Mijn inleiding wil ik in vier korte onderdelen splitsen. Vier schetsjes tegen de achtergrond waarvan het jaarverslag kan worden gelezen: de Raad als eenheid, bestuursrechtspraak, advisering en tot slot de algemene beschouwingen.

1. De Raad als eenheid
Er is de laatste jaren discussie geweest over de combinatie binnen één college van wetgevingsadvisering-bestuursrechtspraak. Die combinatie zou de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de rechter kunnen aantasten. Die discussie heeft om een aantal redenen een nogal academisch karakter gekregen. Het Europese Hof voor de Rechten van de Mens in Straatsburg heeft in de loop der jaren duidelijk gemaakt dat de combinatie ook in een en dezelfde staatsraad mogelijk is, zolang niet dezelfde rechtsvraag bij advisering én bestuursrechtspraak aan de orde is. Dat is zelden het geval. De Raad is er zeer op gespitst geraakt die mogelijke gevallen tijdig te onderkennen. Klachten van appellanten aangaande onafhankelijkheid komen ook nauwelijks voor. In de toekomst zal (ingevolge de wet herstructurering Raad van State die nu bij de Kamer ligt) het aantal staatsraden dat beide functies vervult ± 12 bedragen op een totaal aantal staatsraden van ± 55.

Tegelijkertijd - en daarvoor is in de discussie veel minder aandacht geweest - is het belang van de Raad als eenheid toegenomen. De Raad is niet alleen producent van afzonderlijke adviezen en uitspraken. De Raad vormt de enige staatsinstelling waarin zicht bestaat op zowel wetgeving als bestuur en rechtspraak, de drie functies die voor een goed functioneren van het staatsbestel in evenwicht moeten zijn. Als adviseur voor wetgeving en bestuur en als bestuursrechter heeft de Raad vanuit die verschillende oogpunten zicht op de beginselen en de grenzen van de democratische rechtsstaat. De kennis van en het begrip voor die beginselen en grenzen zijn elders binnen de staat afgenomen. De Raad kan dat feit niet negeren en zal explicieter bezig moeten zijn met de grondslagen waarop zijn beide taken worden uitgeoefend. Die grondslag wordt niet alleen gevormd door de Nederlandse democratische rechtsorde maar ook door de Europese rechtsorde en het Statuut voor het Koninkrijk. Dat vindt u ook terug in dit Jaarverslag 2007. Het gaat om het functioneren van de staat en de plaats van het bestuur daarin.
Deze taak betekent ook het ontwikkelen en beter gebruik maken van de kennis die op deze belangrijke constitutionele terreinen bij de Raad aanwezig is en het afstemmen van het personeelsbeleid op deze belangrijke gemeenschappelijke taak. Voor een goed begrip van de Raad is feitelijke kennis over de Raad nodig. Dit jaarverslag en ook de website bevatten veel feitelijke gegevens. Afgelopen jaar is de Raad een aantal malen geconfronteerd met beelden die niet door feiten worden gestaafd: leden van de Raad zouden allemaal oud-politici zijn (het zijn er 6 van de 55) alle benoemingen van de leden van de Raad van State zouden plaatsvinden op basis van politieke kleur (bij 17 van de 55 heeft bij de benoeming de politieke affiniteit mede een rol gespeeld); leden zouden een juridische achtergrond ontberen (slechts 3 van de 55 hebben geen juridische opleiding). Leden zouden amateurs zijn op het gebied van rechtspraak (tweederde van de leden met rechtspraak belast waren of zijn elders rechter of rechter-plaatsvervanger). Kritiek is goed en van kritiek kun je leren. Maar dan moet die kritiek wel uitgaan van de juiste feiten.

2. Bestuursrechtspraak
De democratische rechtsorde bepaalt enerzijds de positie van de Afdeling als rechter in het evenwicht tussen de drie staatsmachten, maar geeft anderzijds de kern aan van de functie van de Afdeling: verlenen van rechtsbescherming (aan de burger) tegen de overheid en beoordelen van de rechtmatigheid van overheidshandelen. Daarbij geldt voor de Afdeling, anders dan voor de Raad in zijn adviserende functie,dat zij wetten niet kan toetsen aan de Grondwet. Constitutionele beginselen spelen in de rechtspraak echter wel degelijk een belangrijke rol. De Afdeling toetst wetten aan internationale verdragen waarin dezelfde grondrechten zijn neergelegd als in de Grondwet. Daarnaast toetst zij aan constitutionele beginselen die niet als zodanig in de Grondwet zijn neergelegd, zoals in de uitspraak in de zaak van de subsidiëring van de SGP terug te vinden is. (Uitspraak van 5 december 2007).

