Maar u moet eens opletten hoe vaak in een discussie over de rol van de overheid de maatschappelijke ontwikkelingen wel de aanleiding voor de discussie vormen, maar die discussie al vlug een eigen dynamiek krijgt en geconcentreerd raakt op het overheidsbestuur. Dan staan al gauw niet meer de (maatschappelijke) problemen maar de antwoorden, niet meer de processen maar de structuren, niet meer de diversiteit maar de uniformiteit, niet meer de inhoud maar de kosten, voorop. De overheid moet op dit moment opereren in een klimaat van onzekerheid, ontevredenheid, aangebrandheid en nostalgie naar vroeger "toen alles beter was". Dit klimaat heerst in heel (West-)Europa, maar Nederland lijkt er bovengemiddeld last van te hebben. De overheid probeert daaraan tegemoet te komen door meer regels, meer toezicht, meer controle, kortom "meer van hetzelfde". Ik zou vandaag aandacht willen vragen voor een andere invalshoek, met een begrip dat provincies vertrouwd moet zijn: het begrip publieke ruimte. Dat omvat meer dan de fysieke ruimte. Het is ook iets anders dan (nog meer) private keuzevrijheid. Ik onderscheid vier publieke ruimten: ruimte voor de burger, ruimte voor het "politieke", ruimte voor het "lokale", ruimte voor de ruimte. Vormt het gebrek aan deze ruimten niet een probleem dat de burgers benauwt? Zou, paradoxaal genoeg, de verruimde particuliere keuzevrijheid niet een oorzaak kunnen zijn voor dat benauwende gebrek aan publieke ruimte? Ik heb aan mijn inleiding dan ook de titel meegegeven: Hollandse ruimten.

Ruimte voor de burger
Te vaak versimpelen we het publieke debat over de rol van de overheid tot de vraag overheid of markt? Kiezer of consument? Dat miskent het burgerschap als publiek ambt. Zonder staat geen burgers, zonder burgers geen staat. Het gaat bij dat burgerschap niet alleen om de liberale traditie met haar nadruk op individuele (grond-)rechten, maar ook en vooral om die oudere republikeinse traditie met haar nadruk op de rol van de burger als "citoyen" in de samenleving. Burgerschap als publiek ambt, waarbij de burger zowel individueel als collectief een belangrijke eigenstandige publieke rol heeft te spelen. Daarbij gaat het niet in de eerste plaats om de burger als politieke participant maar om de burger in twee andere rollen: als individu die verantwoordelijkheid neemt voor zijn omgeving en de mensen in die omgeving én als actief deelnemer in onafhankelijke organisaties die zich inzetten voor aspecten van publiek belang. Die burgers en organisaties van burgers, dat "particulier initiatief" in zijn publieke betekenis, is een aanvulling op de politieke democratie en een tegenwicht tegen staat en markt, zowel lokaal en regionaal als nationaal en Europees. Nederland heeft, als het gaat om dit particulier initiatief een traditie hoog te houden. Die traditie is verwaarloosd. Met de grotere financiële afhankelijkheid van de overheid groeide ook de neiging bij die overheid het particulier initiatief te beschouwen als instrument ter uitvoering van overheidsbeleid, niet als eigen vrije ruimte tussen staat en markt, laat staan als tegenwicht. Het particulier initiatief werd het verlengstuk van het overheidsbestuur of gedwongen in de rol van concurrerende marktpartij.

