Toch volgt uit het voldoen aan die eisen niet automatisch een wet van goede kwaliteit om de simpele reden reeds dat de term "kwaliteit" zelfstandige betekenis mist. Kwaliteit is een "saldobegrip": een oordeel over uitkomsten en resultaten, afgezet tegen eisen en verwachtingen. Kwaliteit houdt een oordeel in over de geschiktheid van "iets" met het oog op de functie ervan. De wet heeft echter gelijktijdig verschillende functies die niet altijd homogeen en onderling goed verenigbaar zijn. De wet is instrument voor ordening van de samenleving, maar ook machtiging voor het functioneren van het bestuur, raamwerk voor het rechterlijk handelen en basis voor de rechtsbescherming van de burger. Zo zullen uiteenlopende functionarissen vaak verschillende kwaliteitsoordelen geven over een en dezelfde wet, afhankelijk van de functie die zij belangrijk vinden. De wetgever zal vooral oog hebben voor het compromis tussen uiteenlopende visies en belangen, zo nodig ten koste van de duidelijkheid van de tekst. Het bestuur zal de nadruk leggen op de wet als instrument voor beleid en uitvoering, eventueel ten koste van andere eisen die de rechtsstaat stelt. Voor de rechter staan duidelijkheid en evenwicht bij het beslechten van geschillen voorop. De uitvoerder van beleid en de burger zullen een oordeel hebben over de mate waarin de wet hun problemen daadwerkelijk oplost.

De wet heeft niet alleen verschillende functies, maar "belichaamt" ook een beleid; een beleid dat uitgaat van vooronderstellingen, opvattingen en visies. Wat als kwaliteit van wetgeving (of als gebrek aan kwaliteit) wordt gezien, is veelal ook een oordeel over de achterliggende vooronderstellingen, opvattingen en visies.

Wetgevingsjuristen moeten de verschillende functies van de wet, de eisen die daaruit voortvloeien in de vingers hebben. Beleidsambtenaren moeten de verschillende vooronderstellingen, opvattingen en visies kunnen wegen. Gezamenlijk bepalen zij de kwaliteit van de wet. Gezamenlijk zullen zij besef moeten hebben recht te scheppen dat de burger houvast biedt. Ze zijn voor het uiteindelijke resultaat van hun werk in hoge mate van elkaar afhankelijk. Daarom moeten wetgevingsjuristen kennis hebben van, inzicht in en begrip voor de werking en de dynamiek van het beleid en moeten beleidsambtenaren weet hebben van en begrip hebben voor de eisen die wetgeving stelt. De eisen die democratie en rechtsstaat stellen zijn niet automatisch dezelfde.

Omdat de wet niet alleen een beleidsinstrument is maar ook recht schept, hebben we een wetgevingsproces van informatie en contra-informatie, hoor en wederhoor, checks and balances. De kwaliteit van het wetgevingsproces is in belangrijke mate bepalend voor de aanvaardbaarheid van de wet. In dat proces moeten twee werkelijkheden met elkaar worden verbonden: de werkelijkheid die de politici voor ogen staat op grond van hun visie op de maatschappij en de rol van de overheid daarin en de werkelijkheid waarin de burgers leven en waarmee de uitvoerders van beleid te maken hebben. Tegelijkertijd moet de wet zekerheid bieden. De belangrijkste functie van de wet voor de burger is tenslotte een normering die voorspelbaar, duidelijk en betrouwbaar is. Dat alles blijkt gemakkelijker gezegd dan gedaan. De wetgevingsprocedure is sterk gericht geraakt op hetgeen politiek en bestuurlijk haalbaar is. Na aanvaarding van een wet wordt door regering en Staten-Generaal zelf nauwelijks meer omgekeken naar de uitvoering. Wetten worden alweer gewijzigd voordat zij deugdelijk zijn ingevoerd. Wetgevingsjuristen en beleidsambtenaren hebben gezamenlijk tot taak de vorming van de wet in alle stadia die zij doorloopt, vanaf de voorbereiding tot de plaatsing in het Staatsblad, te begeleiden en te bewaken.

