Dames en heren,

Ik heb me er altijd over verbaasd dat terwijl de overheid steeds meer ging praten over het belang van kennis voor het beleid tegelijkertijd de aanwezigheid van inhoudelijke kennis binnen de overheid zelf verminderde en het stelsel van onafhankelijke adviesorganen dat sedert de grondwetswijziging van 1922 ten dienste van de kwaliteit van het overheidsbeleid was ontwikkeld stelselmatig werd verzwakt.
De overheid doet in de praktijk, waar het kennis betreft, het tegendeel van wat zij zegt.
Hoe komt dat, wat zijn de gevolgen en wat kunnen wetenschappers zoals u, daaraan doen?

Toen vanaf het midden van de jaren '60 het verzuilde 'maatschappelijke middenveld' (civil society) zijn eigen maatschappelijke verankering verloor, kreeg de staat een rol opgedrongen die hij nooit eerder had gespeeld. Niet alleen de rol van financier van publieke diensten, maar ook die van kwaliteitsbewaker en die van bestuurder van maatschappelijke ontwikkelingen. Die rol heeft de staat niet kunnen of willen spelen. Als antwoord op de toenemende besturingsbehoeften die een versterking van de sturende rol van de overheid leken te vereisen, werd voor het tegendeel gekozen.
De overheid trad terug. Met als voorbeeld het Angelsaksische concept van new public management werden publieke taken overgedragen aan zelfstandige bestuursorganen, agentschappen en geprivatiseerde instellingen. Zij moesten als bedrijf functioneren en werden onder de tucht van de markt geplaatst. Anders dan in de Angelsaksische landen gebeurde dit niet zozeer om ideologische, maar vooral om pragmatische en opportunistische redenen. Dat dit tot gevolg had dat de afstand tussen beleidsmakers en uitvoeringspraktijk nog groter werd waardoor de kennis over de effecten van beleid afnam (en in sommige gevallen zelfs geheel wegviel) werd niet gerealiseerd. Dat dit eveneens tot gevolg had dat veel publieke taken aan een democratische controle werden onttrokken, werd nauwelijks als een nadeel gezien.

Afname van inhoudelijke kennis binnen de ambtelijke organisatie
Ook de ambtelijke organisatie werd op bedrijfsmatige leest geschoeid en moest een bedrijf worden met klanten, producten en kwantitatief te meten resultaten. Te weinig werd beseft dat de overheid geen bedrijf is. Binnen de ministeries en grote overheidsdiensten zoals Rijkswaterstaat vond een dramatische terugloop plaats van vakinhoudelijke kennis ten gunste van management en externe consultants. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid constateerde in 2007: "Zowel staatsrechtelijke als vaktechnische kennis lijken in de jaren 90 van ondergeschikte betekenis te zijn geworden. Daarvoor in de plaats worden kennis van management en strategieontwikkeling hoger gewaardeerd." (zie voetnoot 1)

De bureaucratisch-bedrijfsmatige logica
Als gevolg van deze ontwikkelingen nestelde zich tussen de ministers die verantwoordelijk zijn voor het beleid en de uitvoerders van dat beleid een tussenlaag van ambtenaren en deskundigen, organisatiebureaus en communicatiedeskundigen, wetenschappelijke onderzoekers (ja ook zij) en toezichthouders, (commerciële) adviseurs en (proces)managers als de nieuwe beleidbepalende elite.
Een bureaucratische elite die overwegend bedrijfskundig-financieel georiënteerd is.