Ruimte voor het "politieke"
In het politieke debat over de rol van de overheid en de organisatie van het (binnenlands) bestuur (hetzelfde geldt mutatis mutandis bij de binnengemeentelijke decentralisatie) gaan we bijna altijd uit van de gedachte: democratie is democratie via (staats-)instellingen; democratie via (staats-)instellingen is kunnen kiezen uit politieke partijen. Maar politiek is meer. De letterlijke betekenis is: de inrichting van de stad (de polis), en dus van de samenleving. De belangstelling van burgers voor staatsinstellingen of politieke partijen kan dalen terwijl de politieke belangstelling van burgers voor de inrichting van de samenleving hetzelfde blijft of groeit. Om dat verschil te markeren gebruik ik liever de term "het politieke". In "het politieke" gaat het om de vraag welke samenleving wij wensen, hoe de overheid daaraan moet en kan bijdragen, hoe de politieke verantwoordelijkheid voor die bijdragen vorm moet krijgen. Belangrijke maatschappelijke problemen – veiligheid, infrastructuur, milieu, integratie, armoede – kunnen niet aan de markt alleen worden overgelaten. De overheid wordt met die problemen geconfronteerd of we dat nu leuk vinden of niet. Bijdragen aan de oplossing daarvan vergt een veel bredere betrokkenheid dan van politieke instellingen en politieke partijen, bestuur en volksvertegenwoordiging alléén. Het gaat er om die bredere betrokkenheid te organiseren. In een democratische samenleving gaat het om het organiseren van de verscheidenheid ten behoeve van het algemeen belang. In de praktijk van het overheidsbestuur gebeurt vaak het omgekeerde. De rechtsstatelijke regel dat gelijke gevallen gelijk behandeld dienen te worden (ver-)wordt in de bureaucratische praktijk al vlug tot de regel dat gelijke behandeling gelijke gevallen vraagt. De verantwoordelijkheid van de overheid voor de samenleving gaat verder dan controleren of de organisatie loopt, de rekening klopt, de wet gehandhaafd wordt.

Ruimte voor het "lokale"
In het bestuurlijke debat van de afgelopen decennia zijn we het lokaal bestuur sterk gaan zien als een vorm van functioneel bestuur, gericht op de organisatie van de woonomgeving en als leverancier van diensten. De burger wordt geacht zich aan de maat van dat bestuur aan te passen. Dat miskent dat het voor burgers ook gaat om zoiets fundamenteels als habitat. Dat is meer dan een dak boven het hoofd en de super om de hoek. Het zou de moeite waard zijn dat begrip habitat (Van Dale: natuurlijk woongebied van een organisme of een levensgemeenschap) nader uit te diepen. Wat is nog de betekenis van het lokale, nu territoriaal bestuur en territoriale levensgemeenschap steeds minder samen vallen? Hoever kan die scheiding gaan als men toch een territoriale indeling van het bestuur wil handhaven? Nationaal worden we ons bewust dat met het vervagen van de grenzen van de staat er een grote behoefte is aan een herdefiniëring van de betekenis van de natie. Wat houdt ons hier in Nederland bijeen? Wat zouden wij in een groter Europees verband willen behouden? Moeten die vragen niet ook en juist voor de lokale gemeenschap worden gesteld? Is er niet teveel nadruk gelegd op de functionaliteit van het lokale bestuur en te weinig op de habitat van de levensgemeenschap waarin “het gezamenlijk spreken en handelen van gelijke burgers een kans krijgt” (om Hannah Arendt's definitie van politiek te citeren)? Zijn de leefbaarheidspartijen niet een uiting van onvrede dáárover?

Ruimte voor de ruimte
God schiep de wereld, Nederlanders schiepen hun eigen land. Is het toeval dat die uitdrukking in dat eigen land weinig meer wordt gehoord? Nederland kreeg zijn vorm door verdediging tegen het water, door stedelijke planning, door inrichting van nieuw land. Nederland kan alleen worden gekend door zijn ruimtelijke verleden. Het bepaalt voor een deel onze identiteit. De waterschappen behoren tot de oudste staatsinstellingen van ons land. Op het water is iedereen, zeilend of schaatsend (kijk naar de schilderijen van Averkamp), gelijk. De eigen woningbouwcorporaties waren voorbeelden van particuliere inzet voor een publiek belang. In hun bouwen weerspiegelde zich ook een visie op de maatschappij. De faam van planologen en stedebouwkundigen strekte (en strekt nog steeds) tot ver buiten de grenzen. Tot begin van de jaren '80 behoorde de Rijksplanologische dienst tot de meest gezaghebbende overheidsinstellingen. Dat gold van links tot rechts. Ik herinner mij bijvoorbeeld dat senator Van Riel, ex-gedeputeerde van Zuid-Holland en allerminst een plansocialist, met rapporten van de Rijksplanologische dienst letterlijk "weg liep". Waarom gaan we met dit erfgoed, deze onderdelen van de eigen identiteit zo nonchalant om? Met de privatisering van publieke taken, bijvoorbeeld op het terrein van de volkshuisvesting, de landinrichting, het openbaar vervoer - vroeger allemaal in handen van en gefinancierd door de overheid -, hoeven we toch niet ook onze ruimtelijke tradities in de uitverkoop te doen? Of is dat laatste het onvermijdelijk gevolg van het eerste?