Europa
Hoewel de wetgevingsprocedure de afgelopen decennia niet gewijzigd is heeft het Nederlandse staatsbestel in de praktijk wel degelijk veranderingen ondergaan. Maar alvorens daarop in te gaan wijs ik op een ontwikkeling waarmee wij allen dagelijks worden geconfronteerd: de Europese integratie. Een steeds belangrijker deel van onze wetgeving wordt bepaald door de Europese regelgeving. Ook in dit verband is voor het antwoord op de vraag naar de kwaliteit van wetgeving de functie ervan bepalend. Daarbij moeten we ons realiseren dat de functie(s) van de Europese wetgeving niet automatisch dezelfde is (zijn) als die van de nationale wetgeving. Gaat het er in de nationale wetgeving meestal om gemeenschappelijk gevoelde problemen uniform op te lossen, de Europese wetgeving moet een balans vinden tussen zevenentwintig staten met ieder hun eigen rechtscultuur. In een dergelijke, gedifferentieerde situatie is het in het belang van de legitimiteit van de wetgeving geboden om ruimte te geven voor uiteenlopende nationale oplossingen. Zal de nationale wetgeving vaak aangeven wat er moet gebeuren, de Europese wetgeving zal vaak aangeven wat er niet meer mag gebeuren. Het is van wezenlijk belang dat de wetgevingsjurist die deelneemt aan het overleg in Brussel een open oog heeft voor dat verschil in functie. De druk tot uniformiteit van het recht binnen de Europese Unie is immers groot. Té veel uniformiteit kan de legitimiteit - en dus de kwaliteit - van de Europese wetgeving aantasten. De onontkoombare differentiatie in juridische culturen tussen de lidstaten zal dan langs de weg van uitvoering en handhaving onherroepelijk een uitlaat vinden, zoals onder meer is gebleken uit het recente rapport van de VROM-Raad "Brussels Lof".

Ook bij de totstandkoming van Europese wetgeving dienen (departementale) wetgevingsjuristen en (departementale) beleidsambtenaren reeds vanaf het begin nauw samen te werken om te komen tot wetgeving die zoveel mogelijk aansluit bij of ruimte geeft aan onze rechtscultuur en daardoor aanspraak zal kunnen maken op legitimiteit. Voor een goede samenwerking is niet alleen kennis van het eigen nationale rechtssysteem nodig maar ook kennis van en inzicht in de belangrijkste andere rechtsculturen van Europa. Met de relatieve afname van het gewicht van Nederland in de Unie ten gevolge van de uitbreiding van het aantal lidstaten, wordt het vermogen om via rechtsvergelijking te anticiperen op wat andere landen zullen inbrengen, steeds meer bepalend voor de effectiviteit van de nationale inbreng. Het initiatief van de Academie voor wetgeving om het opleidingsaanbod ook te richten op Europa, juich ik dan ook van harte toe. Ik zou u ook willen aanraden daarbij ook aandacht in te ruimen voor rechtsvergelijking met de belangrijkste rechtssystemen binnen de Unie. Terug naar het Nederlandse wetgevingsproces (in engere zin).

