Sinds de Code interbestuurlijke verhoudingen in 2004 wordt de Raad tweejaarlijks gevraagd een beschouwing te geven over de interbestuurlijke verhoudingen. Ook deze periodieke beschouwingen passen in de adviestaak van de Raad.

2. Karakter van goed bestuur
Het Nederlandse openbaar bestuur heeft vanouds een sterk decentraal element. De centrale overheid heeft een relatief zwakke positie, al wordt wel eens een andere suggestie gewekt. Het Franse etatisme - met zijn rigoureuze gelijkheidsideaal - is ons onbekend. Nederland kent wel een hiërarchie van normen, geen hiërarchie van bestuurslagen. Het centrale bestuur is niet hoger of politiek sterker gelegitimeerd dan het decentrale bestuur. Beide hebben zich te houden aan de beginselen die de staat tot een democratische rechtsstaat maken: rechtsgelijkheid en rechtszekerheid, democratische legitimitatie en publieke verantwoording, doeltreffendheid en doelmatigheid.
De inachtneming van die beginselen vormt de eenheid van het openbaar bestuur. Voor het overige is het openbaar bestuur onvermijdelijk geleed en gedifferentieerd. Geleding en differentiatie zijn geen gebreken maar karakteristieke kenmerken van het openbaar bestuur in een democratische rechtsstaat. Zij zijn in hoge mate bepalend voor legitimiteit en kwaliteit.
Goed bestuur onderkent en erkent differentiatie en geleding, en laat uiteenlopende visies, belangen en aspecten tot hun recht komen.

3. De eerste periodieke beschouwing (2006)
In zijn eerste beschouwing over interbestuurlijke verhoudingen, nu drie jaar geleden, heeft de Raad de (grond-)wettelijke grondslagen van het stelsel van het Nederlandse openbaar bestuur beschreven en een analytische beschouwing gegeven over de spanningen die zich in het openbaar bestuur voordoen. Spanningen, die deels inherent zijn aan het stelsel en deels samenhangen met het functioneren van bestuur en bestuurders. De spanningen die samenhangen met het stelsel zijn: autonomie en medebewind; hiërarchie en gelijkwaardigheid; eenheid en verscheidenheid; schaal en taak; Nederland en Europa. De spanningen die voortkomen uit het functioneren van bestuur en bestuurders zijn: beleidsvervlechting, veranderende bestuurscultuur, veranderende plaats van de burger.
De eerste beschouwingen sloten af met een aantal aanbevelingen om de spanningen binnen het openbaar bestuur beheersbaar te maken. Daarvoor moeten twee voorwaarden worden vervuld. Allereerst is nodig een vergroting van de kennis van de staatsrechtelijke grondslagen van het openbaar bestuur bij degenen die in of voor dat bestuur werkzaam zijn: ambtenaren, raadsleden en gemeentelijke bestuurders, kamerleden en bewindspersonen. Daarnaast is nodig het opstellen van een gemeenschappelijke, inhoudelijke agenda, bij voorkeur aan het begin van elke nieuwe kabinetsperiode op grond waarvan de verschillende overheden weten waar ze ten opzichte van elkaar inhoudelijk aan toe zijn en welke concrete beleidsvoornemens te verwachten zijn.
Om de naleving van de omgangsregels door en tussen de overheden, het voeren van overleg en het geven van inzicht in de financiële consequenties van het voorgenomen beleid te stimuleren en te coördineren, beval de Raad aan de positie van de minister van BZK binnen het kabinet op het gebied van de interbestuurlijke verhoudingen sterker te profileren.

Deze analyse en aanbevelingen van de Raad uit 2006 gelden nog onverkort, al is er de afgelopen twee jaar het nodige in de verhoudingen verbeterd.

4. De tweede periodieke beschouwing
De Raad heeft de eerste beschouwing als referentiekader genomen voor de tweede.
In de tweede periodieke beschouwing geeft de Raad, mede als antwoord op de door de minister van BZK mede namens de IPO en de VNG gestelde concrete vragen, allereerst een terugblik op de afgelopen periode van 2006 tot 2009. Vervolgens geeft hij een vooruitblik op de periode van 2009 tot 2011.

