Toespraak van de heer mr. H.D. Tjeenk Willink, Vice-President van de Raad van State bij het 25-jarig bestaan van de Nationale ombudsman op 1 november 2007 te Den Haag.

1. Allereerst feliciteer ik de Nationale ombudsman, de beide substituut-ombudsmannen en de medewerkers van het bureau Nationale ombudsman van harte met het 25-jarig bestaan van dit instituut.

Het vieren van verjaardagen is belangrijk, ook voor staatkundige instituties. Het dwingt tot opnieuw nadenken over de betekenis van een institutie, de waarden die zij vertegenwoordigt en de historische ontwikkeling die zij heeft doorgemaakt. Dat is toch iets anders dan het jaarlijks verantwoording afleggen voor de productiecijfers die zijn gehaald en de kosten die daarmee waren gemoeid. 

2. De Nationale ombudsman is de jongste van de Hoge Colleges van Staat die in de grondwet zijn geregeld. Dat gebeurde niet 25 jaar geleden maar pas acht jaar geleden in 1999. Er is dus in 2009 alle aanleiding opnieuw in een feestelijke bijeenkomst samen te komen.

De term Hoge College van Staat kent de grondwet overigens niet. Alleen in de comptatibliteitswet wordt die term gebruikt. Daaronder worden in de comptabiliteitswet ook de beide Kamers der Staten-Generaal begrepen. De verschillen in historische ontwikkeling, taken en verantwoordelijkheden van deze Hoge Colleges van Staat zijn aanzienlijk.

Niet onbelangrijk om op te merken in een tijd waarin de neiging bestaat alle instituties op een hoop te vegen met als gevolg dat functionele verschillen vervagen en de verleiding groot is ook elkaars functies (mede) te vervullen. 

3. De toelichting bij de verklaringswet die tot de grondwetswijziging van 1999 zou leiden geeft als reden om "het instituut" Nationale ombudsman in de grondwet op te nemen: "de belangwekkende ontwikkeling, na een aanvankelijk aarzelende start, waardoor de Nationale ombudsman zich een vaste en eigen plaats heeft verworven die niet meer weg te denken is". De toelichting volstaat vervolgens met een overigens duidelijke omschrijving van de taken van het jongste Hoge College van Staat: op verzoek of uit eigen beweging beoordelen of gedragingen van bestuursorganen en hun medewerkers voldoen aan de normen van behoorlijkheid. Maar is daarmee ook de onderliggende waarde van deze institutie voldoende duidelijk? Dezelfde vraag kan overigens ook voor de Algemene Rekenkamer en de Raad van State worden gesteld. Twee instituties die ver voor de eerste Nederlandse grondwet zijn ontstaan.

Wat bepaalt het karakter van een Hoog College van Staat en zijn positie in het staatsbestel? Zie hier de vraag die ons – de vier sprekers van vanochtend – is voorgelegd. 

4. [Waar visies op de staat en levensbeschouwelijke en culturele achtergronden uiteenlopen, worden gemeenschappelijk beleefde waarden en normen belangrijker.

In zijn rapport "Waarden, normen en de last van het gedrag" (2003) legt de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) sterke nadruk op de betekenis van maatschappelijke instituties (kerk, school, gezin, beroepsorganisaties) bij de ontwikkeling en overdracht van morele waarden. Het is van belang dat die instituties hun eigen morele codes handhaven. Dat geldt ook voor staatkundige instituties.]

Staatkundige instituties zijn meer dan doelorganisaties gericht op een zo doeltreffend en doelmatig mogelijke productie van goederen van zo hoog mogelijke kwaliteit tegen aanvaardbare prijs. Instituties zijn, om met Durkheim te spreken: manieren van denken en doen, willen en voelen, waarmee mensen zich kunnen identificeren. Kenmerkend voor instituties is dat zij in de terminologie van Max Weber een waarderationaliteit hebben hoog te houden. Niet de functionele- of doelrationaliteit maar deze waarderationaliteit bepaalt de legitimiteit van een institutie. Zij vormt het kompas voor haar functioneren in wisselende omstandigheden. Vervaagt de waarderationaliteit, dan moet de organisatie haar koers zonder dit kompas bepalen. 

5. In de Nederlandse grondwet ligt traditioneel een sterkere nadruk op de instituties dan op staatkundige beginselen. Institutionele verhoudingen, staatkundige regels en gemeenschappelijke omgangsvormen garandeerden in dit land van religieuze minderheden met ieder hun eigen kijk op de geschiedenis, de gemeenschappelijkheid. Instituties verzekerden het evenwicht tussen continuïteit en verandering, tussen partijdigheid en verscheidenheid, tussen professionaliteit en representativiteit. Dat evenwicht wordt belangrijker als naast de levensbeschouwelijke verscheidenheid de culturele pluriformiteit groeit. Dat was in de afgelopen decennia het geval. Het besef van de betekenis van instituties werd echter niet groter maar kleiner. Terwijl de aandacht in "Den Haag" voor maatschappelijke normen en waarden toenam werden de staatkundige instituties steeds meer gereduceerd tot doelorganisaties. De staatkundige regels en gemeenschappelijke omgangsvormen binnen en tussen instituties vervaagden.