Veranderingen in het staatsbestel
Meer dan vroeger het geval was, toen wetgeving vaak het karakter had van codificatie, is wetgeving thans een instrument geworden om in te grijpen in de maatschappelijke processen en zo de status quo in de samenleving te veranderen. Deze kanteling van codificatie naar modificatie heeft plaatsgevonden op een moment waarop de relatie tussen samenleving en staatsinstellingen problematischer werd. De institutionele verbindingen tussen beide die in het verzuilde staatsbestel bestonden, zijn weggevallen en daarvoor zijn eigenlijk geen nieuwe verbindingen van vergelijkbare kwaliteit in de plaats gekomen. Daardoor is het moeilijker geworden om die twee werkelijkheden - de werkelijkheid die de politici voor ogen staat op grond van hun visie op de maatschappij en de rol van de overheid daarin en de werkelijkheid waarin burgers leven en waarmee de uitvoerders van het beleid te maken krijgen - met elkaar in overeenstemming te brengen. Tegelijkertijd stelt de snelheid van de maatschappelijke veranderingen, ook door externe ontwikkelingen, extra eisen aan het aanpassingsvermogen van de overheid. Hoe zeker kan de wet nog zijn? Ik wil in dit verband wijzen op drie verschijnselen die me de laatste jaren bezighouden:

de positie van de medewetgever, de volksvertegenwoordiging; de overheid als een zelfreferentieel systeem; de factor tijd.

De positie van de medewetgever in het post-verzuilingstijdperk
Over de ontzuiling, over wat niet meer is, is veel geschreven; minder is nagedacht over de functie van de verschillende instituties in de democratische rechtsstaat in het post-verzuilingstijdperk. In het verzuilingstijdperk bestond er een institutionele koppeling tussen staat en maatschappij, tussen representatie en bestuur. Die koppeling bestaat niet meer. De maatschappelijke instituties verloren hun achterban; ze raakten eerst afhankelijk van de staat en werden vervolgens (gedeeltelijk) "vermarkt" (vb. woningbouwcorporaties). De band tussen maatschappelijke instituties en politieke partijen werd (formeel) doorgesneden. De ideologische verschillen tussen partijen vervaagden; de ledentallen liepen terug; de beweeglijkheid van het electoraat nam toe. Gevolg: volksvertegenwoordigers (en hun partijen) werden (voor het eerst) op zichzelf teruggeworpen. Wie of wat vertegenwoordigen de volksvertegenwoordigers? Wie of wat legitimeert hun standpunten? Een bevolkingsgroep, een idee of een visie op staat en maatschappij, "collectieve fantasma's" of een tijdelijk overheersend sentiment? Dat maakt onzeker. Daarbij komt dat de "houdbaarheidsdatum" van volksvertegenwoordigers beperkt is geworden en hun (politieke) toekomst ongewis. Die onzekerheid leidt ertoe dat de band met het bestuur, traditioneel in Nederland toch al sterk, extra is aangehaald. Scheltema heeft al eerder op de consequentie daarvan gewezen: de wetgever is een "partijdige" wetgever geworden.

De inherente spanning tussen representatie en bestuur wordt in de praktijk onder meer via uitvoerige regeerakkoorden "opgelost" ten gunste van het bestuur en (dus) ten detrimente van de representatie. Het politieke debat in het parlement heeft in een democratie echter een eigen betekenis wel te onderscheiden van het bestuurlijk optreden. Dat geldt zeker nu die institutionele verbinding van politieke partijen met maatschappelijke instituties en van maatschappelijke instituties met hun achterban is verbroken. Dat "ingebouwde" representatieve element is uit ons stelsel verdwenen. Meer dan vroeger moet de representatieve functie door het parlement worden waargemaakt. Het parlementair debat is een mogelijkheid de maatschappelijke werkelijkheid "binnen" te brengen; maatschappelijke polarisatie te kanaliseren en te pacificeren. Maar om de (broze) coalitieverhoudingen tussen (en vaak binnen) de partijen in stand te houden is depolitisering troef. Wat zijn de gevolgen van de wederzijdse gijzeling van bestuur en representatie voor de (kwaliteit) van de wetgevende functie en (dus) de wetgeving? Hebben we daarover, ook bij de opleiding tot wetgevingsjurist, voldoende nagedacht?

