"Medewerkers van achtereenvolgens gemeentelijke armenzorg, maatschappelijk hulpbetoon, sociale diensten en diensten werk, zorg en inkomen zijn al meer dan een eeuw van betekenis voor mensen."

Twee zinnen uit de uitnodigingsbrief van uw voorzitter voor deelname aan dit 75-jarig Divosa-jubileumcongres met het motto: "Van betekenis".

Centraal in uw werk staat de kwaliteit van de verbinding tussen de medewerkers van de sociale diensten en de burgers. Die verbinding kan alleen van betekenis zijn als die burgers als deel van de samenleving worden beschouwd. De samenleving is in de 75 jaar van uw bestaan drastisch veranderd. Velen hebben daarvan geprofiteerd; anderen missen de aansluiting. Zij redden het niet op eigen kracht. De verbinding dreigt te worden verbroken. Hoe dat te voorkomen? Hoe te voorkomen dat sommigen steeds meer kansen krijgen en anderen het gevoel krijgen nauwelijks van betekenis te zijn?

Het antwoord op die vraag is afhankelijk van de politieke visie op waar het met de samenleving heen moet en wat de rol van de overheid daarin kan zijn.
In een pluriforme samenleving lopen die visies uiteen. Toch lijken de verschillen in visie tussen politieke partijen, in Nederland toch al niet zo groot, de afgelopen 25 jaar verder te zijn afgenomen. Is dat winst? Ik betwijfel dat en zal proberen aan te geven waarom.

In een democratische rechtsstaat is de bepaling van wat het algemeen belang inhoudt de essentiële taak van politieke instellingen en politieke functionarissen. Die democratische rechtsstaat is in meer dan een eeuw ook een sociale rechtsstaat geworden. Niet alleen armoedebestrijding maar ook persoonlijke ontwikkeling en ontplooiing werden tot het algemeen belang gerekend. Die persoonlijke ontwikkeling en ontplooiing werden in de afgelopen decennia steeds meer gekoppeld aan het krijgen, hebben en houden van betaalde arbeid. 'Werk, werk, werk' was het motto van het eerste kabinet-Kok dat de bestaande politieke verhoudingen zou doorbreken. De omvorming van de Algemene bijstandswet in de Wet werk en inkomen door het kabinet- Balkenende-II was een logisch uitvloeisel. Continuïteit van beleid is nu eenmaal een kenmerk van de Nederlandse coalitiepolitiek. Dat kenmerk kan echter ook een belemmering zijn voor veranderingen in tijden van crises (meervoud).
Kan bijvoorbeeld de gedachte dat de persoonlijke ontwikkeling is gekoppeld aan betaalde arbeid in de komende periode worden volgehouden en zo ja, onder welke condities? Zal de overheid in staat zijn die condities te vervullen als de markt het, door economische omstandigheden gedwongen, laat afweten? Die vraag vereist een politiek antwoord. Een antwoord ook op de vraag naar de verhouding tussen staat, markt en civil society (in goed Nederlands: burgersamenleving). In de huidige crises kunnen politieke partijen en politieke instellingen niet om die vraag heen. Zolang een duidelijk antwoord uitblijft, zal elke verandering meer of minder van hetzelfde opleveren. Ook de sociale diensten zullen dan geconfronteerd blijven worden met, wat ik ben gaan noemen, de bureaucratisch-bedrijfsmatige logica.

Die bureaucratisch-bedrijfsmatige logica is het gevolg van terugtred van de overheid die vooral een terugtred van de 'politiek' betekende. Publieke diensten werden aan zichzelf overgelaten. Ambtenaren kwamen in een vrij onmogelijke positie te verkeren. Zij bleven hun legitimatie ontlenen aan de politiek verantwoordelijke minister, maar een duidelijke politiek inhoudelijke koers ontbrak. Zij moesten bedrijfsmatig gaan werken, maar bedrijfsmatig werken levert geen inhoudelijke ijkpunten op voor het te voeren beleid en zijn effecten. Zij moeten inhoudelijk ingewikkelde problemen doorgronden, maar de inhoudelijke deskundigheid moet steeds vaker worden ingehuurd. Toekomstige ontwikkelingen zijn steeds meer onzeker, maar risico's moeten (tevoren) worden uitgebannen. Om aan deze tegenstrijdige eisen te voldoen moesten 'hulptroepen' aantreden: nieuwe ambtelijke medewerkers en deskundigen, rekenmeesters en onderzoekers, communicatiedeskundigen en toezichthouders, (commerciële) adviseurs en procesmanagers. Daardoor ontstond een tussenlaag tussen de politiek verantwoordelijke ministers enerzijds en de 'frontlijnwerkers' anderzijds. In deze tussenlaag wordt dezelfde taal gesproken, wordt gedacht langs dezelfde lijnen en wordt geloofd in dezelfde sturingsmogelijkheden; kortom, er bestaat een eigen logica. In deze logica gaat het om producten, kostentoedeling, prestatiemeting en 'afrekenen'. Kwantiteit in plaats van kwaliteit. Uniformiteit in plaats van differentiatie.
U zult het verschijnsel herkennen, want u heeft er dagelijks mee te maken en maakt er deel van uit.

