Een visie op Europa kan immers niet zonder een visie op de eigen staat. De eigen nationale identiteit wordt bepaald door de gemeenschappelijke taal, de gemeenschappelijke instituties, symbolen en tradities die op hun beurt weer worden verklaard door de eigen geschiedenis. De democratische beweging van de tweede helft van de achttiende eeuw die uitmondde in de Bataafsche republiek en die haar bekroning vond in de meest democratische Grondwet van haar tijd, is een niet te veronachtzamen aspect van onze nationale identiteit. In een samenleving die in allerlei opzichten veelkleuriger wordt, wordt erkenning en de erkenningwaardigheid van groepen en individuen met hun eigen achtergrond en identiteit belangrijker. Het recht zal in die wederzijdse erkenning een cruciale rol spelen.

Het recht vindt thans zijn fundament in het in de Grondwet vastgelegde gelijkheidsbeginsel, dat voor het eerst in ons land op constitutioneel niveau werd geproclameerd in artikel 3 van de Algemeene beginselen van de Staatsregeling van 1798 met de woorden: "Alle leden der maatschappij hebben zonder onderscheiding van geboorte, bezitting, stand of rang ene gelijke aanspraak op derzelver voordelen". Dit beginsel heeft sedertdien niets aan relevantie en actualiteit ingeboet. Waar een gemeenschappelijke geschiedenis en een gemeenschappelijke achtergrond minder vanzelfsprekend zijn, worden de in de Grondwet gewaarborgde grondrechten belangrijker. In de Staatsregeling van 1798 is een uitgebreide catalogus van, wat wij nu noemen, de klassieke grondrechten opgenomen. Men vindt er onder meer de vrijheid van drukpers, de vrijheid van vereniging en vergadering, het petitierecht, de vrijheid van godsdienst.

Maar daarnaast worden, ter verwezenlijking van het doel van de Maatschappij – het welzijn van allen– zoals omschreven in artikel I van de Algemene beginselen, ook reeds sociale grondrechten opgenomen. In dit verband wordt voorgeschreven dat "de Maatschappij arbeid verschaft aan den nijveren, onderstand aan den Onvermogenden" en wordt het Vertegenwoordigend Ligchaam opgedragen binnen zes maanden na zijn eerste zitting bij wet het Armenbestuur te regelen voor de gehele Republiek. Bepaald wordt ook dat gezorgd zal worden voor "de opvoeding van verworpen kinders" en voorts dat de Maatschappij alle vreemdelingen, "die de weldaden der vrijheid vreedzaam wensen te genieten", in haar midden zal ontvangen, "verlenende denzelve alle zekerheid en bescherming".

Verder wordt de Vertegenwoordigende Macht opgedragen "door heilzame wetten, haare zorg uit te strekken tot alles, wat in het algemeen de gezondheid der Ingezetenen kan bevorderen, met wegruiming, zoo veel mooglijk, van alle belemmeringen". De Staatsregeling beperkte zich dus niet alleen tot de klassieke grondrechten, zij ging verder, en gaf de overheid ook de taak om de voorwaarden voor het genot van die rechten te scheppen. De Staatsregeling voor het Bataafsche Volk van 1798 is, met uitzondering van de ronkende proclamatie die eraan voorafgaat, een fascinerend document uit onze staatkundige geschiedenis, niet alleen omdat zij onze eerste moderne Nederlandse Grondwet was en omdat zij uit een democratisch oogpunt haar tijd ver vooruit was, maar ook omdat in deze Staatsregeling op een heldere, consequente en logische wijze fundamentele begrippen zoals soevereiniteit, de scheiding der machten, en het burgerschap als publiek ambt, worden beschreven en uitgewerkt.

