In Nederland waarschijnlijk niet alleen een politieke keuze, maar ook een verlegenheidsoplossing voor een deel van de opgedrongen taken waar de staat geen raad mee wist. Tenslotte dwong de financieel-economische situatie tot drastische ingrepen in de publieke uitgaven waardoor (tegelijkertijd) vele arrangementen van de verzorgingsstaat van hun corporatistische elementen werden ontdaan zonder dat een andere vorm van (maatschappelijke) representatie daarvoor in de plaats werd gesteld. De staat moest tegelijkertijd terugtreden èn optreden; hetzelfde blijven èn nieuwe posities innemen. Gevolg is geweest dat de staat, min of meer ongemerkt, ingrijpend van karakter is veranderd. Uitvoerende organisaties zijn op afstand gezet; inhoudelijke deskundigheid binnen de overheidsorganisatie laat te wensen over; praktische beïnvloedingsmogelijkheden zijn ingeperkt. Ook het krachtenveld rond en binnen de staat is ingrijpend gewijzigd. Dit alles is bijvoorbeeld in de meest letterlijke zin "zichtbaar" op een beleidsterrein waarop de Nederlandse staat traditioneel sterk was en een zekere faam genoot: de ruimtelijke inrichting. Tweede waarneming betreft het verminderde besef van de betekenis van staatsrechtelijke instituties. In de woorden van het jaarverslag 2003 : "Waar visies op de staat en levensbeschouwelijke en culturele achtergronden uiteenlopen, worden gemeenschappelijk beleefde waarden en normen belangrijker. In zijn rapport "Waarden, normen en de last van het gedrag", legt de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) sterk de nadruk op de betekenis van maatschappelijke instituties bij de ontwikkeling en overdracht van morele waarden. Het is van belang dat die instituties hun eigen morele codes handhaven. Dat geldt ook voor de staatkundige instituties. Instituties zijn meer dan organisatiestructuren. Ze zijn ook het geheel van formele regels en gemeenschappelijke omgangsvormen. Ze worden belangrijker als de verscheidenheid van visies en opvattingen groter is. (…) Terwijl de aandacht in "Den Haag" voor maatschappelijke normen en waarden toenam, werden de instituties steeds meer gereduceerd tot (liefst efficiënte en effectieve) doelorganisaties die meetbare prestaties moeten leveren. De staatkundige regels en gemeenschappelijke omgangsvormen binnen en tussen instituties vervaagden". De eigen geschiedenis en de eigen identiteit van gerespecteerde instituties worden verwaarloosd. De derde waarneming betreft, wat ik ben ga noemen, de bureaucratische-bedrijfsmatige logica; de vermenging van de regels en omgangsvormen van een klassieke bureaucratie à la Weber met de regels en omgangsvormen die zijn ontleend aan organisaties in de private sector.

Die bedrijfsmatige-bureaucratische logica houdt nauw verband met de eerste twee observaties. Hoe is die logica ontstaan en wat is de kern ervan? Om de druk op de overheid vanuit een complexe samenleving vooral financieel beheersbaar te houden zijn achtereenvolgende kabinetten sterke nadruk gaan leggen op de overheid (bedoeld werd vooral de ambtelijke organisatie) als bedrijf met klanten, producten en managers. De gedachte was: bedrijven zijn meer resultaatgericht en efficiënter. Onvoldoende heeft men zich gerealiseerd dat de overheid geen bedrijf is; de (onbedoelde) gevolgen kwamen pas laat in beeld. In de bureaucratie bijvoorbeeld kwam minder nadruk te liggen op inhoudelijke deskundigheid meer op management en procesbeheersing. Binnen een ministerie wordt meer dan vroeger ambtelijk gestuurd en afgerekend op kwantitatief meetbare resultaten. De vaak verzelfstandigde of geprivatiseerde publieke dienstverlening moet voldoen aan productieafspraken en prestatie-indicatoren. Aldus ontstond een bureaucratisch-bedrijfsmatige logica die de kern is gaan vormen van het systeem van beheersing en ordening van de publieke sector. Méér regels, méér toezicht, méér verantwoording. Gedeeltelijk onvermijdelijk als je de zaken niet meer in eigen hand hebt (wilt hebben). Maar professionele uitvoerders (de politieagent, de dokter, de leraar) en burgers hebben er wel last van. De indirecte kosten stijgen sneller dan de directe. Ziedaar de kloof tussen overheid en burger. Het is mijn stellige overtuiging dat deze kloof niet wordt gedicht door vervolmaking van "de overheid als bedrijf".

