Toch zou het veertig jaar duren voordat de burgers als zodanig een plaats zouden krijgen in de Europese verdragen. Het ging bij de integratie van Europa eerst om kolen en staal en vervolgens om landbouw, industrieproducten en diensten. In de verdragen was weliswaar plaats ingeruimd voor burgers van de lidstaten, werknemers en zelfstandigen, als deelnemers aan het vrij verkeer binnen Europa, maar was geen sprake van burgers van Europa. De democratische rechtsorde was de nationale democratische rechtsorde.

Het 'burgerschap van de Unie' werd eerst in het Verdrag van Maastricht neergelegd en dankt zijn huidige betekenis niet zozeer aan de politieke instellingen van de Unie, de Raad, de Commissie en het Parlement, maar vooral aan de jurisprudentie van het Hof van Justitie, waarmee grote groepen burgers (studenten, niet-actieven, Antilliaanse en Arubaanse kiezers) inmiddels direct rechten ontlenen aan hun status van burger van de Unie. ( zie voetnoot 1).

In het - inmiddels gesneuvelde - Grondwettelijk Verdrag werd uitgegaan van een "Unie van staten en burgers" (zie voetnoot 2). Het Verdrag voorzag in enkele nieuwe voorzieningen met betrekking tot het burgerschap. In het Verdrag van Lissabon zijn deze voorzieningen ook opgenomen, maar niet meer in de context van een "Unie van staten en burgers". (zie voetnoot 3) Betekent dit dat de verdere ontwikkeling van het 'burgerschap van de Unie' voortaan, in lijn met de ontwikkeling tot nu toe, wederom in belangrijke mate zal worden overgelaten aan het Hof van Justitie?
Ik zou dat betreuren.
Het uitgangspunt van het Grondwettelijk Verdrag had immers een bijzondere betekenis door de erkenning dat staten en burgers van elkaar te onderscheiden, zelfstandige grootheden zijn. Zij zijn, voeg ik daaraan toe, niet automatisch elkaars bondgenoten, noch nationaal noch Europees.

In zijn advies over het Verdrag van Lissabon heeft de Raad van State gesteld dat de Europese Unie zo sterk is als de fundamenten waarop zij rust. De Raad noemde in dit verband uitdrukkelijk niet alleen de nationale staten maar ook hun burgers. Voor een goed functioneren van de EU is het niet alleen noodzakelijk dat de vijf verbindingsschakels tussen de Unie en lidstaten goed functioneren (zie voetnoot 4), maar er ook bruggen zijn tussen de Unie en de burgers en die tussen de lidstaten en de burgers.

In deze inleiding wil ik allereerst stilstaan bij het begrip burgerschap en wil ik vervolgens ingaan op de betekenis en de versterking van actief burgerschap als conditio sine qua non voor het bestaan van een vitale democratische rechtsorde, zowel op nationaal als Europees niveau.

Het begrip burgerschap
Over burgerschap wordt - ook in ons land - veel gepraat, maar wat dat begrip inhoudt is diffuus. De Nederlandse overheid richt zich traditioneel meer op de bescherming van 'onderdanen' dan op het ontwikkelen van burgerschap. Daarbij past dat we ook altijd over overheid spreken als we de staat bedoelen.

In het dominante denken over burgerschap en de staat staan sinds de 18e eeuw centraal de burgerrechten voor individuele burgers in hun relatie tot de staat.
Deze zogenaamde liberale burgerschapstraditie heeft geleid tot een groot aantal waardevolle burgerlijke, politieke en sociale burgerrechten. Eerst nationaal in de klassieke en sociale grondrechten. Vervolgens ook Europees in het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden van de Raad van Europa (het EVRM) en vervolgens in het Handvest van de grondrechten.
In die zin is er sprake van een groeiend Europees burgerschap.
De burgerrechten garanderen dat elke burger kan deelnemen aan het publieke debat en zijn bijdrage kan geven aan de concretisering van het algemeen belang. In een democratische rechtsorde wordt de macht steeds vanuit dit actieve burgerschap opgebouwd. (zie voetnoot 5)

Dit actieve burgerschap komt tot gelding in relatie met andere burgers: in netwerken en organisaties van burgers die zich gezamenlijk inzetten voor een sociaal of ideëel belang.