De overheid als een zelfreferentieel systeem
Een tweede verschijnsel dat me de laatste jaren bezighoudt zijn de gevolgen van hetgeen ik ben gaan noemen de bureaucratisch-bedrijfsmatige logica; het verschijnsel dat een thuiszorgmedewerker na 15 minuten hulpverlening 10 minuten administratie moet doen. Gevolg van regelgeving. Het verschijnsel doet zich in alle beleidssectoren voor. Je kunt geen krant opslaan of je vindt voorbeelden. Ze tasten de geloofwaardigheid van de overheid en van de regelgeving aan. In de algemene beschouwingen bij het jaarverslag 2007 (pagina 15/18) heb ik die bureaucratisch-bedrijfsmatige logica proberen te verklaren; te verklaren ook waarom dit verschijnsel "logisch" is. Die verklaring ligt in de combinatie van elementen uit twee verschillende ordeningsprincipes in het openbaar bestuur: het bureaucratische en het bedrijfsmatige. Die combinatie is het gevolg van de poging de overheidsorganisatie (financieel) te beheersen door meer aan de markt over te laten en de overheid als bedrijf te zien met de burgers als klant. Die combinatie van elementen uit twee verschillende ordeningsprincipes leidt ertoe dat de normatieve aansturing (noodzakelijk vanuit het bureaucratische ordeningsprincipe) verder wordt verzwakt of zelfs verwaarloosd en dat risico's, eigen aan het bedrijfsmatige ordeningsprincipe, zoveel mogelijk worden uitgesloten. Resteert een risicomijdend systeem zonder aansturing en zonder creativiteit maar met een eigen dynamiek: de bureaucratische-bedrijfsmatige logica; per saldo met méér in plaats van minder regels, per saldo niet goedkoper maar duurder. Doordat politici van deze logica afhankelijk zijn geraakt en de uitvoerders daarvan afhankelijk zijn gemaakt, is een zelfreferentieel systeem ontstaan. En zo ontstaat een dominante derde werkelijkheid tussen de vaak vaag geworden werkelijkheid die de politici voor ogen staat op grond van hun eigen visie op de maatschappij en de rol van de overheid daarin en de werkelijkheid waarin burgers leven en waarmee de uitvoerders van het beleid te maken hebben; de werkelijkheid dus van de leraren en de leerlingen; de doktoren en de patiënten. Afwijkende geluiden dringen binnen dat zelfreferentiële systeem nauwelijks door, worden weggefilterd of buiten de orde verklaard. Denk aan de wijze waarop er in de afgelopen decennia met adviescolleges is omgegaan, het denken over de civil society is stopgezet (democratie is meer dan democratie via staatsinstellingen), thans de (media-) discussie over actiegroepen wordt gevoerd en de wijze waarop de overheidsvoorlichting van "verklaren en toelichten" is verworden tot het "managen van het opiniërings- en besluitvormingsproces" (Hillen). Het besef dat er meerdere werkelijkheden zijn en dat een democratie alleen kan bestaan bij de gratie van macht en tegenmacht, checks and balances, informatie en contra-informatie is vaag geworden. De wetgevingsjurist heeft er, met de beleidsambtenaar, (mede) voor te zorgen dat aan deze elementen in het wetgevingsproces juist wél aandacht wordt besteed; dat ook de maatschappelijke werkelijkheid in beeld blijft. Dat zal echter vaak als hinderlijk worden ervaren. Voor de maatschappelijke acceptatie en de uitvoerbaarheid van de wet is het echter essentieel niet in de bureaucratisch-bedrijfsmatige logica te blijven steken.

De factor tijd
De wetgevingsjurist zal zich tenslotte moeten realiseren dat de overheid zich in een gespleten tijdsorde beweegt. Dat wil zeggen: de tijd waarin maatschappelijke veranderingen zich voltrekken, loopt niet synchroon met de tijd die wetgeving opeist. De tijd die politieke bestuurders krijgen toegemeten stemt niet overeen met de tijd waarin professionele uitvoerders zich bewegen. Die verschillende tijdsordes worden zelden scherp in beeld gebracht dan wel als manco van het openbaar bestuur gepresenteerd. Die gespleten tijdsorde is echter een kenmerk van het openbaar bestuur.