Rijkswaterstaat
In de Algemene beschouwingen 2005 noemde ik ook Rijkswaterstaat als slachtoffer van de bureaucratisch-bedrijfsmatige logica. Ik zei het volgende: (…..) Door verzelfstandiging en privatisering van uitvoerende diensten en door het uitbesteden van steeds meer taken is inhoudelijke deskundigheid binnen departementen sterk verminderd. Rijkswaterstaat, vroeger door zijn grote deskundigheid als staat in de Staat beschouwd, kan thans slechts met grote moeite als zelfbewust en deskundig opdrachtgever optreden. Dat is niet zonder risico bij een zo cruciale overheidstaak als de natte én de droge waterstaat. (…..)" Het moge inmiddels duidelijk zijn dat mijn opmerkingen betrekking hebben op vele delen van de overheid en zeker niet impliceren dat het bij u erger is dan bij de buren. Rijkswaterstaat is echter wel een relevant voorbeeld. Door de eeuwen heen was uw werk voor het voortbestaan van ons land van levensbelang. Als de Nederlandse staat ergens wel sterk was, was het op het terrein van de ruimtelijke inrichting. De erkenning van het belang van uw werk en van de kwaliteit waarmee u het deed, maakte het Rijkswaterstaat mogelijk uit te groeien tot 'staat in de staat'. Een dienst om, ook politiek, rekening mee te houden, zowel in positieve als in negatieve zin. Als ik voor mezelf probeer na te gaan wat in de afgelopen decennia de kracht van Rijkswaterstaat is geweest, dan speelt een aantal deels samenhangende elementen een rol. Ik noemde al het grote maatschappelijke belang van uw werk en inhoudelijke deskundigheid en de uitvoering in eigen beheer. Andere krachtige elementen: een visie op de inrichting van ons land, al werd wel eens weinig rekening gehouden met de buitenwacht (maar daar hadden we de Rijks Planologische Dienst RPD, zaliger nagedachtenis, voor); eigen initiatieven voor technisch hoogwaardige kunstwerken (met bijvoorbeeld een relatie met het waterloopkundig laboratorium). Door de combinatie van inhoudelijke deskundigheid en praktische uitvoeringservaring, was er een levendige uitwisseling met universiteiten en wetenschappers.