Deze elite hanteert eigen vooronderstellingen bij de definiëring van de problemen waarmee de overheid wordt geconfronteerd, bij het vinden van de oplossingen daarvoor en bij het inschatten van de effecten en de neveneffecten daarvan. Binnen deze elite wordt dezelfde taal gesproken, langs dezelfde lijnen gedacht, in dezelfde sturingsmogelijkheden geloofd. Zij ontwikkelt daarbij een eigen bureaucratisch- bedrijfsmatige logica, een logica waarin de problemen en hun oplossingen niet in samenspraak met probleemhebbers, professionele uitvoerders, instellingen van de burgersamenleving en burgers op hun merites worden geanalyseerd en onderzocht, maar als het ware in een mal worden gegoten die beantwoordt aan de standaardeisen van de op bedrijfsmatige leest geschoeide bureaucratie: financiële haalbaarheid, effectiviteit, efficiency en controle. Bij de ontwikkeling van beleid worden de maatschappelijke problemen weliswaar gebruikt als startpunt voor de discussie, maar gedurende die discussie wordt de band met die problemen doorgesneden. De beleidsvorming krijgt een eigen dynamiek en wordt naar binnen gericht.

Zo is binnen de overheid een in zichzelf gekeerd systeem van beleidsvorming ontstaan waarin kritische en afwijkende geluiden van burgers, uitvoerders van beleid en onafhankelijke wetenschappers (zijn ze er nog?) nauwelijks doordringen, worden weggefilterd of buiten de orde worden verklaard. Dat bij parlementaire onderzoeken telkens weer blijkt dat het beleid niet beantwoordt aan de verwachtingen, behoeft in dit licht geen verbazing te wekken.

Depreciatie en verzwakking van onafhankelijke adviescolleges
De problemen waarmee de overheid wordt geconfronteerd, zijn vaak ingewikkeld en vereisen een afweging van eisen, aspecten en belangen. Zelfs de best toegeruste overheid kan deze problemen niet op eigen houtje oplossen. Daarvoor zijn kennis en debat nodig. Daarin kunnen vaste, onafhankelijke adviescolleges een belangrijke rol spelen. Zij beschikken niet alleen over vakinhoudelijke kennis maar zij kunnen ook de 'Haagse logica' overstijgen en de aandacht in het politieke en publieke debat richten op zaken van strategie en uitvoering die ten onrechte buiten beschouwing zijn gebleven, juist ook als dat de regering, de departementen en de kamer even minder goed uitkomt.
"Een sterke wetgever is gebaat bij sterke en dus lastige adviseurs" heeft Joop van den Berg eens treffend gezegd.

Bij het vinden van oplossingen voor de maatschappelijke problemen waarmee de overheid wordt geconfronteerd, spelen de adviescolleges van oudsher een belangrijke rol.
In het stelsel van adviescolleges, zoals dat zich vanaf de grondwetswijziging van 1922 had ontwikkeld, was de koppeling zichtbaar tussen maatschappelijke organisaties, politiek, bestuur en ambtenaren. Naarmate de problemen complexer werden, nam het aantal deskundigen in de colleges toe. Maatschappelijke achtergrond en politieke kleur bleven echter informele benoemingsvereisten.
Ten gevolge van de ontzuiling nam de betekenis van die laatste twee vereisten echter steeds meer af. De oriëntatie op de maatschappij werd minder, die op het bestuur nam toe. Het stelsel boette in aan representativiteit.

Bij de herziening van het adviesstelsel in 1997 werd echter niet de oriëntatie op het bestuur en de verzwakking van de band met de maatschappij als het probleem van het adviesstelsel gedefinieerd, maar het grote aantal adviescolleges en de wijze van samenstelling waarin zowel deskundigheid als vertegenwoordiging bepalend waren. Beide werden als hinderlijk ervaren voor de ambtelijke organisatie. Ten behoeve van de 'samenhang' werden veel adviescolleges samengevoegd. Vertegenwoordiging en deskundigheid werden van elkaar gescheiden.
Dat er een mogelijke spanning was tussen de samenvoeging in grotere raden en de toenemende veelkleurigheid en complexiteit van de maatschappelijke werkelijkheid werd niet beseft. Dat (praktijk)deskundigheid vaak juist berust bij 'belanghebbenden' en hun organisaties, werd over het hoofd gezien.
Met de recente wijziging van het adviesstelsel wordt verder gegaan op de in 1997 ingeslagen weg. Het stelsel moet zich verder aanpassen aan de ambtelijke organisatie met haar gewijzigde waarden en interesses. 'Uniformering' en 'harmonisering' moeten ook nu helpen het stelsel beter grijpbaar te maken voor de bureaucratie.