Maatschappelijke tijdsorde. Maatschappelijke opvattingen veranderen door bijvoorbeeld de individualisering, de mediatisering en de commercialisering. De economie wijzigt sneller dan vroeger, bijvoorbeeld door technologische ontwikkelingen, schaalvergroting en globalisering. De demografische ontwikkelingen, omvang en samenstelling van de bevolking, doen hun invloed gelden. Het tempo van deze veranderingen en ontwikkelingen, de maatschappelijke tijdsorde, loopt niet synchroon met de legislatieve.
Legislatieve tijdsorde. Wetgeving in een democratische rechtsstaat vergt tijd. Democratische legitimiteit ontstaat door een zorgvuldige voorbereiding, door overleg met direct betrokkenen, de advisering via inspraak en medezeggenschap, door een open publiek debat en door zorgvuldige besluitvorming door regering en Staten-Generaal. Dat kan tijdrovend zijn. Wetten zijn niet louter beleidsinstrumenten, zij vormen ook recht. Zij moeten stabiliteit en zekerheid verschaffen waaraan juist in tijden van maatschappelijke veranderingen behoefte bestaat.

Politiek-bestuurlijke tijdsorde. De (middel-)lange legislatieve tijdsorde sluit steeds minder aan op de korte politiek- bestuurlijke tijdshorizon. Door kader- en proceswetgeving wordt de eerste (de legislatieve tijdsorde) steeds meer geperst in de mal van de laatste (de politiek-bestuurlijke tijdsorde). Het ontnemen van het normatieve karakter aan de wet en het (door-)delegeren van regelgeving aan het bestuur vergemakkelijkt dit proces aanzienlijk. Het primaat van de wetgever verdwijnt. Aan de discrepantie tussen de legislatieve en politiek-bestuurlijke tijdsorde draagt ook bij de mobiliteit op politiek-bestuurlijk en ambtelijk niveau en het gebrek aan collectief geheugen dat daarvan het gevolg is. Steeds worden nieuwe wetgevingsinitiatieven genomen zonder dat acht wordt geslagen op wat eerder in gang is gezet.
Tijd voor uitvoering. De overheersende (korte) politiek-bestuurlijke tijdsorde past ook niet op de tijdsorde waarin de werkers in de eerste lijn zich bewegen. Doordat het zicht op de uitvoering op beleidsniveau minder is geworden (gevolg van het "uitplaatsen" van uitvoerende diensten), wordt dat verschil onvoldoende gezien. Wettelijke regelingen worden al weer gewijzigd, voordat zij deugdelijk zijn ingevoerd. Dat tast de legitimiteit van het beleid aan. Rechtszekerheid vereist dat wetten die tot stand zijn gekomen worden uitgevoerd. Onmisbare voorwaarde daarvoor is dat een dergelijke uitvoering mogelijk wordt gemaakt door de tijd die daarvoor beschikbaar is, de middelen die daarvoor zijn uitgetrokken en de kwaliteit van de uitvoerders. Een wetgever die zich van de (on-)mogelijkheden van de uitvoering van de door hem goedgekeurde wetten onvoldoende rekenschap geeft en verandering op verandering stapelt, ondergraaft het gezag van de wet en daarmee dat van zichzelf.