Maar er is meer. Ook de eigen traditie en identiteit van de organisatie speelde mee: eigenwijs en redelijk gereformeerd: kleine luyden, loyaal betrokken bij de publieke zaak, een houding die vertrouwen geeft. Niet alleen in de relatie met aannemers en ingenieursbureaus, maar ook in de collegiale samenwerking met bijvoorbeeld de zojuist al genoemde Rijksplanologische Dienst. Kwaliteit, niet alleen van het ontwerp, stond hoog op de agenda. Juist voor zo een bijzondere publieke dienst als Rijkswaterstaat moeten het uiteenvallen van beleid en uitvoering, de nadruk op meer markt minder overheid en de daarmee verbonden opkomst van de bureaucratisch-bedrijfsmatige logica ingrijpende gevolgen hebben gehad. We vonden en vinden dat meer ruimte moet worden gegeven aan de inbreng en creativiteit van het bedrijfsleven. Hebben we voldoende gezien dat de uiteindelijke afweging voor een overheidsinstelling een andere is (kan en moet zijn) dan van een commerciële instelling? Hebben we voldoende ingezien dat het willen geven van meer ruimte aan de markt juist méér, ook inhoudelijke, deskundigheid vraagt dan nodig voor goed procesmanagement en boekhouden? Hebben we voldoende tijdig gezien dat de vraagstukken ingewikkelder zijn geworden. Het gaat niet meer alleen om waterkering of waterhuishouding, maar om een brede watersysteembenadering, waarbij meer partijen betrokken zijn. Het gaat niet meer om alleen verbindingen maar om mobiliteit. Dat maakt de taken minder grijpbaar en beheersbaar op alle punten waarop Rijkswaterstaat vroeger sterk was: het gemeenschappelijk draagvlak; de innovatie; inhoudelijke deskundigheid; de uitvoering; Rijkswaterstaat wordt meer dan vroeger afhankelijk van anderen, hun ambities en belangen. Een citaat (punt 5.7.) van de aan de Tweede Kamer gezonden intern opgestelde 'Quick scan prestatiebestekken Rijkswaterstaat' . "Doordat de opdrachtnemer volledig verantwoordelijk is voor de uitvoering van werkzaamheden, verliest RWS gebiedskennis en het zicht op de wijze van uitvoeren. Hiermee verdwijnt veel inhoudelijke kennis over de wijze van uitvoeren waardoor er een kennisachterstand optreedt voor RWS. Deze kennis is onder meer noodzakelijk om een goede kostprijsraming te kunnen maken. Het is voor een professioneel en deskundige opdrachtgever van belang ook (inhoudelijk) kennis te hebben om goed management te kunnen voeren."

Met name die laatste zin lijkt van belang. Uitbesteden en zaken op afstand organiseren vraagt dus niet minder maar meer inhoudelijke deskundigheid (dus ook kunnen beoordelen of je gekregen hebt wat je hebt gevraagd) én verstand van management. En dan gaat het dus over maar één element van de vier die ik noemde (voorbeeld: Maasvlakte). Is de balans niet aan het doorslaan naar de kant van het procesmanagement? En is dat niet de reden dat veel inhoudelijke ambtenaren moeite hebben met de bepleite cultuuromslag? Of zoals professor dr. De Ridder uit Delft het zei in het blad Cobouw van 24 februari 2006: "Voor het behoorlijk uitbesteden van taken dient de kennis en kunde op een schaalniveau hoger dan het schaalniveau van de uit te besteden taak aanwezig te blijven." Door scheiding van beleid, inspectie en uitvoering, nieuwe manieren van managen, aangepaste bedrijfsvoering, financiële systematiek als die van het bedrijfsleven en de nodige prestatie-indicatoren moet uw werk publieksgerichter worden. Zou de term publieksgerichte overheidsdienst eigenlijk niet een pleonasme moeten zijn? En hoe voorkomt u dat met al deze vernieuwing uw geschiedenis, eigenheid, cultuur en traditie achter de horizon verdwijnt? Een organisatie zonder collectief geheugen vindt dagelijks opnieuw het wiel uit. Of laat commerciële externe adviseurs dat voor zich doen. Zij hebben echter weinig besef van de eigenheid van de organisatie. Hoeveel is de laatste jaren daaraan (aan externe adviseurs, hoe ook genoemd) door Rijkswaterstaat uitgegeven (we meten toch alles)? Is die lijn omhoog of omlaag? Mijn zorg op dit punt is ook de vraag of er ook aandacht is voor datgene wat Rijkswaterstaat als deel van de overheid juist onderscheidt van het bedrijfsleven, als dienaar van het algemeen belang en de publieke zaak.