Dat brengt ons op een oudere, republikeinse burgerschapstraditie. In die traditie wordt meer de nadruk gelegd op de rol van de burger als 'citoyen' in de samenleving. Burgerschap wordt daarin gezien als publiek ambt, waarbij de burger zowel individueel als collectief een eigenstandige, publieke rol heeft te spelen. Bij deze rol gaat het niet uitsluitend om politieke participatie, maar evenzeer om de burger als actief onderdeel van de burgersamenleving, de 'civil society'. In Nederland spreken we in dat verband vaak van 'particulier initiatief', 'maatschappelijk middenveld' of 'non-gouvernementele organisaties'. Het gaat om onafhankelijke organisaties van burgers of groepen van burgers die zich inzetten voor aspecten van publiek belang en daarmee een bijdrage willen leveren aan de kwaliteit van de maatschappelijke ontwikkelingen.
Dit 'sociale weefsel' doet zich thans in een andere vorm voor dan vroeger in de tijd van de verzuiling. Het is minder permanent, minder geïnstitutionaliseerd, maar daarom niet minder belangrijk.

De betekenis van actief burgerschap als aanvulling op de politieke democratie
Zolang burgers daadwerkelijk betrokken blijven bij de publieke zaak en hun plaats opeisen in de publieke ruimte, vormen zij een aanvulling op de politieke democratie en een tegenwicht tegen staat en markt, zowel lokaal en regionaal als nationaal en Europees. Het is ook de enige manier om te voorkomen dat staat (en markt) zich de gehele publieke ruimte toe-eigenen. Zonder een actieve burgersamenleving wordt de legitimiteit van de staat aangetast, de positie van de staat tegenover de markt verzwakt en het goed functioneren van de markt ondergraven.
Ieder systeem heeft de neiging een in zichzelf gekeerd systeem te worden, waarbinnen tegengeluiden nauwelijks of slechts in aangepaste vorm doordringen. Dat geldt voor (de instituties van) de nationale staat, het geldt ook voor Europa.
Als staten en markten zich meester maken van de publieke ruimte en de burgersamenleving volgens hun eigen bureaucratische en bedrijfsmatige logica trachten te modelleren, wordt de diversiteit weggedrukt. En diversiteit is een kenmerk van Europa: 'unity within diversity'.

De 'democratische driehoek' Anton Zijderveld (zie voetnoot 6) spreekt in dit verband van het bestaan van een 'democratische driehoek' tussen staat, markt en burgersamenleving.
Tussen de drie elementen van deze driehoek dient een evenwicht te bestaan, een evenwicht dat in wisselende omstandigheden steeds opnieuw moet worden gevonden. Zo lag in ons land ten tijde van de verzuiling het accent sterk op de burgersamenleving. Dit accent verschoof naar de staat die vervolgens wegens financiële overbelasting moest terugtreden. Het accent kwam daarna op de markt te liggen. De burgersamenleving werd door de op de markt gerichte staat - die ook zichzelf als een bedrijf ging beschouwen met producten en klanten - verwaarloosd. Onvoldoende werd beseft dat een krachtige democratische staat zelfbewuste burgers nodig heeft, niet als object of klant van de staat maar als subject en publiek ambtsdrager, niet als beleidsinstrument in handen van de staat, maar als aanvulling op de politieke democratie en tegenwicht tegen de staat en (de uitwassen van) de markt.
Een krachtige burgersamenleving is een noodzakelijk element voor het behoud van het evenwicht binnen de democratische driehoek en daarmee voor het behoud van de legitimiteit van de staat - en de Unie voeg ik daaraan toe.

Een boeiende illustratie van de betekenis van een krachtige burgersamenleving waarbij de parallel met het huidige tijdgewricht u niet zal ontgaan, vond ik in het uitstekende winternummer van Christen Democratische Verkenningen.