Positie wetgevingsjurist
Wie het bovenstaande tot zich laat doordringen beseft dat wetgeving geen sinecure is en dat de goede wetgevingsjurist een even mooie als moeilijke positie inneemt. Hij zal vaak in het duister tasten ten aanzien van hetgeen de politici precies voor ogen heeft gestaan, zal zich teweer moeten stellen tegen de dominantie van de bureaucratisch- bedrijfsmatige logica en zal rekening moeten houden met de verschillende tijdsdimensies. Allemaal complicerende factoren voor de snelle totstandkoming van juist die ene wet die gisteren al moest zijn ingediend. Hij moet er daarom mee rekenen dat stelselmatig zal worden gepoogd hem te omzeilen. Vandaar dat de Raad in zijn verschillende adviezen over de wetgevingsfunctie van de afgelopen jaren er steevast op hamert dat de wetgevingsjuristen steeds tijdig, dat betekent nog voor het moment waarop tot wetgeving wordt besloten, betrokken worden bij de voorbereiding van beleid waaruit wetgeving kan voortvloeien. Het direct zoeken naar (en vinden van) een oplossing staat immers vaak in de weg aan het voldoende in kaart brengen van het probleem dat om een oplossing vraagt. (zie noot 1). Zowel een uitstekende professionele toerusting van de individuele wetgevingsjurist als een stevige inbedding van de juridische functie binnen het ministerie, waarbij het hoofd van de juridische eenheid een zodanige positie heeft dat hij of zij de beleids- en besluitvorming niet alleen tijdens de ambtelijke voorbereiding, maar ook in de politieke besluitvorming kan beïnvloeden, zijn noodzakelijke voorwaarden voor het succesvol functioneren van de wetgevingsjurist. (zie noot 2).

In dit verband dient ook onder ogen te worden gezien dat het gewenst, ja zelfs noodzakelijk is, dat bevordering van rechtstatelijk besef, van kennis van en begrip voor de eisen die de democratische rechtstaat stelt, een onderdeel wordt van de opleiding van toekomstige leidinggevende beleidsambtenaren. Onderscheidt dat besef immers niet een ambtenaar in een democratische rechtsstaat van een ambtenaar onder Pinochet, zoals Arthur Docters van Leeuwen destijds opmerkte? Ik zou dan ook met klem willen bepleiten dat in opleidingstrajecten voor toekomstige leidinggevende ambtenaren, die nu nog al te vaak alleen zijn toegespitst op de ontwikkelingen van managementvaardigheden, veel ruimte wordt ingeruimd voor aspecten van rechtstatelijkheid. Een bijdrage van de kant van de Academie voor Wetgeving daarbij zou voor de kwaliteit van de wetgeving - en bestuur - in ons land van evenveel gewicht kunnen blijken als haar huidige bijdrage aan de vorming van wetgevingsjuristen. Voor de wetgevingsjurist is betrokkenheid bij de effecten van het beleid dat in de wetgeving is vastgelegd waaraan hij heeft meegewerkt, steeds belangrijker. Aan de hand van de feitelijke uitwerking van "zijn" wet, kan hij immers "aan den lijve" inzicht verwerven in de gewenste en de ongewenste effecten en neveneffecten van die wet. Dat stelt hem zowel in staat om zijn rol ten opzichte van de beleidsambtenaren bij de voorbereiding van nieuwe wetgeving beter te spelen, als om tijdig bij te dragen aan bijstelling van de wet. De bevordering van aandacht voor en inzicht in wetsevaluatie en andere vormen van informatie over de feitelijke werking van wetten moet daarom een belangrijk aandachtspunt voor de opleiding van de wetgevingsjurist zijn.