Dat de Afdeling overheidsbesluiten op hun rechtmatigheid toetst, betekent niet dat zij, wanneer zij een besluit op die grond vernietigt, daar steeds haar eigen besluit voor in de plaats kan stellen; zij toetst, maar bestuurt niet. De onafhankelijke rechter en het democratisch gelegitimeerd (en gecontroleerd) bestuur hebben ieder hun eigen functie. Dat wordt in de berichtgeving over uitspraken wel eens uit het oog verloren: de Afdeling sluit niet zelf een weg af, en stelt evenmin zelf spitsstroken voor het verkeer open; zij ontzegt geen vergunning aan de mosselvissers, maar bepaalt dat de vergunning zoals die verleend is, onvoldoende zorgvuldig is voorbereid gelet op de geldende regels. Vervolgens is het bestuur dan weer aan zet. Dat neemt niet weg dat de Afdeling er naar streeft zoveel mogelijk zelf de zaak af te doen. Over deze zogenoemde finale geschillenbeslechting vindt u informatie in dit jaarverslag.
Met de Europese rechtsorde wordt de Afdeling heel geconfronteerd. Het bijzondere daarbij is dat de Afdeling het recht van de Europese Unie niet zelf mag uitleggen; daarvoor moet zij zich tot het Hof van Justitie in Luxemburg richten (prejudiciële procedure). Dit garandeert een uniforme uitleg binnen Europa, maar leidt wel tot een extra vertraging van bijna twee jaar. Daarom bereidt de Afdeling, samen met de hoogste bestuursrechters in de andere lidstaten, voorstellen voor om die procedure te vereenvoudigen of te versnellen.

Het Koninkrijk is voor de Afdeling als afzonderlijke constitutionele orde niet direct relevant, omdat zij geen bevoegdheid heeft buiten het land Nederland. Toch levert zij een belangrijke bijdrage aan de ontwikkeling van de bestuursrechtspraak in de Antillen en Aruba, en aan uniformiteit binnen het Koninkrijk, doordat enkele leden van de Afdeling als plaatsvervangende leden van het Gemeenschappelijke Hof van Justitie van de Nederlandse Antillen en Aruba zaken in hoger beroep behandelen.

3. Advisering
Als de omgeving verandert moet je daarmee als adviseur rekening houden. De eisen die aan de wetgevingsadvisering worden gesteld zijn veranderd. Die advisering is niet meer de advisering van 30 jaar geleden al is het woord hetzelfde gebleven. De medewetgevers tot wie de Raad zich richt zijn veranderd; in functieopvatting en gezag; in samenstelling en inhoudelijke oriëntatie; in kennis van het staatsbestel en de spelregels die daarbij horen. Daarnaast is het beleid dat in wetgeving neerslaat veel complexer geworden. Elk wetsvoorstel moet in zijn eigen beleidscontext worden geplaatst. Daarbij komt dat de wetsvoorstellen steeds meer het einde vormen van een besluitvormingsketen die vaak in Brussel begint. De Raad kan als adviseur er niet zonder meer van uitgaan dat voorstellen én inhoudelijk kloppen én in de praktijk uitvoerbaar zijn. Veel wetgeving is kaderwetgeving of proceswetgeving. De eigenlijke normen staan dan vaak niet meer in de wet zelf maar in uitvoeringsregelingen. Dat kan een belangrijke functie van de wet voor de burger – een normering die voorspelbaar, duidelijk betrouwbaar is – aantasten. De Raad moet zich, meer dan vroeger, afvragen of dergelijke wetten in de praktijk meer ruimte zullen geven bij de uitvoering dan wel juist extra gedetailleerde regels zullen uitlokken.

Een goede adviseur analyseert en informeert, completeert en corrigeert, moedigt aan en geeft een second opinion, biedt tegenspraak en tegenwicht. Dit is iets anders dan een consultant doet die een opdracht krijgt. De Raad is niet alleen als bestuursrechter maar ook als adviseur onafhankelijk en niet partijpolitiek gebonden. Sommige adviezen komen de regering van pas andere minder (voorbeelden).
De zwaardere eisen die aan de advisering worden gesteld hebben natuurlijk ook consequenties voor de organisatie van de Raad (staatsraden èn medewerkers). Een afzonderlijke Afdeling advisering naast de Afdeling bestuursrechtspraak, voorzien in het wetsvoorstel herstructurering Raad van State dat zoals zojuist vermeld nu bij de kamer ligt, biedt daartoe ruimere mogelijkheden.
Het gaat bij de Raad tegelijkertijd dus om twee bewegingen: meer nadruk op inhoudelijke samenhang en eenheid én meer mogelijkheden tot differentiatie om te voldoen aan de afzonderlijke eisen die advisering en bestuursrechtspraak stellen.