Voor een antwoord op de vraag hoe deze logica kan worden doorbroken, wil ik kort stilstaan bij vier verbindingen waarmee Divosa te maken heeft. 'Schakelen en verbinden' vormt immers de kern van het werk van uw vereniging. 'Schakelen en verbinden' is de titel van het mooie essay van uw voorzitter, dat twee jaar geleden werd gepubliceerd. Het is ook de titel van een 'Inspiratieboek' dat vorig jaar verscheen in de reeks 'Voorbij de machteloosheid'. Beide hebben ook mij geïnspireerd.

De vier verbindingen waarbij ik wil stilstaan zijn:
- de verbinding tussen rijk en gemeenten;
- de verbinding tussen gemeente en sociale dienst;
- de verbinding tussen sociale dienst en (lokale) burgersamenleving;
- de verbinding tussen managers van de sociale dienst en uitvoerders.

a. De verbinding tussen rijk en gemeenten.

De afgelopen jaren is in de sociale zekerheid sterk de nadruk gelegd op de noodzaak van decentralisatie en maatwerk. Dat past in onze staatkundige traditie, in de oorspronkelijke opzet van de Algemene bijstandswet en in de ontwikkeling van de samenleving.

Decentralisatie is het grondpatroon van ons openbaar bestuur.
Wij kennen wel een hiërarchie van normen. Wetten, algemene maatregelen van bestuur en ministeriële regelingen gaan bijvoorbeeld boven verordeningen van de gemeente. Maar wij kennen geen hiërarchie van overheden. De centrale overheid is niet hoger of politiek sterker gelegitimeerd dan de gemeentelijke of provinciale overheid. Elke overheid heeft zich te houden aan de beginselen die de staat tot een democratische rechtsstaat maken: rechtsgelijkheid en rechtszekerheid, democratische legitimatie en publieke verantwoording, doeltreffendheid en doelmatigheid.
Die beginselen vormen de eenheid van de overheid. Voor het overige is de overheid in onze pluriforme democratie onvermijdelijk geleed en gedifferentieerd. Een kwalitatief goede overheid onderkent en erkent pluriformiteit, differentiatie en geleding en laat uiteenlopende visies, belangen en aspecten tot hun recht komen.

In theorie is iedereen het hiermee eens. Toch wordt de gelijkwaardigheid van de verschillende overheden in de praktijk doorbroken door nieuwe toezicht- en controle-instrumenten in handen van de centrale overheid of door het aanhalen van de financiële koorden. Zij frustreren de mogelijkheden van de decentrale overheden om oplossingen 'op maat' te vinden voor de specifieke problemen waarmee zij worden geconfronteerd. Maar dat laatste - maatwerk - was juist de reden om voor decentralisatie te pleiten.

Er is dus vanuit de gemeenten permanente tegendruk tegen die centralistische ontwikkeling nodig. Dat geldt zeker in de komende jaren. Bij de bestrijding van de crises zal de centraliserende tendentie eerder toe- dan afnemen. Permanent moet erop worden gewezen dat overheden wederzijds van elkaar afhankelijk zijn. In zijn tweede periodieke beschouwingen over de interbestuurlijke verhoudingen in Nederland zal de Raad van State bepleiten het thans geldende beleidsuitgangspunt 'decentraal wat kan, centraal wat moet', te vervangen door: 'Decentraal moet, tenzij het alleen centraal kan'. De sociale diensten zouden zich, gezamenlijk, in dat spoor kunnen voegen. Speelde Divosa niet een belangrijke rol bij de omvorming van de Algemene bijstandswet in de (gedecentraliseerde) Wet werk en inkomen?

b. De verbinding tussen gemeente en sociale dienst.

Eén van de belangrijkste overwegingen voor decentralisatie is dat het de belangen van de burger dient. De burger is gebaat bij decentralisatie omdat daardoor de lokale democratie wordt versterkt, de toegankelijkheid van het bestuur wordt vergroot en de afstand tussen burger en bestuur wordt verkleind. Maar gaat deze theorie in de praktijk ook altijd op? Staat de gemeente altijd zo dicht bij de burger? Is ook de gemeente niet onderworpen aan de bureaucratisch- bedrijfsmatige logica?