Raad van State als adviseur
Het voorgaande heeft ook zijn invloed op de adviestaak van de Raad van State in het bijzonder voor de juridisch-rechtstatelijke en de beleidsanalytische toetsing van de hem voor advies voorgelegde voorstellen. Als de kennis van de constitutionele waarden van de democratische rechtsstaat, de staatsrechtelijke regels en de gemeenschappelijke omgangsvormen en de toepassing daarvan in wetgeving en bestuur verzwakt is, als verhoging van die kennis noodzakelijk is en als het juridische gehalte van de wetgeving in het algemeen onder druk staat betekent dit dat in de advisering van de Raad de juridisch-rechtstatelijke toetsing een bijzonder belang heeft en dat het advies dat de Raad geeft, trefzeker, helder en overtuigend beargumenteerd moet zijn. Ook de Raad van State moet zich bij zijn advisering steeds van het bestaan van verschillende werkelijkheden bewust zijn. Dat betekent dat hij goed zicht moet hebben op de politiek-bestuurlijke werkelijkheid en op de werkelijkheid waarin de uitvoering van de wet moet plaatshebben. Dat bewustzijn is niet automatisch gegeven. De neiging zal zijn, om redenen van onafhankelijkheid, afstand te houden van het politieke-bestuur. De eigen ervaring met de praktijk van de uitvoering op alle beleidsterreinen zal altijd tekort schieten. We zijn ons de laatste jaren meer gaan realiseren dat ook de Raad altijd het gevaar loopt onderdeel te worden (blijven) van de bureaucratisch-bedrijfsmatige logica. Het is een van de redenen om behalve de juridische toets bij de beoordeling van wetsvoorstellen ook de zogenoemde beleidsanalytische toets aan te leggen. De beleidsanalytische toets bestaat uit drie hoofdonderdelen: de probleembeschrijving, de probleemaanpak en uitvoering en handhaving. De probleembeschrijving bij een wetsvoorstel gaat steeds uit van een beeld van de werkelijkheid. De Raad zal moeten toetsen of de "werkelijkheid van de toelichting" overeenstemt met de werkelijkheid zoals uitvoerders en burgers die ervaren. Daarnaast bekijkt de Raad de beleidscontext waarin het voorstel wordt geplaatst. De probleemaanpak betreft de gedane beleidskeuzen met betrekking tot de aanpak van het gedefinieerde probleem. Hierbij toetst de Raad of het voorstel daadwerkelijk het doel kan bereiken. De beoordeling daarvan is eveneens niet los te zien van de beleidscontext waarin het voorstel moet werken. Ook daaromtrent zal de Raad zich dus een oordeel moeten vormen. Met betrekking tot de uitvoering gaat het om naar de naleefbaarheid, uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid. In dit verband rijst de vraag in hoeverre uitvoerders betrokken zijn geweest bij de voorbereiding van het voorstel en vooral ook in hoeverre rekening wordt gehouden met hun inbreng. Dat is minder dan vroeger vanzelfsprekend, omdat de afstand tussen beleid en uitvoering (doelbewust) is vergroot en veel van de inhoudelijke en uitvoeringsdeskundigheid uit de departementen is verdwenen. Op de beleidsanalytische toetsing door de Raad bestaat kritiek. Deze kritiek die uit verschillende onderzoeken, al dan niet ingesteld in opdracht van de Raad, naar voren is gekomen. Die kritiek komt er kort gezegd op neer dat de toets onvoorspelbaar zou zijn, en weinig systematisch of deductief, niet transparant en onvoldoende onderbouwd. Opvallend in deze kritiek, bijvoorbeeld van Van Gessel in zijn oratie, is de nadruk die gelegd wordt op de wetenschappelijke rationaliteit in verhouding tot de politiek-bestuurlijke rationaliteit. Daarmee wordt zowel de politieke als de constitutionele context van een wetsvoorstel uit het oog verloren. Onvoldoende wordt beseft dat daarmee de bureaucratisch- bedrijfsmatige logica kan worden gediend in plaats van doorbroken. In politiek-bestuurlijk opzicht berust het voorstel op een finaal besluit van het kabinet en maakt het onderdeel uit van een beleid dat in beginsel kan rekenen op steun van de volksvertegenwoordiging. Met die democratische legitimatie heeft de Raad rekening te houden. Daarenboven is de regering de bij uitstek in de grondwet gelegitimeerde institutie om als medewetgever voorstellen van wet te doen. Ook die constitutionele legitimatie heeft de Raad te respecteren. Het kabinetsbeleid en het wetsvoorstel vormen dan ook voor de Raad als adviseur een gegeven: ze zijn de politiek-bestuurlijke realiteit waarmee hij moet rekenen. Dat betekent niet dat niet kritisch naar wetsvoorstellen gekeken wordt. Maar dat moet dan wel gebeuren vanuit de eigen rol en taak als hoogste en laatste raadsadviseur in het belang van de kwaliteit en continuïteit van onze democratische rechtsstaat. Wetenschappelijke rationaliteit kan daarin zeker een plaats hebben maar nooit het laatste woord. Daarmee is echter niet alles over de beleidsanalytische toets gezegd. Natuurlijk kan het beter en dat beseffen we zeer goed. Kritiek vanuit de departementen en de wetenschap kan aan die verbetering bijdragen. Het betekent dat de Raad meer aandacht zal besteden aan de voorspelbaarheid van de toetsing door verbetering van de motivering en de presentatie. Het betekent ook het zoeken naar een duidelijke koppeling tussen de juridische en de beleidsanalytische toets. Is dat immers niet de consequentie van ons pleidooi voor een intensieve samenwerking tussen wetgevingsjuristen en beleidsambtenaren? Het betekent ten slotte verbetering van de informatie over de uitvoeringsaspecten en feedbackonderzoek. Het Wetsvoorstel herstructurering Raad van State, dat thans in de Kamer ligt, schept in beginsel de voorwaarden om deze veranderingen ook in de organisatie een plaats te geven.