In de Grondwetten daarna is dit nooit meer gelukt. We waren het er niet over eens. Het staatsrechtelijk discours in ons land over deze onderwerpen is, in vergelijking bijvoorbeeld met dat in Frankrijk, nooit sterk ontwikkeld. Daarvoor betalen we nu een prijs. Als de visie op de eigen staat niet helder is, moet de visie op Europa wel onduidelijk blijven. Het een staat niet los van het andere. Maar laat ik de reden van mijn fascinatie voor deze Staatsregeling aan u nader toelichten. Het begint al met het begrip "soevereiniteit". De Staatsregeling van 1798 is waarschijnlijk de eerste Grondwet ter wereld waarin het begrip "soevereiniteit" werd gedefinieerd. Die definitie luidt: "Het Oppergezag is het regt der gantsche maatschappij over elk harer Leden, over het grondgebied, dat zij beslaan, en over alle voorwerpen, waarin hunne belangen betrokken zijn. Hetzelve is één, ondeelbaar, onvervreemdbaar. Geen Lid, geen gedeelte der Maatschappij, kan zig het Oppergezag aanmatigen. Hetzelve is de bron van alle openbaare magten". En: "De oppermagt berust in de gezamenlijke leden der Maatschappij, Burgers genoemd". Het gegeven dat de oppermacht berust bij het Bataafsche Volk wordt vervolgens consequent en stap voor stap uitgewerkt. Omdat het Bataafsche Volk zijn belangen niet "in Persoon" kan waarnemen, kiest het "bij onderlinge overeenkomst" daartoe voor een "geregelde Staats-form", en wel een "Volksregering bij Vertegenwoordiging".

Deze vertegenwoordigers worden via een getrapt stelsel, dat echter in feite werkte als een direct stelsel, gekozen door de grondvergaderingen, waarin "alle staatkundige rechten door de burgeren worden uitgeoefend", en zijn te allen tijde verantwoordelijk aan het Bataafsche Volk. Deze vertegenwoordigende macht oefent bij volmacht haar functies uit en "alle bewindvoerende Ligchamen [zijn aan haar] ondergeschikt en verantwoordelijk". De Staatsregeling wordt vastgesteld door het Bataafsche Volk zelf, en kan ook alleen maar door dat volk worden gewijzigd. Bij wijzigingen, speelt de vertegenwoordigende macht dan ook geen rol. Zij heeft immers geen bevoegdheid over de Grondwet, maar is er aan onderworpen. De wijzigingen van de Staatsregeling worden, in een hoofdstuk dat veelzeggend getiteld is" Over de staatkundigen invloed des volks op de staatsregeling", voorbereid door een aparte Commissie van herziening die niet door de volksvertegenwoordiging is benoemd, maar door de burgers is gekozen. De idee van de volkssoevereiniteit vindt ook een consequente uitwerking bij de positionering van de drie staatsmachten.

In de Staatsregeling wordt weliswaar gekozen voor de scheiding der drie staatsmachten, maar niet voor een gelijkheid van de machten of een evenwicht daartussen, zoals door Montesquieu voorzien. Trouw aan het uitgangspunt van de volkssoevereiniteit staat het vertegenwoordigend lichaam aan de top. Ook dat wordt consequent uitgewerkt. Het Uitvoerend Bewind is belast met het toezicht op "de stipte uitvoering van alle wetten en Besluiten des Vertegenwoordigenden Ligchaams". "Het regelt de wijze dier uitvoering, voor zoverre die bij de wet zelve niet bepaald is, en ziet nauwkeurig toe, dat ieder ten dien opzichte tot zijnen plicht gehouden worde". De rechter mag zich niet mengen in de uitoefening van de wetgevende of de uitvoerende macht. Hij verhindert nimmer de uitvoering van een wet, noch roept hij enig ander "lid van bewind" vóór zich ter verantwoording. Een competentiegeschil tussen "bewindvoerend of rechterlijk gezag" wordt beslist door het Vertegenwoordigend Lichaam.

Het burgerschap als publiek ambt wordt in de Staatsregeling vorm en inhoud gegeven. Daarbij wordt weliswaar een onderscheid gemaakt tussen de "leden van de maatschappij" en de "burgers", maar de feitelijke kring van "burgers" werd zó ruim getrokken dat zij – afgezien van de werkelijk armlastigen - nagenoeg samenviel met de bevolking. Zij was niet afhankelijk gesteld van het betalen van belasting of het hebben van bezit, zoals in Frankrijk toen het geval was. In feite was de beheersing van de Nederlandse taal de enige eis. De burger heeft rechten ten opzichte van de maatschappij, maar die rechten brengen ook verplichtingen met zich. Hij vervult een publiek ambt dat niet vrijblijvend is. In hedendaagse termen: hij is geen klant. Om "eenen daadwerkelijken invloed op het bestuur der Maatschappij [te kunnen] uitoefenen", moet hij zich inschrijven in het openbaar stemregister van de gemeente waartoe hij behoort. Het bestuur geeft hem daarop een "Acte van burgerschap". Heeft hij die akte eenmaal bekomen, dan moet hij zich ook burger betonen door actieve deelname aan de grondvergaderingen die op elke 500 zielen worden ingericht en door het vervullen van publieke functies als hij daartoe wordt aangewezen.

