties, als de politiek-inhoudelijke heroriëntatie van de partijen.
3 Lossere verhouding tot de media
Een derde voorwaarde is dat het politieke debat duidelijker wordt onderscheiden van het publieke debat via de media. De media hebben in de democratische rechtsstaat vanouds een belangrijke rol, maar ook bij de media heeft het marktdenken zijn intrede gedaan. Onder invloed van de medialogica (zie noot 7) zijn marktoverwegingen – ook in de publieke media – een steeds grotere rol gaan spelen in de (politieke) berichtgeving. Het algemeen belang en de discussie daarover komen veelal op de tweede plaats. "Media achten het, als het heel scherp geformuleerd wordt, niet langer hun belangrijkste taak om een bijdrage te leveren aan een goed functionerend democratisch bestel."(zie noot 8) In een sterk gefragmenteerde, concurrerende en vluchtige mediamarkt is elk medium in de eerste plaats geïnteresseerd in de burger als consument. De redacties van de media laten zich vanuit die gedachte leiden door wat zij denken dat hun doelgroep kan boeien. Zij dragen bij aan het bestuurscentrisme en de personifiëring van de macht. Dat zet de journalistieke professionaliteit onder druk, bedreigt de vorming van een goed geïnformeerde publieke opinie en doet afbreuk aan de oorspronkelijke institutionele rol van de media in de democratische rechtsstaat.
4 Versterking relatie met de maatschappelijke democratie
Een vierde voorwaarde voor de versterking van de eigen functie(s) van de Kamer is een scherper besef dat de politieke democratie niet kan bestaan zonder maatschappelijke democratie en de inbreng van een krachtige burgersamenleving. Zij vormen een tegenwicht en versterken de representatiefunctie van de Kamer en daarmee de noodzakelijke herpositionering van de politieke partijen, intern en onderling.