6. Waar het institutionele besef verminderd is en de kennis van de staatsrechtelijke regels en gemeenschappelijke omgangsvormen binnen de staat sleets is geraakt moet een institutie als de Raad van State niet alleen bij tijd en wijle de waarschuwende vinger heffen maar allereerst het eigen institutionele bewustzijn scherpen. Ook de Raad dreigt anders steeds meer een doelorganisatie te worden waar het goed en tijdig afdoen van verplicht gevraagde wetgevingsadviezen en van bestuursgeschillen voorop staat.

Het gemeenschappelijk fundament waarop de beide taken van de Raad in de loop van de tijd zijn gebouwd dreigt dan op de achtergrond te raken. Dan ontbreekt het kompas om in wisselende omstandigheden de koers uit te zetten. Dat kan de Raad opbreken als die andere omstandigheden nieuwe eisen stellen.

De afgelopen decennia is de verplichte advisering van karakter veranderd. De bestuursrechtspraak van nu is ook niet meer op één lijn te stellen met de geschillenbeslechting van toen. Zijn die veranderingen verbeteringen of zijn er ook nadelige kanten? Waaraan worden die veranderingen geijkt?

7. De kracht en de waarden van een institutie liggen (ook) in haar herkomst. Het feit dat het op 4 oktober 2006 475 jaar geleden was dat Karel de Vijfde de eerste Raad van State in de Nederlanden instelde is binnen de Raad door staatsraden en medewerkers aangegrepen om het eigen institutionele bewustzijn aan te scherpen.

Wat in historische terugblik opvalt is dat de drie Raden van State die er sinds 1531 zijn geweest steeds de hoogste onafhankelijke adviseur zijn geweest van het bestuur; achtereenvolgens de landvoogdes, de Staten-Generaal en de regering. Steeds stonden centraal de eenheid, legitimiteit en kwaliteit van het openbaar bestuur in brede zin. Uit die adviestaak zijn de huidige beide (deel-) taken, wetgevingsadvisering en bestuursrechtspraak, voortgekomen. In hun historische context zijn deze beide taken van de Raad geen doelen op zich maar middelen ten behoeve van de eenheid, legitimiteit en kwaliteit van het bestuur. Elk bestuurlijk optreden moet gebaseerd zijn op de wet. Als wetgevingsadviseur ziet de Raad toe op het bestuur als medewetgever.

Als bestuursrechter heeft de Raad er voor te waken dat het openbaar bestuur de grenzen van het recht (de rechtmatigheid) niet overschrijdt.

8. Meer dan in het verleden moet de Raad zich bij de vervulling van zijn beide functies, wetgevingsadvisering en bestuursrechtspraak, bekommeren om het evenwicht tussen de drie staatsmachten waarbinnen het bestuur een centrale plaats is gaan innemen. Meer dan vroeger vraagt de eenheid van het staatsbestel, waarvan de Raad evenals ten tijde van de Republiek een representant, is zijn aandacht. (In het staatkundig bestel van de Republiek was de Raad van State in de praktijk het enig echte confederale college. De Raad vormde toen "een middelpuntzoekend element in een overwegend middelpuntvliedend bestel"). Die bewaking van de eenheid van het bestel geldt ook de Raad zelf. Wetgevingsadvisering en bestuursrechtspraak staan niet los van elkaar. Diegenen die menen dat beide taken straffeloos uit elkaar gehaald kunnen worden miskennen de historische dimensie (overigens geen onbekend verschijnsel) en de gemeenschappelijke waarden die aan die beide taken binnen de Raad ten grondslag liggen.

9. Als Hoog College van Staat heeft de Raad te waken over het behoud van de constitutionele zeden, de formele staatkundige regels en gemeenschappelijke omgangsvormen. Zij vormen de waarderationaliteit die de Raad als adviseur en als rechter in acht heeft te nemen.

Als Hoog College van Staat heeft de Raad een bijzondere positie als een soort trait d'union tussen wetgeving, bestuur en rechtspraak. Terwijl de verschillende wetgevers, bestuurders en rechters voor hun werk steeds meer van elkaars kwaliteit afhankelijk worden, dreigt de kennis van - en het begrip voor - elkaars functies en posities af te nemen. Ieder van deze functies is immers onvermijdelijk onderworpen aan een eigen dynamiek, een eigen logica, een eigen taal. Door zijn betrokkenheid bij de drie staatsmachten kan de Raad als Hoog College van Staat de samenhang binnen de Trias politica bewaken. Bijna nergens anders kan de institutionele verbinding tussen wetgeving, bestuur en rechtspraak nog worden gelegd. Zuinig op zijn, dus. 