In zijn bijdrage zet Bas van Bavel, hoogleraar economische en sociale geschiedenis van de middeleeuwen, vraagtekens achter het positieve beeld van de Gouden Eeuw dat wij doorgaans hebben. (zie voetnoot 7). Hij schildert onze Gouden Eeuw als een tijd waarin de sociale polarisatie en de maatschappelijke ongelijkheid sterk toenamen, door een zich verscherpende marktcompetitie. Een zeer beperkte groep van de bevolking plukte daarvan de vruchten ten koste van de 'modale' Nederlanders. Dit kon gebeuren omdat overheid en maatschappelijke organisaties geen adequaat tegenspel boden tegen de markt.
Bepaald gunstig daartegenover stelt Van Bavel de situatie in de middeleeuwen voor, toen dankzij de ontwikkeling van vrije associaties en samenwerkingsverbanden van burgers zowel economische voorspoed als een duurzame ontwikkeling werden gerealiseerd.
Nederland kwam 'de sociale klap' van de Gouden Eeuw - een ernstige terugslag immers in de gezondheid en levensduur van de gemiddelde Nederlander - pas weer te boven vanaf het midden van de negentiende eeuw, toen de vruchten van de industriële revolutie in de vorm van een stijgende algemene levensstandaard konden worden geplukt, dankzij de zelforganisatie van burgers en de druk, uitgeoefend door coöperaties, vakbonden, politieke bewegingen en de overheid.

Is er sprake van een evenwichtige 'democratische driehoek' in Europa?
Dit brengt mij op de vraag welke rol de burgersamenleving in Europa eigenlijk speelt. Of er sprake is van een evenwicht tussen de drie elementen van de Europese democratische driehoek en wat er - als dat niet het geval mocht zijn - gedaan moet worden om de totstandkoming van een meer evenwichtige verhouding te bevorderen zowel langs de lijn van de Unie als via de lidstaten.

Duidelijk is dat de Europese politieke instellingen zich - in ieder geval voor het oog van een waarnemer op afstand zoals ik - reeds geruime tijd terdege bewust lijken te zijn van de betekenis van de burgersamenleving voor de ontwikkeling van het beleid naast de invloed van marktpartijen (en hun lobbies). Ik noem hier de wijze waarop niet-commerciële organisaties op het gebied van onder meer milieu, consumentenbescherming, mensenrechten, cultuur en arbeidsomstandigheden bij het werk van de Commissie betrokken worden. Positief hierbij is ook de financiële steun die de Commissie geeft aan deze organisaties. Mede daardoor werden professionalisering, verhoging van het kennisniveau en onderlinge samenwerking mogelijk.
Daarmee nam de invloed van deze organisaties toe. Zo creëerde de Commissie een noodzakelijk tegenwicht. (Velen ook in ons land begrijpen - helaas - niet dat het nuttig en nodig is je eigen tegenwicht te koesteren!).

Beperkte betrokkenheid burgers bij Europa en mogelijke redenen daarvan
Tegelijkertijd constateer ik - wederom als relatieve buitenstaander - dat ondanks dit positieve beleid de betrokkenheid van de burger bij de Europese Unie beperkt blijkt te zijn. Nu is dat niet zo'n wonder in een Unie die inmiddels bijna 500 miljoen medeburgers omvat – maar er is meer.

Geprofessionaliseerde karakter Europese civil society
Een verklaring zou ook kunnen zijn dat de Europese 'civil society' te veel is gaan bestaan uit door de Unie gefinancierde geprofessionaliseerde organisaties en te weinig uit burgers en vrijwilligers. Burgers hebben mede als gevolg daarvan, (te) weinig binding met deze organisaties.
Dit verschijnsel van professionalisering en verlies van maatschappelijke achterban hebben we ook kunnen zien bij de vroeger verzuilde instellingen van het maatschappelijk middenveld in Nederland. Die instellingen werden achtereenvolgens geprofessionaliseerd, verstatelijkt en vermarkt en raakten in de loop van dat proces hun achterban - en daarmee hun maatschappelijk draagvlak - kwijt.
Als dit nu ook in Europa het geval is, zouden de desbetreffende organisaties zich dit moeten aantrekken. Hun maatschappelijke achterban vormt immers de legitimatie van hun inbreng.
Maar ook zou er meer aandacht moeten zijn voor nieuwe - nog niet gevestigde - burgerinitiatieven.

Mogelijke verwaarlozing inbreng civil society
Het is ook mogelijk dat de effecten van de inbreng van de organisaties van de burgersamenleving niet voldoende herkenbaar zijn in het beleid dat Europa voert. Dat zou het gevolg kunnen zijn van het feit dat zij niet opgewassen zijn tegen de kracht van een in zichzelf gekeerde en van het eigen gelijk overtuigde 'eurocratie'. Altijd bestaat ook het gevaar dat deze organisaties daarvan zelf onderdeel gaan uitmaken. Ondanks de schijn van het tegendeel is dan van een evenwichtige verhouding in de democratische driehoek geen sprake. Dit zouden de Unie én de lidstaten zich moeten aantrekken.