De staatsrechtelijke spelregels schrijven voor dat een advies pas wordt gepubliceerd nadat de minister daarover zijn (i.e. haar) standpunt heeft bepaald in een nader rapport aan de Koningin. Met instemming van de minister licht ik hier echter een tipje van de sluier op. Vervolgens wil ik ingaan op een viertal noties die naar mijn persoonlijke opvatting in de komende tijd extra aandacht behoeven.

De belangrijkste vier aanbevelingen die de Raad voor de komende tijd doet, zijn naar mijn mening:

- Het basisprincipe voor decentralisatie moet voortaan luiden: 'decentraal moet, tenzij het alleen centraal kan'. Dit is ook de titel van de periodieke beschouwing. Die titel is een program.
De ratio voor deze aanbeveling is een oude: bij decentralisatie is de burger gebaat, omdat de lokale democratie wordt versterkt, de toegankelijkheid van het bestuur wordt vergroot en de afstand tussen burgers en bestuur wordt verkleind.

- Betrek decentrale volksvertegenwoordigers bij de voorbereiding van decentralisatie–operaties op rijksniveau.
Decentralisatiebeleid moet geen zaak zijn van alleen de centrale overheid, het moet ook centraal noch decentraal een ambtelijke, bureaucratische zaak zijn. Politieke betrokkenheid vanuit de decentrale overheden is dus noodzakelijk.

- Betrek burgers bij de invoering van decentralisatieoperaties op decentraal niveau.
Alleen door burgers bij die invoering te betrekken wordt ervoor gezorgd dat de ratio voor decentralisatie wordt gerealiseerd.

- Koppel schaalgrootte niet automatisch aan bestuurskracht en vertrouw op het ontwikkelvermogen van provincies en gemeenten.
Bij bestuurlijke herindeling en samenwerking moeten de burger en de lokale politieke gemeenschap centraal staan en niet overwegingen van bestuurlijke aard.

5. Vier noties die nadere aandacht verdienen
En dan nu de vier noties die naar mijn mening nadere aandacht verdienen. De relatie ervan met de vier aanbevelingen die ik heb genoemd, zal u niet ontgaan.

Wederzijdse afhankelijkheid en gemeenschappelijke verantwoordelijkheid
Allereerst de notie van wederzijdse afhankelijkheid en gemeenschappelijke verantwoordelijkheid. Deze notie is essentieel voor de interbestuurlijke verhoudingen. Rijk, provincies en gemeenten, volksvertegenwoordigers, bestuurders en ambtenaren, overheid, marktpartijen en burgers zijn wederzijds van elkaar afhankelijk en zijn gemeenschappelijk verantwoordelijk voor de oplossing van maatschappelijke problemen.

Resultaten kunnen daarbij alleen worden geboekt onder de drie condities:
- duidelijkheid over het gemeenschappelijk probleem dat moet worden opgelost;
- duidelijkheid over ieders eigen taak en verantwoordelijkheid;
- individuele aanspreekbaarheid op de eigen inhoudelijke bijdrage aan de
gemeenschappelijke oplossing.

Die condities worden nu vaak niet vervuld. De vraag of ieder hetzelfde maatschappelijke probleem, zo nauwkeurig mogelijk omschreven, wil oplossen, wordt nauwelijks gesteld. Taken en verantwoordelijkheden zijn vaak over en weer onhelder. De inhoudelijke deskundigheid binnen het bestuur is afgenomen en moet veelal worden ingehuurd. Wie formuleert dan de opdracht, wie definieert de richting van het beleid en wie waardeert de resultaten? Het politiek verantwoordelijke bestuur of de ambtelijke organisatie, de bureaucratie? Een bureaucratie die - als sturing door de politiek het laat afweten - wordt voortgedreven door een eigen logica, die ik een aantal jaren geleden al weer ben gaan noemen de bureaucratisch-bedrijfsmatige logica. Een logica die modelmatigheid, financiële haalbaarheid, kwantitatieve controleerbaarheid en vermijden van risico's centraal stelt.
Die logica vormt een bedreiging voor de centrale overheid en voor de relatie centraal-decentraal. Bedreigt zij ook niet de lokale overheid zelf?