Inschakeling van de kennis van de markt
Ter vervanging van de kennis van betrokken en onafhankelijke adviescolleges neemt de overheid haar toevlucht tot kennis die op de markt beschikbaar is. Die kennis wordt als 'bruikbaar' gekwalificeerd, zij is immers stuurbaar en kan voldoen aan de eis dat zij het door de overheid beoogde beleid ondersteunt. Wie betaalt, bepaalt immers.
Inmiddels bedraagt de som die met het inhuren van deze kennis gemoeid is, een veelvoud van de kosten van de instandhouding van de onafhankelijke adviesorganen.
Ook wetenschappelijke instellingen en individuele wetenschappers laten zich niet onbetuigd. Hoe te voorkomen dat de aanbevelingen van uw congres leiden tot 'meer van datzelfde'?

Rol van de wetenschap
En daarmee rijst onherroepelijk de vraag naar de rol van de wetenschap – en ik denk dan met name aan de bestuurswetenschappen en de sociale wetenschappen – in de zojuist ruw geschetste ontwikkeling van de overheid als bedrijf.
Heeft de wetenschap tegen die ontwikkeling tegenwicht geboden, is zij afzijdig geweest of heeft zij wellicht zelfs bijgedragen aan die ontwikkelingen?
Ikzelf neig tot het laatste.

Zijn de bestuurswetenschappen – eveneens in het spoor van de ontwikkelingen in de Angelsaksische landen en anders dan bijvoorbeeld in Duitsland en Frankrijk – niet steeds meer geworden tot een soort bedrijfskunde?
Wat is de stand van de wetenschappelijke analyse in politicologie en bestuurswetenschappen omtrent het wezen van de rechtsstaat, het eigen karakter van de overheid in een democratie en de rol van de overheid in een moderne, complexe samenleving? Menig politicoloog en bestuurswetenschapper zal opkijken van deze voor hem verrassende vraag.
Wie zet eigenlijk vraagtekens achter de bedrijfsmatig getinte vooronderstellingen en de waardeoordelen waarvan de bestuurswetenschappen uitgaan met betrekking tot de overheid?
En wat is het tegenwicht dat sociale wetenschappers bieden tegen de dominante positie van economen en bedrijfskundigen binnen de overheid?
Waarom heeft het SCP-rapport in de politieke besluitvorming nooit de betekenis gekregen die de rapporten van de Centraal Planbureau wel hebben?

De afwezigheid van tegenwicht tegen het ontstaan van een zelfreferentiële overheid heeft intussen wel gevolgen gehad voor de kwaliteit van het democratisch debat.

Verzwakking van het democratisch debat
De overheid levert het materiaal voor het democratisch debat: het politieke debat in het bijzonder de Tweede Kamer en het publieke debat via de media. Indien overheidsbeleid onder de maat is, is het gevolg verlies aan vertrouwen in de representatieve democratie. Een groot risico want een democratie die zijn burgers verliest, houdt op te bestaan.