Is er op dat punt naast alle procesmanagement voldoende aandacht voor kennismanagement en toezicht op de uitbesteding? De markt vraagt om uniformering en standaardisatie. Maar ook daarin zitten risico’s verborgen. In ons streven naar eenheid zien we de verscheidenheid al snel over het hoofd. Of met de woorden uit de praktijk van de heer Van de Graaf, algemeen directeur van een baggerbedrijf uit Sliedrecht: "Het beleid van Rijkswaterstaat zou moeten zijn dat men zoekt naar de beste oplossing en die is afhankelijk van de situatie. Men stuurt nu te veel aan op eenheidsworst en dat is in deze tak van sport nooit het geval ." Het motto "markt, tenzij…" zegt in zichzelf niet veel over de vraag wat Rijkswaterstaat nu wel of niet doet. Dat vraagt nog steeds een politieke en dus normatieve invulling. Daarmee kom je weer terug bij de vraag naar de essentie van het zijn van overheid (voorbeeld veranderingen bij Schiphol). Het waarderen van die essentie kan bijdragen aan een hernieuwd esprit de corps bij uw medewerkers. Het besef van traditie en geschiedenis laat veranderingsprocessen vaak ook eenvoudiger verlopen. Het is de continuïteit die nodig is om veranderingen mogelijk te maken. Als je niet meer weet waar je vandaan komt, waar wil je dan naartoe? De samenleving laat zich moeilijk van bovenaf sturen. Vaak echter wekken hedendaagse bestuurders, politici en managers de indruk dat centrale sturing wel kan. Mits men maar over 'doorzettingsmacht' en 'robuust beleid' kan beschikken. Ik kom steeds meer tot de conclusie dat ambtelijke organisaties in het algemeen en veranderingsprocessen in het bijzonder zich maar voor een zeer beperkt deel van bovenaf laten sturen. Veel van het uiteindelijke resultaat hangt af van het draagvlak en de motivatie van de medewerkers, die als inhoudelijke professionals trots moeten kunnen zijn op hun werk en hun baas.

“Rijkswaterstaat is de rijksdienst die werkt aan droge voeten, schoon en voldoende water en aan de vlotte en veilige doorstroming van het verkeer”. Voorop staat dus de zorg voor de droge en natte infrastructuur en de bescherming tegen het water. Daarbij rijst de vraag: wat doet men zelf en wat besteedt men uit? Hoe kan zicht gehouden worden op de kwaliteit van de uitvoering en wat is die kwaliteit? Welke kwaliteit dient de opdrachtgever daartoe zelf te hebben? Hoeveel details moet je kennen om op hoofdlijnen te kunnen sturen? Ik ben zeer benieuwd hoe u deze complexe en intrigerende organisatie in verandering stuurt, en met name naar uw inhoudelijke visie op Rijkswaterstaat. En op welke wijze daarbij de rechtstatelijke essentie van het werken in publieke dienst een rol speelt.

Tot slot
Ik concludeerde in mijn Algemene beschouwingen dat we ter daadwerkelijke verbetering van de prestaties van de overheid er goed aan doen staatkundig "het spoor terug te volgen"; niet nostalgisch, maar analytisch. Terug naar de trias politica als grondslag voor de staatkundige verhoudingen met duidelijkheid over de betekenis van Europa. Terug naar een overheidsbestuur waarin duidelijkheid bestaat over de politieke verantwoordelijkheid voor de publieke dienstverlening, met een inhoudelijk deskundig ambtenarenapparaat dat de schakel vormt tussen politieke bestuurders en professionele uitvoerders. Terug naar het "primaat van het politieke", door onder meer de volksvertegenwoordiging (de representatieve democratie) te versterken voor haar medewetgevende en controlerende taak. Terug naar het besef dat staat en burger wederzijds van elkaar afhankelijk zijn, de publieke ruimte meer is dan de staat en het burgerschap iets anders is dan het zijn van consument of cliënt. Ik hoop dat ik erin ben geslaagd mijn opmerkingen over Rijkswaterstaat te plaatsen in deze context. Wees ervan overtuigd dat mijn opmerkingen niet als gemakkelijke kritiek zijn bedoeld, maar dat ze voortkomen uit belangstelling (en een beetje zorg) voor uw aandeel in de publieke zaak.

Dank u.