De betekenis van 'het lokale'
Daarmee kom ik op de tweede notie: de betekenis van 'het lokale'.
In zijn essay (2002) 'Een kwestie van vertrouwen; over de terugkeer van de politiek in het openbaar bestuur' schrijft uw oud-hoofddirecteur Joop van den Berg dat elke gemeente voor de burger in elk geval de woonplaats is. "Men kan dat beschouwen als een beperkt criterium en dus als reden om het lokaal bestuur te gaan zien als een vorm van functioneel bestuur, vooral gericht op de organisatie van de woonomgeving en de bijbehorende voorzieningen. Tegelijkertijd gaat het om zoiets fundamenteels als de habitat." Van Dale omschrijft 'habitat' als: natuurlijk woongebied van een organisme of een levensgemeenschap.
Op nationaal niveau worden we ons ervan bewust dat er met het vervagen van de grenzen van de staat een grote behoefte is aan een herdefiniëring van de betekenis van de natie. Wat houdt ons hier in Nederland bijeen? Wat zouden wij in een groter Europees verband willen behouden? In welke traditie staan we? 'Nationale burgers zullen alleen Europese burgers kunnen worden, als ze zich thuis blijven voelen in eigen land, daar zichzelf kunnen zijn.' Maar geldt dat m.m. niet nog sterker voor de eigen gemeentelijke habitat? De resultaten van het onderzoek van Lucardie e.a. wijzen in die richting.
Zijn we in onze discussies over de reorganisatie van het binnenlands bestuur en bij de organisatie van gemeenten niet automatisch uitgegaan van de gedachte: levende democratie is vertegenwoordigende democratie, vertegenwoordigende democratie volgt bestuur, bestuur is publieke dienstverlening, publieke dienstverlening is bedrijfsmatig werken met de burgers als klant?
Een mooi voorbeeld van de verwaarlozing van het lokale vormen de gemeentelijke personeelsadvertenties in Binnenlands Bestuur. Zij zijn opmerkelijk uniform. Over de inhoud van de functie kom je eigenlijk niets te weten. Het werk is echter 'leuk, dynamisch en vol afwisseling'. Het maakt geen verschil voor welke gemeente geworven wordt. De blijde blik van de afgebeelden - zonder uitzondering jonge en knappe toekomstige collega's - is steevast gericht op oneindig, in ieder geval op een horizon die vèr over de grenzen van de gemeente heen reikt. Waaruit blijkt nog de kwaliteit van de lokale gemeenschap en de lokale identiteit?

Het primaat van de politiek
De derde notie waarvoor ik de aandacht wil vragen is de notie van het primaat van de politiek. Een van de belangrijkste overwegingen voor decentralisatie is dat het de belangen van de burger dient. De burger is gebaat bij decentralisatie omdat daardoor de lokale democratie wordt versterkt, de toegankelijkheid van het bestuur wordt vergroot en de afstand tussen burgers en bestuur wordt verkleind. Daarom ook de titel van de tweede periodieke beschouwing: 'decentraal moet, tenzij het alleen centraal kan.'

Decentralisatie vraagt van gemeenteraden een bestuursstijl die uitstijgt boven de waan van de dag. In praktijk ontstaat wel eens het beeld dat gemeenteraadsleden, net als Tweede Kamerleden, liever "elke dag 'verbijsterd, 'geschokt' en 'hoogst onaangenaam verrast' zijn." (zie noot 1) En evenals in de Tweede Kamer gaat het dan soms over onderwerpen die niet tot de bevoegdheid van de gemeentebesturen behoren. Bij de dualisering is aangedrongen op versterking van de vertegenwoordigende functie. Dat betekent echter niet dat de kritische reacties van burgers op het gemeentelijk beleid ongefilterd worden afgevuurd op de wethouder en de ambtelijke organisatie.