Wat levert decentralisatie op als ook gemeentebestuurders pretenderen zelf wel te weten wat goed is voor de burgers?Dat schept (onnodig) afstand. Juist omdat het lokale bestuur dicht bij de mensen staat, moet het met hen durven debatteren en hen willen overtuigen. Dat is de kern van het democratisch proces.

Maar debatteren waarover en overtuigen waarvan als publieke diensten, ook op gemeentelijk niveau, worden verzelfstandigd of geprivatiseerd, gemeenteraden geacht worden op hoofdlijnen te controleren (dualisering), colleges van B en W steeds meer privaatrechtelijk (moeten) opereren en belangrijke beslissingen, mede daardoor, niet meer door de gemeenteraad worden genomen, maar door het college?

Ook op gemeentelijk niveau is onvoldoende onderkend dat bij de introductie van marktwerking in de publieke sector een wisseling van perspectief plaatsvindt. Niet meer het algemeen belang staat dan voorop, maar het maken van winst en de groei van de 'vermarkte' diensten. Het algemeen belang wordt gedegradeerd tot een randvoorwaarde, een randvoorwaarde die vervolgens zoveel mogelijk naar de belangen van de nieuwe onderneming wordt gemodelleerd. Bij de ondernemers vervaagt vervolgens het besef van de publieke functie van hun onderneming. Zij willen zoveel mogelijk 'producten' leveren tegen zo laag mogelijke prijs. Maar de voordeligste aanbieder blijkt niet automatisch de beste. Een oordeel over wat het beste is, vereist inhoudelijke kennis. Die inhoudelijke kennis is binnen de gemeentelijke organisatie niet altijd meer aanwezig. De politieke controle verslapt. Het inzicht in de werking van verschillende markten (en hun onderlinge relaties) ontbreekt.

Met deze ontwikkelingen worden ook de sociale diensten geconfronteerd. Ook zij worden in hun werk gehinderd als de afstand tussen lokale politici en burgers te groot wordt, de mogelijkheden van gemeentelijke bestuurders tekortschieten en de gevolgen van marktwerking in de publieke sector niet tijdig worden onderkend. Divosa kan voor deze problemen de aandacht vragen; zij kan op de contradicties wijzen tussen de eisen die de publieke dienstverlening stelt en de rationaliteit van de markt; zij kan voorstellen doen om de voordelen van decentralisatie beter tot hun recht laten komen.
De sociale diensten zijn immers op hun terrein de ogen en de oren van de overheid. Zij zien maatschappelijke veranderingen vaak scherper en sneller dan de (gemeentelijke) beleidsmakers. Zij weten, als ze goed zijn, wat het antwoord op die veranderingen zou kunnen zijn. Daarom is een betekenisvolle verbinding tussen de gemeente en de sociale dienst een voorwaarde voor responsief beleid. De inbreng die de dienst kan geven, wordt op haar beurt bepaald door haar verbinding met de (lokale) burgersamenleving en de verbinding tussen managers en frontlijnwerkers.

c. De verbinding tussen sociale dienst en (lokale) burgersamenleving.

In de afgelopen decennia is de burger door de overheid steeds meer benaderd als individuele cliënt en te weinig als burger met rechten en plichten. Die burger kan niet los worden gezien van de samenleving. Steeds dreigt het gevaar dat de professionalisering van de publieke dienstverlening niet alleen de individuele burger 'opknipt', maar ook de burgersamenleving.
Een democratische rechtsstaat kan echter niet zonder zelfbewuste burgers en een krachtige burgersamenleving. Zelfbewuste burgers, niet als object of klant van de overheid, maar als subject en publiek ambtsdrager. Een krachtige burgersamenleving, niet als beleidsinstrument in handen van de overheid, maar als complement op en tegenwicht tegen die overheid en tegen de uitwassen van de markt. Het is de enige manier om te voorkomen dat overheid en markt zich geheel meester maken van de publieke ruimte en de burgersamenleving volgens hun eigen bureaucratische en bedrijfsmatige logica modelleren. Burgers en organisaties van burgers moeten behalve aan hun private belang ook naar eigen inzicht een bijdrage aan het publieke belang kunnen leveren. Uiteindelijk gaat het in de democratische rechtsstaat om die bijdragen.

Voor de deelname van burgers aan een pluriforme samenleving zijn een zekere mate van zelfrespect en zelfvertrouwen noodzakelijk. Werk kan aan dat zelfrespect en zelfvertrouwen bijdragen. Maar als er geen of geen geschikt werk is of burgers (tijdelijk) niet kunnen werken? Wat dan?