4. Algemene beschouwingen
"De Algemene beschouwingen in de jaarverslagen vormen een min of meer doorlopend verslag van een voortgezette zoektocht die in 1980 begon." Hoe functioneert het openbaar bestuur in de democratische rechtsstaat, welke problemen doen zich voor, hoe kunnen die problemen worden weggenomen, wat staat de oplossingen in de weg?
In die zoektocht heb ik steeds minder de neiging om termen als schuld"of "vertrouwen" te gebruiken. Dat zijn termen die vooral betrekking hebben op personen. Systemen verbeter je daar niet mee "Waar het (dis-)functioneren van het openbaar bestuur in het geding is, is ieder en slachtoffer en schuldige". (Raisson d'état/eigen dynamiek openbaar bestuur/verschillende fronten). Het zou de discussie over het functioneren van het openbaar bestuur aanzienlijk vergemakkelijken als we dat wat meer zouden beseffen.
Ook heb ik steeds minder de neiging me tevreden te stellen met algemene begrippen die duidelijker lijken dan ze zijn en waarachter ieder zijn eigen werkelijkheid kan zien zonder dat een analyse van die werkelijkheid wordt beproefd. Dat geldt bijvoorbeeld voor het begrip overheid of het begrip politiek.
U zal dus begrijpen dat ik met uitspraken als: "Het is de schuld van de overheid" of "Het is de schuld van de politiek", steeds minder kan.

In die zoektocht heb ik wel steeds bepaalde accenten gelegd. Vanaf het begin lag het accent op het politieke en publieke karakter van het openbaar bestuur in de democratische rechtsstaat met daarbij bijzondere aandacht voor de politieke besluitvorming en de positie van de uitvoerders. Daarin lag en ligt ook het verschil met het uitgangspunt van achtereenvolgende kabinetten en kamers. Zij legden bij discussies over het openbaar bestuur het accent op het openbaar bestuur als bedrijf met bijzondere aandacht voor management en het beheer van de ambtelijke organisatie.
Het staatsbestel is in de afgelopen 40 jaar sterk veranderd (korte beschrijving daarvan in deze in Algemene beschouwingen) maar een politiek debat over de inrichting van de staat (verhouding politiek/bestuur en bestuur/ambtenaren bijvoorbeeld), over de verhouding tussen staat en maatschappij en over het begrip burgerschap in een democratische rechtsstaat is eigenlijk uitgebleven. Iedere partij liet zich in meerdere of mindere mate, met meer of minder overtuiging, op sleeptouw nemen door het neoliberalisme zonder zich de gevolgen daarvan te realiseren voor het staatsbestel in het post-verzuilingstijdperk. Daardoor is onvoldoende opgemerkt dat de legitimiteit van het bestuur sluipenderwijs is uitgehold. De gebeurtenissen in 2002 overvielen velen terwijl de eerste tekenen al in 1994 zichtbaar waren.
Eén van de kwetsbaarste punten in een democratische rechtsstaat vormt de verhouding tussen representatie en bestuur. In de afgelopen decennia zijn die beide functies in Nederland zo op elkaar geklonken geraakt dat afbreuk wordt gedaan zowel aan de kwaliteit van het bestuur als aan de eigen, zelfstandige betekenis van het politieke debat in het parlement los van het bestuurlijk optreden. Dat beïnvloedt ook de directe relatie tussen representanten en gerepresenteerden, de burgers. Burgers worden niet geboren. Burgers worden ook, door de wijze van representatie, gemaakt.

Een gedeelte van de bestuurlijke functie is inmiddels overgenomen door de door mij in de afgelopen jaren beschreven tussenlaag die zich bevindt tussen de politiek-verantwoordelijke ministers en de werkers in het veld. Een gedeelte van de representatieve functie is inmiddels overgenomen door de media. Kenmerk van beide (tussenlaag en media) is dat de publieke verantwoording ontbreekt en dat niet het algemeen belang maar specifieke belangen het richtsnoer voor het handelen vormen.
Omdat tegelijkertijd ook de kennis van en het begrip voor de constitutionele waarden van de Nederlandse staat en de staatkundige spelregels die daarbij horen is afgenomen bij volksvertegenwoordigers, bewindslieden, ambtenaren en journalisten heeft deze ontwikkeling sluipenderwijze kunnen plaatsvinden. Dat maakt het staatsbestel op dit moment buitengewoon kwetsbaar.
Oplossing: kennis vermeerderen; bestuur en representatie uit elkaar halen; bureaucratisch-bedrijfsmatige logica terugdringen; maatschappelijke instituties en burgerschap ontwikkelen.

H.D. Tjeenk Willink