Onverplichte adviezen
Gelet op de problemen zoals ik heb geschetst, kan de Raad niet volstaan met alleen de losse verplichte adviezen. De Raad zal ernaar moeten streven regering en volksvertegenwoordiging onverplicht te adviseren indien de behoefte daaraan bestaat, bij voorkeur bij betrokkenen zelf, maar zonodig ook indien de Raad daarvoor aanleiding ziet. Ik kan constateren dat dit onderdeel van de adviestaak van de Raad steeds meer in de belangstelling is gekomen. In dit verband denk ik bijvoorbeeld aan onze adviezen over de Europese regelgeving, over de kabinetsstandpunten van de visitatiecommissie en over de toekomst van de koninkrijksrelaties. Ik zelf acht het van belang dat de Raad in de toekomst meer gehoord zal worden over beleidsnota's die tot wetgeving kunnen leiden. Op deze wijze kan het nadeel van de late advisering voor een niet onbelangrijk deel worden verminderd.

Bij de onverplichte advisering betrek ik ook heel uitdrukkelijk het "lichtere" instrument van de voorlichting door de afdelingen van de Raad. Dat de Raad in de toekomst waarschijnlijk rechtstreeks voorlichting zal kunnen geven aan de Kamer, toont de belangstelling aan die ook bij de Kamer voor deze vorm van advisering bestaat. Naar mijn mening geeft ook de voorlichting, die na invoering van de Wet herstructurering voortaan door de gehele Afdeling advisering zal worden gegeven in plaats van door een "kleine" afdeling zoals nu het geval is, gelegenheid om het probleem van advisering in een te laat stadium van de beleidsvoorbereiding van wetsvoorstellen te ondervangen.

Ik kom tot een afronding.
De Raad en de wetgevingsjuristen - de "zwoegers in het vooronder" - zijn partners in het tot stand brengen van goede wetsvoorstellen. Omdat een slecht voorstel nooit een goede wet wordt, hebben zij een grote verantwoordelijkheid. De omgeving waarin zij hun werk moeten doen is hun niet altijd welgezind. Om effectief te zijn, hebben ze elkaar daarom des te meer nodig. De Academie voor Wetgeving speelt hierbij gelukkig in toenemende mate een, onontbeerlijke, rol. Mag ik dan ook in het belang van zowel de Raad als de wetgevingjuristen de wens uit spreken: vivat, crescat, floreat Academia!
Ik wens u een goed academisch jaar toe.

1.) Advies Raad van State inzake de concept - kabinetsreactie op het rapport van de Visitatiecommissie Juridische functie en wetgeving "Met recht verbonden" 6 december 2007
2.) Idem.