Het door De Balie uitgegeven manifest 'Sociale zekerheid als investering', alweer bijna vijf jaar geleden gepresenteerd en toen positief ontvangen, probeerde op die vraag een antwoord te geven. “Kernfunctie van het stelsel (van sociale zekerheid) zou moeten zijn het ondersteunen en bevorderen van duurzame arbeidsparticipatie door mensen in staat te stellen op beslissende momenten in hun leven te schakelen tussen de ene baan en de andere, tussen werknemerschap en zelfstandigheid en tussen werken en zorgen. (….)
Op die manier kunnen mensen werk, zorg en scholing naar eigen inzicht combineren. Periodes van werkloosheid of tijdelijke arbeidsongeschiktheid krijgen in deze visie het karakter van momenten van heroriëntatie waarin men zich kwalificeert voor ander werk, terwijl er tegelijk een voorziening is die voorkomt dat men tot armoede vervalt. Het begrip sociale zekerheid krijgt daarmee een nieuwe betekenis: het gaat erom bescherming te verbinden met investering.”
Wat is er nadien met het manifest gebeurd en welke consequenties trekken de sociale diensten uit de voorgestelde wisseling van perspectief: ordening van onderaf in plaats van ordening van bovenaf?

Ook de ruimte voor burgers en hun organisaties om aan het publiek belang een eigen bijdrage te leveren, zal van onderaf opnieuw moeten worden heroverd op staat en markt. Uitvoerders - niet alleen medewerkers van de sociale dienst, maar bijvoorbeeld ook onderwijzers, politieagenten - kunnen daarbij een belangrijke rol spelen. Hun werk wordt immers in die publieke ruimte verricht ten dienste van burgers, niet ten dienste van staat of markt. De relatie burgers-uitvoerders vormt het aangrijpingspunt voor het herstel van de verbinding tussen overheid en burgersamenleving. Het advies van de Onderwijsraad ('De stand van educatief Nederland 2009') tendeert in die richting. Kleinschalige (en goedkope) initiatieven in de thuiszorg (Buurtzorg Nederland) zijn een voorbeeld. Hier ligt een taak voor Divosa om, voorzover nodig, de sociale diensten op deze ontwikkelingen te wijzen en te doordringen van het belang van een directe relatie met de (lokale) burgersamenleving.

d. De verbinding tussen managers en professionele uitvoerders.

Waar tevoren niet alles is te voorzien en te regelen, krijgt beleid vorm in de uitvoering. Die uitvoering vindt plaats in steeds wisselende omstandigheden waarop wetgever en bestuur nooit helemaal, vaak helemaal geen, greep hebben. Veel hangt dus af van de wijze waarop de uitvoerders, de frontlijnwerkers van de sociale dienst, hun vak uitoefenen. In hun contacten met burgers ondervinden zij aan den lijve de problemen waarvoor wetgever en bestuur oplossingen aandragen. Op ten minste drie manieren leveren deze oplossingen problemen voor hen op.
Allereerst worden hun vaak nieuwe taken opgelegd, maar wordt gekort op de middelen om die taken uit te voeren, wordt de invoeringstermijn uiterst krap gehouden en kondigt de volgende verandering zich alweer aan voordat de vorige goed en wel is verwerkt. Daarnaast worden van hen steeds meer werkzaamheden verwacht waarvoor zij niet zijn opgeleid en die ten koste gaan van de tijd die zij aan hun cliënten kunnen besteden. Hoeveel van de publieke gelden komt in feite ten goede aan het primair proces? Welk deel van de kosten gaat op aan management, beheer en toezicht?
Ten derde en het belangrijkste is echter dat de normen, protocollen en modellen waarbinnen de uitvoerders hun werk moeten doen, vaak niet passen op de problemen die zij ontmoeten.
Elke normering, elk protocol, elk model houdt een reductie in van de pluriforme werkelijkheid, waarin de uitvoerders hun vak uitoefenen. Die discrepantie wordt niet opgelost door 'meer van hetzelfde': nog preciezere normen, nog uitgebreidere protocollen, noch verfijndere modellen. Toch gebeurt dat vaak wel. De discrepantie kan wel worden opgeheven door het zicht op de problemen die uitvoerders ondervinden te verbeteren en de oplossingen die zij daarvoor aandragen serieus te nemen. Dat is een van de belangrijkste taken van managers van sociale diensten. Zij moeten gezamenlijk, als Divosa, wetgever en bestuur met die uitvoeringsproblemen confronteren. Alleen zó kan de verbroken verbinding tussen beleid en uitvoering worden hersteld.
Omgekeerd moeten de uitvoerders bereid zijn tegenover managers verantwoording af te leggen voor de (professionele) wijze waarop zij hun werk doen. Dat heeft echter alleen zin als die managers zelf de inhoudelijke kennis bezitten om de professionaliteit van de uitvoering te kunnen beoordelen. Dat is de laatste 25 jaar minder vanzelfsprekend geworden. Managers moeten niet zozeer inhoudelijk bevlogen zijn maar processen kunnen beheersen. In de gezondheidszorg werd de geneesheer-directeur, directeur-geneesheer, directeur en manager. De vereniging van directeuren van overheidsorganen voor sociale arbeid (Divosa) werd de Vereniging van managers op het terrein van werk, inkomen en sociale vraagstukken. Het is de vraag of de managementcultuur in overheidsorganisaties en in publieke dienstverlening niet (iets) te ver is doorgeslagen.
Uitvoering in de sociale dienstverlening betekent maatwerk. Maatwerk vereist ruimte. Ruimte vraagt eigen verantwoordelijkheid. Eigen verantwoordelijkheid kan niet zonder professionaliteit. Professionaliteit is nauw verbonden met opleidingsbeleid en met het besef bij uitvoerders dat zij publieke verantwoordelijkheid dragen. Voor dat beleid en dat besef zijn de managers verantwoordelijk. Managers en professionele uitvoerders moeten duidelijk zicht hebben op zowel de mogelijkheden als de grenzen van hun eigen professionaliteit; zij moeten bereid zijn voor hun werk (en de onvermijdelijke fouten daarin) ook tegenover elkaar verantwoording af te leggen; zij moeten erkennen dat zij voor het succes van hun werk van elkaar afhankelijk zijn. Maar het belangrijkste is misschien nog wel het beroepsethos van beide, managers en uitvoerders.
Divosa kan een belangrijke bijdrage leveren aan de verhoging van de professionaliteit van uitvoerders en managers en de bewaking van het beroepsethos.