Aansluitingsproblemen tussen Europese en Nederlandse rechtsorden
Een andere verklaring kan zijn dat burgers zich in het algemeen weinig bij Europa betrokken voelen vanwege aansluitingsproblemen daar waar de nationale en de Europese rechtsorden elkaar raken.
Dat kan leiden tot een gepercipieerd democratisch tekort met onderschatting van de positie van het Europees parlement. Ook de belangrijke rechtsvormende rol van het Hof van Justitie kan aan die perceptie bijdragen. Als voorbeeld kan de recente uitspraak dienen over de toelating van vreemdelingen (zaak Metock; geen voorafgaand legaal verblijf in een lidstaat noodzakelijk teneinde een verblijfsrecht te kunnen ontlenen aan het vrije verkeer). Een ander voorbeeld is de uitspraak over het vrij verkeer van goederen (zaak Dassonville; elke belemmering feitelijk en potentieel is verboden).
Dit gepercipieerde democratische tekort kan verband houden met het gebrekkige politieke en publieke debat in Nederland. De parlementaire journalistiek is nauwelijks in Europa geïnteresseerd en het politieke debat volgt veelal de lijn dat al het slechte wordt opgelegd vanuit Brussel en dat Nederland het goede voor de poorten van de Brusselse hel heeft weten weg te slepen. Het Europees democratisch deficit is ook, althans gedeeltelijk, een nationaal democratisch deficit.
Gebrek aan betrokkenheid kan ook verband houden met de verscheidenheid in rechtsculturen. De Nederlandse rechtscultuur wordt gekenmerkt door een aantal bijzonderheden waarmee Europa slechts beperkt rekening houdt. Ik noem: het primaat van de wetgever, decentralisatie, zelfregulering, gedogen en de rol van het maatschappelijk middenveld.
Gebrek aan betrokkenheid kan tenslotte verband houden met het feit dat het Europese beleid in ons land geïmplementeerd is overeenkomstig de krachtsverhoudingen in de democratische driehoek waarbij een sterke nadruk ligt op de markt met verwaarlozing van de eigen rol van de staat en marginalisering van de burgersamenleving. Meer dan andere landen heeft Nederland (met het Verenigd Koninkrijk) de liberalisering van markten verbonden met de privatisering van publieke diensten in de verwachting daarmee een sterke positie op de desbetreffende markten te kunnen verwerven.
Nu die uitblijft en burgers de voorgespiegelde voordelen niet zien, wordt dat aan Europa toegeschreven. Maar de Europese verdragen zijn neutraal ten aanzien van de keuze tussen privaat en publiek, mits voldaan wordt aan de interne marktregels.

Versterking van Europees burgerschap
In zijn advies over de gevolgen van Europa voor de nationale arrangementen van september 2005, heeft de Raad van State aangegeven dat het beperkte vertrouwen van de Nederlandse burger in Europa, dat is gebleken bij het referendum over het Grondwettelijk Verdrag, waarschijnlijk niet alleen en zelfs niet in de eerste plaats te maken heeft met de wijze waarop Europa functioneert, maar met de wijze waarop de Nederlandse overheid met Europa omgaat. De Raad betoogde toen dat het gevoel bij de burgers dat zij in Europa niet meetellen, nauw verbonden is met het gevoel bij de burgers dat hun mening in eigen land er niet toe doet. Nationale burgers zullen alleen Europese burgers zijn als zij in eigen land als burgers serieus worden genomen.

In dat verband deed de Raad van State enige voorstellen die ik ook hier in discussie zou willen brengen.

Ten eerste zou de regering erop moeten toezien dat (aankomende) burgers via het reguliere onderwijsprogramma en periodiek met gerichte voorlichting goede informatie krijgen over het doen en laten van de Europese Unie, de bevoegdheden van de instellingen, de rechten waarover de Unieburgers beschikken en de plichten die daar tegenover horen te staan. Afgezien van het feit dat dit een hoop misverstanden over Europa uit de weg kan ruimen, kan het ook inzicht creëren in de mogelijkheden van regering, parlement en burgers om invloed uit te oefenen op het proces van Europese samenwerking.