Ruimte voor de provincie?
Afgezet tegen deze vier "ruimtelijke" eisen (ruimte voor de burger, ruimte voor het politieke, ruimte voor het lokale, ruimte voor de ruimte) lijkt de provincie het moeilijk te hebben. Zij staat op afstand van de burger. Als politieke instelling heeft de provincie nauwelijks profiel. Het provinciale beleid houdt met het lokale maar beperkt rekening. De rol van de provincie in de ruimtelijke inrichting van ons land (sinds 1930) boet aan effectiviteit in. Ondanks deze moeilijke positie wordt toch de pretentie opgehouden dat de provincie het bestuurlijk midden van ons staatsbestel is, een scharnier tussen centrale overheid en lokale overheden vormt. Daarop valt wel wat af te dingen. Naarmate de gemeenten groter zijn, neemt het aantal contacten met de centrale overheid toe. De tijd, besteed aan deze contacten, gaat ten koste van de contacten met de provincie. Dat is niets nieuws. Dat was 30 jaar geleden al zo . In 1984 heb ik in een speech in Tilburg, tot schrik van de provinciale bestuurders, het vermoeden uitgesproken dat, als de provincie al een scharnier is, dat scharnier roestig is geworden. Weten we echt zeker dat de provincie door de centrale overheid niet vooral wordt ingezet als plannende en controlerende buffer tussen (en ten behoeve van) die centrale overheid en (tegenover) gemeenten; tussen staat en maatschappij (Ankersmit)? Wentelt de centrale overheid haar problemen niet af zoals zij dat ook, te dikwijls, doet door ZBO's in te stellen en publieke taken te privatiseren? Wat resteert nog aan uitvoerende taken waarvoor de provincie zelf het risico draagt? Is de provincie zelf geen onderdeel gaan vormen van die tussenlaag die op bijna alle beleidsterreinen is ontstaan tussen aan de ene kant ministers die uiteindelijk voor het beleid verantwoordelijk zijn én aan de andere kant de professionele uitvoerders van dat beleid aan wie mislukkingen kunnen worden toegeschreven? Wat heeft de uitbreiding van het provinciale takenpakket aan "ruimten" opgeleverd?

Dè provincies?
Bij het zoeken naar oplossingen voor de problemen van de provincies wordt meestal gekoerst op wijzigingen van structuren en vergroting van het territoir van de provincies. Die oplossing moet dan voor het hele land gelden. Voor die landelijke herstructurering wordt meestal gekeken naar het buitenland. Maar het bestuur, waarvan het regionale bestuur een onderdeel is, zit in het buitenland anders in elkaar dan in Nederland; zoals in Nederland Holland anders is dan Limburg en hetgeen werkt in Friesland dat niet in Brabant hoeft te doen. Daarbij komt dat bestuurlijke schaalvergroting geen panacee is. Daarvoor zijn de maatschappelijke problemen te verschillend, de verantwoordelijkheden voor de oplossing daarvan te uiteenlopend. Als we nu eens zouden uitgaan van de bestaande provincies. Dat zou misschien alleen uitzondering kunnen leiden voor de beide Hollanden die bij elkaar horen en 165 jaar geleden, in 1840, tot twee provincies werden gesplitst. (Overigens werd die splitsing bestreden door Thorbecke - die van het zogenaamde Huis -, Groen van Prinsterer en De Kempenaer). Zo zou kunnen worden aangesloten bij het traditioneel eigene van elke provincie. Dat traditioneel eigene zou ook kunnen worden gediend door de pretentie op te geven dat dè provincie hèt (integrale) middenbestuur moet zijn, waarin al het bovenlokale (functionele) bestuur moet worden samengebracht.