De Kamer
De kwaliteit van het politiek debat is verzwakt doordat de Kamer zowel worstelt met een representatieprobleem als met een gebrek aan inhoudelijke kennis, vooral vanwege de korte 'houdbaarheidstermijn' van Kamerleden. Dit heeft gevolgen die analoog zijn aan die welke ik zojuist heb geschetst met betrekking tot het overheidsbestuur. De Kamer heeft onvoldoende kennis in huis en kan als gevolg daarvan, evenmin als het bestuur, een zinvolle dialoog voeren met onafhankelijke adviescolleges.
De Raad voor Economische Adviseurs van de Kamer heeft de eer aan zichzelf gehouden en is opgestapt. De kaderwetadviescolleges wordt zelden of nooit door de Kamer om advies gevraagd. Ook de Kamer neigt er steeds meer naar de voorkeur te geven aan het snelle en vooral bruikbare advies dat op afroep – door anderen – kan worden geleverd. Ook in de Kamer geven bedrijfskundige en financiële argumenten als regel de doorslag en hebben de cijfers van het CPB het laatste woord.
Zo dreigt ook de Kamer gaandeweg onderdeel te worden van de in zichzelf gekeerde overheid. Zij wordt door velen dan ook als verlengstuk van het bestuur beschouwd (het omgekeerde geldt ook). De Kamer onderkent dat risico gelet op het proces van zelfreflectie dat is ingezet.

De media
Het politiek debat voedt en wordt op zijn beurt gevoed door het publiek debat in de media. Dat debat wordt echter belemmerd doordat de media – ook de kwaliteitskranten die zowel een opinievormende als een forumfunctie in de democratie zouden moeten vervullen – vaak informatie klakkeloos overnemen van de bron waaruit ze wordt aangereikt. Ook hieraan is de tucht van de markt niet vreemd. Dit wordt versterkt doordat ook de overheidsvoorlichting haar oorspronkelijke, objectieve, zuiver voorlichtende functie heeft ingeruild voor, zoals Hans Hillen het eens formuleerde "het management van het opiniërings- en besluitvormingsproces".
Wie ontrafelt vandaag nog op basis van eigen kennis en onderzoek de Haagse werkelijkheid, wie verklaart die werkelijkheid voor de burger en licht die toe? Welke kranten voldoen nog aan de omschrijving van de kwaliteitskrant die Henk Hofland in 1995 gaf: "Ze maken bekend, ze geven een analyse, ze oordelen en ze zijn, met een continuïteit van jaren, zes- of zevenmaal per week, gids en filosoof van de wereld, eigenwijs, arrogant, onafhankelijk. Ni Dieu, ni maître."
Ook de media vervullen – onbewust en ongewild – in toenemende mate steeds minder [hun functie als tegengewicht tegen overheid en markt.

De noodzaak van versterking van de inhoudelijke component binnen de overheid
In de notitie met een beschrijving van de spanningen tussen wetenschap, politiek en beleid en in de aanbevelingen van dit congres is een aantal gedachten opgenomen die, naar het mij voorkomt, van belang zijn voor wetenschappers om rekening mee te houden. Ik noem er een paar.
Terecht wordt in de notitie gewezen (p. 2) op de spanningen die bij de ministeries voorkomen op het gebied van kennis ten gevolge van het verdwijnen van inhoudelijke expertise en de overheersing van de waan van de dag. Er wordt onvoldoende strategische kennis voor de toekomst ontwikkeld. De afdeling financiële zaken van het departement beslist hierdoor vaak uiteindelijk over kennis en onderzoek. "De kloof tussen kennisbronnen en beleid lijkt toe te nemen, enerzijds omdat aan de ontvangstkant voldoende kritische massa ontbreekt en aan de andere kant doordat de verantwoordelijkheid voor de ontwikkeling van kennis veelal onduidelijk is geworden." "Het onvermogen tot goede vraagarticulatie te komen neemt toe. De competenties van overheidsdienaars om de juiste vragen te stellen aan wetenschappers en omgekeerd, zijn in de afgelopen jaren niet verbeterd. Sommigen zien ook geen verbetering in de kwaliteit van de vertaling van kennis naar beleidsmakers." (Aanbeveling 7).

Uit deze overwegingen resulteren enige nuttige aanbevelingen, maar leiden zij niet tot een vergroting van de zojuist genoemde tussenlaag tussen ministers die politiek verantwoordelijk zijn voor het beleid en de uitvoerders van dat beleid? Waarom wordt in uw aanbevelingen niet gewezen op de noodzaak van versterking van de inhoudelijke kennis van de ministeries zelf? Zou dat niet een eerste prioriteit moeten zijn voor de agenda van de toekomst?
Is dat niet een noodzakelijke voorwaarde om de verdere aanbevelingen die gedaan worden aan politici en beleidsmakers überhaupt enige kans te geven?
Alleen een overheid die voldoende eigen kennis heeft, weet immers dat zij meer kennis nodig heeft, weet welke kennis zij nodig heeft en wat zij met die kennis moet doen.