Vervolgens zou het parlement ervoor moeten zorgen dat de inbreng van burgers in het Europese besluitvormingsproces gestalte wordt gegeven door over belangrijke Brusselse onderwerpen tijdig hoorzittingen te organiseren, zoals dat ook met de nationale onderwerpen gebeurt. Hoewel maatschappelijke organisaties de weg naar 'Brussel' probleemloos weten te vinden, spelen zij bij de voorbereiding van het Nederlandse Europese beleid nauwelijks een rol. In die hoorzittingen zou centraal moeten staan de vraag of op Europees niveau dan wel op nationaal niveau moet worden opgetreden en of dat optreden door de overheid moet geschieden of aan het particulier initiatief kan worden overgelaten (subsidiariteit).

• De betrokkenheid van het nationale parlement bij EU-aangelegenheden is inmiddels aanzienlijk versterkt. (zie voetnoot 8) De informatievoorziening aan het parlement is sterk verbeterd (zo hebben alle vakcommissies een eigen EU-medewerker gekregen), het parlement komt eerder in het EU-besluitvormingsproces in actie (in de consultatiefase van Groen- en Witboeken) en het selecteert belangrijke EU-dossiers en toetst deze consequent op subsidiariteit (Gemengde Toepassing Subsidiariteit). Van een echte politisering van Europese vraagstukken kan echter nog niet worden gesproken. Daarvoor is nog een extra stap noodzakelijk, namelijk dat Europa onderwerp wordt van de dagelijkse politieke strijd. Pas als Europese thema's onderwerp worden van het politieke strijdtoneel (denk aan de debatten over het referendum over het Grondwettelijke Verdrag), wekken zij de interesse van de media en daarmee het publiek (de burger). Parlementariërs kunnen dan ook gaan 'scoren' op Europese onderwerpen. Een beleid gericht op een actievere betrokkenheid van de 'civil society' bij de behandeling van Europese onderwerpen in de Kamer (bijvoorbeeld het organiseren van hoorzittingen met betrokken belangenorganisaties in het parlement) kan hieraan bijdragen.

Ook op Europees niveau zouden organisaties van burgers meer betrokken moeten worden in het beleid door in voorkomende gevallen nadrukkelijk af te wegen of niet het instrument van co-regulering gehanteerd zou moeten worden, het mechanisme waarbij de verwezenlijking van de doelstellingen van de EG-regeling wordt overgelaten aan erkende betrokken partijen, in het bijzonder van de private sector, sociale partners, niet-gouvernementele organisaties en verenigingen. Er zou ook ruimte moeten worden gecreëerd voor nieuwe initiatieven.

• Op Europees niveau is de afgelopen jaren een aanzienlijk aantal initiatieven ontplooid om het actieve burgerschap te bevorderen. Zo is onder meer een actieplan voor de communicatie met de burger vastgesteld en uitgevoerd en heeft de Europese Commissie de consultatie van de 'civil society' een geïnstitutionaliseerde plaats gegeven in het EU-besluitvormingsproces. Van meer co-regulering, als bedoeld in artikel 137 van het EG-Verdrag, kan evenwel (nog) niet gesproken worden. In de komende jaren zal moeten blijken of de door de Europese Commissie ontplooide initiatieven hun vruchten afwerpen. Versterking van de betrokkenheid van de burger bij Europa is een proces van lange adem waaraan niet alleen de politiek moet bijdragen maar ook het onderwijs en de media (een versterking van de deliberatieve en associatieve democratie). De methode van de open coördinatie zou door politisering en stijgende binnenlandse participatie ook een geëigend middel kunnen zijn tot democratisering van de EU beleidsvorming. (zie voetnoot 9) Voorts zou Europa erop moeten letten dat haar beleid aangaande de betrokkenheid van de 'civil society' niet beperkt blijft tot professionele organisaties, maar zich ook uitstrekt tot burgers en vrijwilligers.

Daarnaast zou het parlement erop moeten toezien dat de regering publiekelijk verantwoording aflegt over het doen en laten van Nederland in het Europese besluitvormingsproces.