Minder pretentie
Als we naar de historie van de provincies kijken, zien we dat zij nooit, ook niet onder de republiek, een sterk sturende rol hebben gespeeld. In de republiek, en vooral in Holland, ging het om de steden. De provincie was er voor de coördinatie, voor het schikken en plooien. Van Deursen : "Met harde hand viel hier niet te regeren. Dwang noch geweld konden baten (…). Schikken, plooien, overleggen, voor wat hoort wat, geef en neem: dat was de weg van besluitvorming in netelige zaken. Persuasie heette deze kunst. Wie haar niet beheerste, kon de republiek niet besturen. Een meester in deze overredingstechniek kon leiding geven, als het moest ook krachtig en energiek. Maar het diende altijd in overleg te gebeuren. Voor dictatuur was in de republiek geen plaats" (einde citaat). Met de pretentie dat zij het territoriale middenbestuur moeten zijn, zullen de provincies het altijd afleggen tegen de andere overheden. Ondanks alle beweringen van het tegendeel is de centrale regelgeving en de financiële bemoeienis van het Rijk de afgelopen jaren groot gebleven. Als reactie op de verzelfstandiging, privatisering en decentralisatie is een beweging (terug) naar een sterkere, zij het kleinere, centrale overheid te bespeuren. Traditioneel heeft in het bestuur van het Koninkrijk der Nederlanden behalve op de sociale structuren altijd sterke nadruk gelegen op het lokaal bestuur. Die nadruk is in de afgelopen decennia, ook door bestuurlijke schaalvergroting, alleen maar versterkt.

Meer ruimte
Is het dan alleen maar somberheid voor de provincie in dit "jubeljaar"? Dat hoeft niet, als de provincie zich ontdoet van de metafoor van het scharnier. Minder dan de centrale overheid is de provincie gebonden aan de eisen die politieke coalitievorming stelt (nog wel), minder dan bij de centrale overheid wordt de agenda door de media-werkelijkheid bepaald, minder dan de centrale overheid is de provincie aanspreekbaar op alles wat niet goed gaat. Meer dan de andere overheden heeft de provincie de mogelijkheid zich los te maken uit een politiek bestuur waarin: burgers tot kiezers en klanten zijn geworden, het politieke is verengd tot politieke instellingen en politieke partijen, het lokale ondergeschikt is aan de bestuurlijke maat én de ruimtelijke inrichting het saldo lijkt van verschillende claims en autonome ontwikkelingen. De provincie kan ruimten scheppen door van haar zwakten haar kracht te maken. Die mogelijkheid lijkt vooral aanwezig in de beide Hollanden waar alle ruimten beperkt zijn: de fysieke ruimte (door de vele tegenstrijdige ruimtelijke claims), de ruimte voor het politieke (door uiteenlopende visies op waar het de maatschappij heen moet), de ruimte voor het lokale (door voortgaande bestuurlijke schaalvergroting) én de ruimte voor de burgers (wier initiatieven botsen op de toenemende regeldruk van verschillende zijden). De ruimte voor de provincie ontstaat alleen met een scherp politiek-bestuurlijk oog voor wat er in de maatschappij aan de hand is, door aan te sluiten bij initiatieven van onderop, door coproducties, door verantwoordelijkheid te nemen voor de resultaten.