Koninklijke Hoogheid, dames en heren,

Ik kom tot een afronding.
De financiële en economische crises met hun sociale gevolgen, het verbroken evenwicht tussen overheid, markt en burgersamenleving dwingt tot nadenken over waar we met de samenleving heen willen. Dat vraagt om een politieke visie. Voor het ontwikkelen van die visie is, zo onbevooroordeeld mogelijk, zicht nodig op de werkelijkheid waarin burgers leven en op de effecten van wetgeving en bestuur. Met die werkelijkheid en die effecten hebben medewerkers van sociale diensten dagelijks te maken.
25 jaar geleden, in de 1984, mocht ik een bijdrage leveren aan de viering van het vijftigjarig bestaan van uw vereniging. Thema van dat jubileumcongres was: "De positie van de kliënt in de sociale zekerheid." Ik pleitte toen voor een andere manier van beleidsvorming door de centrale overheid met een grotere aandacht voor de uitvoerbaarheid van het beleid en de positie van de burger. Dat pleidooi heeft weinig aan betekenis ingeboet, ondanks alle pogingen om het functioneren van de overheid te verbeteren. Dat is verontrustend.
Burgers hebben het gevoel dat de afstand tot de overheid is gegroeid en de overheid niet doet wat ze zegt. De uitvoerders van het beleid klagen dat ze minder tijd hebben voor hun eigenlijke werk en dat hun klachten onvoldoende worden gehoord. Hebben we de afgelopen 25 jaar niet te veel tijd besteed aan de introductie van weer een nieuwe oplossing in plaats van eerst de problemen in organisatie en functioneren van de overheid werkelijk te analyseren? Zolang de problemen die uitvoerders in hun werk ondervinden buiten beschouwing blijven zullen burgers geen verbetering ervaren.

Het aangrijpingspunt voor verbeteringen in het openbaar bestuur ligt, ik blijf het zeggen, in de uitvoering i.c. bij deskundigen en zelfbewuste medewerkers van sociale diensten.
Divosa kan een belangrijke bijdrage leveren aan de verdere verhoging van die deskundigheid en dat zelfbewustzijn. Zij moet daarvoor schakelen en verbinden.
Schakelen tussen rijk en gemeenten, tussen gemeenten en sociale diensten, tussen sociale diensten en burgersamenleving, tussen managers en uitvoerders. Daarmee kan de verbinding tussen de burger, elke burger, en zijn overheid worden verzekerd. Moge dat in de komende 25 jaar steeds beter lukken.

Van harte gelukgewenst met uw 75e verjaardag.