Tenslotte beval de Raad van State aan dat op Europees en nationaal niveau zou moeten worden nagegaan hoe de juridische en bureaucratische belemmeringen kunnen worden weggenomen die aan het particulier initiatief over grenzen heen (bijvoorbeeld in de grensregio's) in de weg staan.
Burgerschap en een levendige burgersamenleving ontstaan immers door (spontane) samenwerking tussen burgers. Dat zal vaak over kleine maar voor hen wezenlijke dingen gaan: de eigen straat, de eigen buurt, het eigen dorp, de eigen regio en de werking van de nabije publieke diensten. Dit is het meest directe aangrijpingspunt voor het ontstaan van een levende burgersamenleving. Dat geldt ook in Europa. Dat directe aangrijpingspunt ligt in het bijzonder in de grensstreken. Daar komt nog als voordeel bij dat in de regionale Europese samenwerking de nadruk minder ligt op staat en markt, meer op stedelijke ontwikkeling en burgersamenleving. Delors: "We zijn op weg naar een l'Europe des regions, pas de nations". Die ontwikkeling betekent echter ook dat de nationale staat moet inleveren en een tussenlaag wordt tussen (EU-)regio's en Brussel. Dat roept dan weer verzet op bij nationale instanties.

De Europese Unie is zo sterk als de twee pijlers waarop zij rust: staten en burgers.
Ze zijn echter niet automatisch elkaars bondgenoten, noch nationaal noch Europees.
Dat is in ieder geval voor staten soms moeilijk te aanvaarden.

---

1. Zie onder meer zaak C-209/03, Bidar, Jur. 2005, blz. I-2119; zaak C-413/99, Baumbast en R., Jur. 2002, blz. I-7091; zaak C-300/04 Eman en Sevinger, Jur. 2006, blz. I-8055; zaak C-524/06, Huber, n.n.g.
2. Kamerstukken II 2004/05, 30025 (R1783).
3. Advies Raad van State – Kamerstukken II 2007/08 31384 , nr. 4.
4. Deze vijf verbindingsschakels tussen lidstaten en de Unie zijn:
- het voorbereiden en opstellen van Europese (ontwerp)wetgeving met medewerking van nationale ambtenaren en technische specialisten vanuit de lidstaten, alsmede van experts afkomstig uit het bedrijfsleven en met non-gouvernementele organisaties.
5. Prof. Dr. R.M.G.E. Foqué "De onzichtbare Grondwet", Conferentie BZK, blz. 46.
6. A.C. Zijderveld "The democratic triangle" in M.J. De Jong/A.C. Zijderveld "The gift of society", Enzo press, Nijkerk 1997, blz. 11-24.
7. CD Verkenningen winternummer 2008, blz. 54 en volgende: "Vrije markt vraagt meer dan ooit om maatschappelijk evenwicht".
8. Zie onder meer Parlement aan zet, voorstellen ter versterking van de parlementaire betrokkenheid bij Europa, 2006.
9. De open coördinatiemethode (OCM) is ingevoerd in het kader van het werkgelegenheidsbeleid en het proces van Luxemburg en werd vervolgens opgenomen in de strategie van Lissabon (2000). De OCM biedt een nieuw kader voor samenwerking tussen de lidstaten met het oog op de verwezenlijking van bepaalde gezamenlijke doelstellingen waarvoor een grotere convergentie tussen hun nationale beleid nodig is. Bij deze intergouvernementele methode worden de lidstaten door andere lidstaten beoordeeld ('peer pressure') en is de rol van de Commissie beperkt tot toezicht. Het Europees Parlement en het Hof van Justitie zijn vrijwel niet bij het OCM-proces betrokken. De open coördinatiemethode wordt toegepast op gebieden die onder de bevoegdheid van de lidstaten vallen, zoals werkgelegenheid, sociale bescherming, sociale insluiting, onderwijs, jeugd en beroepsopleiding. Zij is voornamelijk gebaseerd op:
- de gezamenlijke vaststelling van de te bereiken doelstellingen (die zijn goedgekeurd door de Raad);
- gezamenlijk gedefinieerde meetinstrumenten (statistieken, indicatoren, richtsnoeren);
- benchmarking, m.a.w. vergelijking van de prestaties van de lidstaten en uitwisseling van optimale praktijken (toezicht door de Commissie).