Holland één
Zou het bestuur van één provincie Holland zich niet allereerst en vooral moeten richten op de ruimtelijke problemen; op het mobiliseren van alle professionele kennis en ervaring ter oplossing daarvan? De uitdagingen juist in de beide Hollanden zijn groot zoals verschillende commissies en deskundigen (laatstelijk nog Schrijnen in zijn oratie ) eerder hebben aangegeven. We groeien naar een randstad-metropool met grote mogelijkheden, maar tenminste even grote gevaren. Er is sprake van een sluipende verstening. (Zal het dak van de HSL-tunnel de gebouwen wel kunnen dragen…?). Het water, waaronder de berging van oppervlaktewater, stelt ons opnieuw voor immense opgaven. De problemen van het platteland en de vernieuwing van de landbouw, ook in zijn relatie met natuur en landschap, kunnen niet meer door regels en procedures alleen worden opgelost (de nota Kiezen voor Landbouw erkent dat). De mobiliteitscrisis behoeft geen nadere toelichting. De afzonderlijke (private) economische belangen komen in die crisis zichzelf tegen. (Tot in de jaren '50/'60 had Nederland een (publieke) railinfrastructuur (trein; tram) tot in de kleinste plaatsen; afgebroken of geprivatiseerd). Terwijl de claims op de ruimte groter worden, wordt de ruimte schaarser. Het lokaal bestuur is tegen deze druk niet opgewassen. De provincie heeft onvoldoende handelingscapaciteit. Zouden andere provinciale taken niet voor deze belangrijke ruimtelijke taak moeten wijken omdat ze eigenlijk doorgeschoven, door de centrale overheid afgewentelde, problemen zijn of niet passen in wat besturen in essentie is: het schikken en plooien, het met veel doorzettingsvermogen samenbrengen van verschillende belangen op eenzelfde noemer, het ontwikkelen van een gemeenschappelijke visie, het smeden van eenheid om verscheidenheid (het historisch gegroeide, het lokale, de unieke natuur- en cultuurlandschappen) te bewaren, het tijdig boeken van resultaten (bijvoorbeeld waar het betreft het interlokale en randstedelijke (openbaar) vervoer), het arbitreren bij inhoudelijke meningsverschillen. Misschien zouden we voor dat type bestuur ook nog eens moeten kijken naar de wijze waarop provincies vroeger functioneerden met directe verbindingen met besturen van steden. (In 1955 was 17% van de leden van de provinciale staten van Noord-Holland en 21% van de leden van provinciale staten van Zuid-Holland lid van een college van B & W - van wie 2 respectievelijk 7 burgemeesters -, van Kamers van Koophandel en van Raden van Arbeid, van sociale partners en waterschappen.) Het is interessant achteraf te moeten constateren dat deze vorm van bestuurlijk netwerken (partij-)politiek niet meer acceptabel was toen de eerste contouren van stedelijke netwerken zichtbaar werden. Misschien zouden we op weg naar de netwerkstad die de Randstad zal zijn weer moeten aansluiten bij besturen als netwerk. Dat kan bijvoorbeeld ook door tussen gemeenten, provincies en Rijk de bestuurlijke mobiliteit te bevorderen. De benoeming van een ex-lid van gedeputeerde staten uit Zuid-Holland tot wethouder in Den Haag en de benoeming van een ex-voorzitter van de Tweede Kamer tot lid van gedeputeerde staten verdient volgens mij bredere navolging.

Tenslotte
Ik kom tot een afronding. Misschien zouden we ons minder moeten bezighouden met de structuur van het provinciale bestuur, meer met de essentie van besturen (en de verbindingen die daarvoor nodig zijn). Minder met de territoriale schaal van het bestuur, meer met de wettelijke, financiële en andere instrumenten nodig voor de gemeenschappelijke oplossing van problemen. (Waarom geen bevoegdheid tot aanwijzing (en definiëring) van gemeenschappelijke problemen?). Minder met de hegemonie over het provinciale territoir, meer met de onderlinge afstemming van de verschillende belangen binnen dat territoir (belangen van steden en dorpen, van gebruikers en maatschappelijke organisaties, van belangengroepen en functionele corporaties). Minder met macht, meer met gezag. Voor al dat meerdere moeten we ruimte maken, allereerst in het eigen provinciale hoofd. Dáárvoor is geen staatscommissie nodig. Dat kan Holland zelf!