De noodzaak van versterking van onafhankelijke adviescolleges
In de aanbevelingen kom ik ook niet de suggestie tegen om de vaste en onafhankelijke adviesorganen inhoudelijk te versterken en het stelsel sterk uit te breiden, zodat het adviesstelsel opgewassen is tegen een sterk gedifferentieerde en complexe toekomst en zijn taken ook op het gebied van de strategische beleidsontwikkeling goed – en dus ook lastig voor de overheid – zal kunnen vervullen.
Daarbij gaat het mij niet alleen om de versterking van de wetenschappelijke component, maar ook om de inbreng van uitvoerders, probleemhebbers en burgers.
Zouden deze adviescolleges niet 'de institutionele arrangementen' moeten zijn, die in aanbeveling 7 worden genoemd, 'om de kloof tussen wetenschappelijke kennis en beleidsvorming en -uitvoering te overbruggen'?

De inbreng van wetenschappers in de media
De aanbevelingen aan het adres van de media zijn interessant. Maar zullen de media zich op eigen kracht uit het moeras kunnen trekken waarin zij, mede om economische redenen, zijn beland?
Is de vraag wellicht niet relevanter welke inbreng organisaties van wetenschappers en individuele wetenschappers kunnen hebben om onjuiste en gemanipuleerde informatie in media – en door de overheidsvoorlichting – te doen rechtzetten?
Hoe kunnen zij ervoor zorgen dat de media het publiek juist informeren over ontwikkelingen op hun werkterrein?
Hoe kunnen zij kritische journalisten in hun werk ondersteunen, bijvoorbeeld door de informatie voor hen eventueel te helpen controleren?
Dergelijke aanbevelingen heb ik niet gevonden.

De inbreng van de burgersamenleving
De waardering die in de aanbevelingen wordt gegeven aan 'burgerkennis' als een vaak noodzakelijke aanvulling en soms een correctie op de wetenschappelijke kennis, kan ik positief waarderen, indien maar duidelijk is dat onder het begrip 'burger' in dit geval de burger wordt verstaan die opkomt voor het algemeen belang (de burger als citoyen) en niet de burger die uitsluitend opkomt voor zijn eigen belang (de burger als bourgeois).

In een representatieve democratie nemen politieke organen uiteindelijk de beslissingen, maar een sterke burgersamenleving is een noodzakelijke voorwaarde voor goede besluitvorming. In de samenleving van de toekomst zal dit vereiste alleen maar sterker zijn. De betekenis van wetenschappelijke kennis zal in de toekomst alleen maar groter worden. Daarmee neemt ook de noodzaak toe dat de wetenschap niet een in zichzelf gekeerd systeem wordt – zoals nu het geval is met de overheid en de markt – maar dat wetenschappers en organisaties van wetenschappers zich bewust zijn van de rol die zij als onderdeel van de burgermaatschappij moeten spelen. Vanuit die optiek onderschrijf ik ten volle de aanbevelingen die op dit punt worden gedaan.

"De toekomst is" – inderdaad – "aan politici, wetenschappers, burgers, bedrijven en media die nieuwe vormen van interactie creëren en nieuwe combinaties uitproberen.
Er moet vanuit het oogpunt van bevordering van de democratie ruimte zijn om deze nieuwe combinaties uit te proberen."

Ik wens u veel succes in uw bijdrage aan die toekomst.

mr. H.D. Tjeenk Willink

---

1. "Op steenworp afstand: 35 jaar WRR in kaart gebracht", WRR, Den Haag, 2007, blz. 135.