10. Om zijn verbindende rol te vervullen moet de Raad, een duidelijk zicht hebben op de beginselen en de grenzen van de democratische rechtsstaat waaronder de betekenis van het Statuut van het Koninkrijk en de Grondwet, de rechten en plichten van het burgerschap, de functies van wetgeving, de positie en taak

van de rechter en de eigen functie van het bestuur (inclusief de plaats van de bureaucratie daarin). Zonder dat zicht kan de Raad noch een goede wetgevingsadviseur noch een goede rechter zijn.

De inhoudelijke verbinding tussen de drie staatsmachten kan daarnaast duidelijk worden gemaakt door een helder inzicht in de betekenis en de grenzen van de gemeenschappelijke Europese rechtsorde naast de nationale rechtsorde. Daar heeft de Raad in zijn beide functies de laatste jaren het nodige aan gedaan.

De inhoudelijke verbinding tussen wetgeving, bestuur en rechtspraak kan tenslotte zichtbaar worden in de doorwerking van de kennis en de ervaringen van wetgevingsadviseur en rechter met het bestuur ten behoeve van de verhoging van de kwaliteit van het bestuur. Nadrukkelijker dan tot nu toe zou de bestuursrechter zijn kennis over de oorzaken van bestuursgeschillen aan het bestuur ten goede kunnen laten komen. Meer dan tot nu toe zou de adviseur

zijn inzicht in de oorzaken van bureaucratisering en juridisering met het bestuur kunnen delen. Binnen de Raad is veel kennis die beter kan worden benut. 

11. In het begin van deze inleiding heb ik de nadruk gelegd op de verschillen tussen de Hoge Colleges van Staat. Verschillen in historische ontwikkeling, positie, taken, verantwoordelijkheden en samenstelling. Gemeenschappelijk hebben ze echter niet alleen de noemer Hoog College van Staat gemeen maar ook de opdracht om in onafhankelijkheid inhoud en betekenis te geven aan de taken die hun zijn toebedeeld in een veranderende staatkundige en maatschappelijke omgeving. Het is mijn overtuiging dat zij dit alleen koersvast kunnen doen op basis van hun waarderationaliteit.

Zie ik het goed dan ligt ook daar een gemeenschappelijk kenmerk: het bijdragen aan de eenheid, legitimiteit en kwaliteit van het openbaar bestuur in deze, Nederlandse, democratische rechtsstaat.

De Raad van State als adviseur voor wetgeving en bestuur van de regering en Staten-Generaal en als hoogste algemene bestuursrechter, de Algemene Rekenkamer als controleur van allereerst de rechtmatigheid en daarnaast de doelmatigheid van uitgaven en ontvangsten van het rijk, de Nationale ombudsman als beoordelaar van de behoorlijkheid van bestuurlijk handelen. 

12. Ieder Hoog College van Staat zal zich regelmatig de vraag moeten stellen: wat is de eigen rol (meerwaarde) in het staatkundig bestel, de democratische rechtsstaat, en welke zijn de staatkundige regels en gemeenschappelijke omgangsvormen die bij die rol in acht genomen moeten worden? Dragen de werkzaamheden bij aan de handhaving van die democratische rechtsstaat en het evenwicht van machten of legitimeren ze de doorbreking daarvan?

Doet het college in veranderde maatschappelijke en staatkundige omstandigheden nog wel de goede dingen en doet hij de dingen die hij doet nog wel goed genoeg?

De doelrationaliteit geeft op die vragen geen antwoord. Toetssteen bij de beantwoording van die vragen is de waarderationaliteit van de institutie, de waarden en de normen.

De Raad moet voor zijn wetgevingsadvisering een helder zicht hebben bijvoorbeeld op de betekenis van Grondwet en wet in een rechtsstaat. Voor zijn uitspraken moet de Raad weten wat de bestuursrechter vermag in een democratie waarin de controle op het bestuur aan de volksvertegenwoordiging is opgedragen. Zo zal de Algemene Rekenkamer zich bij de toetsing van uitgaven op doelmatigheid altijd voor ogen moeten houden dat beleidsdoeleinden in een pluriforme samenleving verschillend worden beoordeeld en dat de resultaten van het beleid in een democratie verschillend worden gewogen. En zo zal de Nationale ombudsman bij de beoordeling van de (on-) behoorlijkheid van bestuurlijk handelen zich altijd bewust zijn dat de overheid géén bedrijf is en de burger niet alleen maar de mondige klant. Ook burgerschap is een institutie.

Onderhoud van staatkundige instituties waarover zoveel, te pas en te onpas, wordt gesproken is alleen mogelijk door zich rekenschap te geven van de waarderationaliteit van die instituties en de bereidheid te tonen daaruit de consequenties te trekken voor het eigen dagelijkse functioneren, ook als die consequenties politiek, bestuurlijk, ambtelijk of maatschappelijk niet altijd in dank worden afgenomen.