Het primaat van de politiek vereist dat de problemen van burgers serieus worden genomen, maar ook dat afstand wordt bewaard; dat een eigen visie wordt ontwikkeld maar ook verantwoordelijkheid wordt genomen. Daarvoor is van belang dat een gemeenteraadslid de eigen gemeentelijke organisatie goed kent en toegankelijk is voor burgers. Het is niet de bedoeling dat hij de ambtelijke verantwoordelijkheid overneemt. Hij is tot een 'hoger doel' geroepen, namelijk om het lokale speelveld af te bakenen en op hoofdlijnen richting te geven aan het lokale beleid. De versterking van de vertegenwoordigende functie is ook een noodzakelijke voorwaarde voor de verbetering van de controle door de gemeenteraad. Duidelijkheid vooraf geeft meer houvast voor de verantwoording achteraf. Het belang van een de(r)gelijk verantwoordingsproces neemt toe naarmate er meer taken worden gedecentraliseerd.

Beslechting van conflicten tussen overheden
De vierde notie betreft de conflictbeslechting. Wederzijdse afhankelijkheid en gemeenschappelijke verantwoordelijkheid houden in dat partijen op elkaar moeten kunnen rekenen en dat afspraken worden nagekomen. Dat geldt niet alleen voor het rijk. Dat geldt ook voor de afzonderlijke gemeenten. Die gemeenten zijn echter niet zelf bij de bestuursakkoorden betrokken die de VNG namens hen sluit. Wie ziet toe op de naleving? Tegelijkertijd wordt, terecht, gepleit voor vermindering van het specifieke toezicht op de gemeenten. Generieke toezichtinstrumenten zouden moeten volstaan (commissie-Oosting). Het is geen groot geheim dat het advies van de commissie- Oosting niet in alle ambtelijke Haagse kringen met evenveel enthousiasme is ontvangen. Het rijk moet toch kunnen ingrijpen. Aan gemeentelijke zijde bestaat soms de neiging om de bestuursgeschillen uit te vechten via de media of de rechter. Een dergelijke houding past niet in een stelsel van wederzijdse afhankelijkheid, gemeenschappelijke verantwoordelijkheid en individuele aanspreekbaarheid op het uiteindelijke resultaat. Het draagt bij aan de negatieve beeldvorming bij de burger over de overheid en zet de verhoudingen tussen wetgever, bestuur en rechter onnodig onder druk.
Ingevolge artikel 268 van de Gemeentewet kunnen besluiten dan wel niet-schriftelijke beslissingen van het gemeentebestuur bij koninklijk besluit worden vernietigd. De bestuursrechter toetst het daartegen ingestelde beroep. De bestuursrechter is daarvoor echter minder geschikt, omdat hij alleen de rechtmatigheid van het genomen besluit kan toetsen. Bij geschillen tussen overheden zal het echter zelden gaan om de rechtmatigheid maar om een verschillende weging van belangen en de bepaling wat het algemeen belang vereist. De wijze van beslechting van geschillen tussen overheden zou daarom nader moeten worden doordacht. Hierbij zou bijvoorbeeld gedacht kunnen worden aan elementen van het vroegere Kroonberoep, dat in de praktijk een objectief en oplossingsgericht advies inhield van een onafhankelijke instantie waarbij rekening kon worden gehouden met de afweging van de verschillende belangen en een zorgvuldige bepaling van het algemeen belang.
De Raad van State zou ook aan die gedachtevorming een bijdrage kunnen en willen leveren.

1. Zoals Joop van den Berg opmerkte over Tweede Kamerleden in zijn essay "De parlementaire orde is een politieke orde", in het rapport over parlementaire zelfreflectie Vertrouwen en zelfvertrouwen, Den Haag, maart 2009, blz. 152.