De Staatsregeling stelt sancties in het vooruitzicht voor degenen die daarin tekort schieten. Afgezien van de kostelijke inhoud is voor mij ook fascinerend de eigen, Nederlandse aard van de Staatsregeling. Zeker, veel ideeën die erin zijn opgenomen, zijn van niet Nederlandse bodem. Zij zijn vaak ontleend aan de Amerikaanse Grondwet, aan de voorafgaande grondwetten van Frankrijk en aan het werk van de denkers van de Verlichting. De Staatsregeling kent dus vele vaders, maar van een slaafs eclecticisme is geen sprake. Er is over nagedacht, en er is goed over nagedacht. De veelheid van ideeën is bewerkt tot een zelfstandige synthese. Zij is dan ook in hoge mate een product van eigen bodem. In het handboek voor het Nederlandse staatsrecht, Van de Pot – Donner, wordt de genese van de Staatsregeling als volgt beschreven: "De ontwerp- constitutie die uit Frankrijk aan de gezant was meegegeven en die in grote lijn de op dat moment daar te lande geldende regeling van 1795 volgde, werd als uitgangspunt genomen [voor het opstellen van de Staatsregeling] en zo kon reeds in april 1798 een nieuw ontwerp aan een volksstemming worden onderworpen". De indruk die men uit deze tekst krijgt, is dat de Staatsregeling van 1798 min of meer een kopie zou zijn geweest van de Franse Grondwet van 1795, de Grondwet van het Directoire.

Die indruk zou niet juist zijn. Ondanks een sterke overeenkomst in de vorm, wijkt ónze Staatsregeling immers op wezenlijke punten af van die Grondwet . In de eerste plaats week het voorstel dat de Franse gezant van het Directoire had meegekregen, reeds op belangrijke punten af van de toen geldende Franse Grondwet , en in de tweede plaats heeft de commissie van de Constituerende vergadering die belast werd met het opstellen van de Staatsregeling, niet dàt stuk als uitgangspunt genomen voor haar beraadslagingen, maar heeft zij voortgebouwd op eerdere stukken die zij zelf had vervaardigd. Was het meegegeven voorbeeld al geen kopie van de Franse Grondwet, de Staatsregeling van 1798 was dat nóg minder. Ofschoon, enige uitzonderingen daargelaten, de indeling van de Franse Grondwet van 1795 werd gevolgd, vertoont de tekst op inhoudelijke punten zeer sterke afwijkingen en werd zij voornamelijk geïnspireerd door de in augustus 1797 verworpen Staatsregeling en door de Franse Grondwet van 1793. Dit laatste was ten opzichte van Frankrijk tamelijk vrijmoedig.

Men moet immers bedenken dat op het bevorderen van herinvoering van de Grondwet van 1793 in Frankrijk vanaf april 1796 de doodstraf stond . De afwijkingen van de Franse Grondwet komen erop neer dat de Staatsregeling veel sterker dan die Grondwet werd beheerst door democratische beginselen. Ik denk in dit verband aan de kring van de burgers die zich – afgezien de ideologisch geïnspireerde uitsluiting van een grote groep burgers waarop ik hierna nog zal terugkomen - tot nagenoeg alle leden van de maatschappij uitstrekte, en aan de afwezigheid van vermogenseisen voor de bekleders van publieke ambten. Verder denk ik aan de sociale grondrechten die we niet tegenkomen in de Grondwet van 1795 maar overigens wél in die van 1793. Ik denk aan de suprematie van het Vertegenwoordigend Ligchaam ten opzichte van de uitvoerende macht, terwijl dat in het Frankrijk van het Directoire in vele opzichten andersom was, en aan de wijze van vaststelling van de Staatsregeling en de wijzigingen die daarop later zouden worden aangebracht, door het volk zélf.

Maar ook op die punten waarvan de vorm weliswaar was overgenomen van de Fransen, was de inhoud van de desbetreffende voorziening vaak verregaand gewijzigd. Zo was het tweekamerstelsel dat het Directoire had ingevoerd weliswaar overgenomen, maar was de angel eruit gehaald door de invoering van wat wij nu het Bataafs – Noorse stelsel noemen. Ook was een naar de vorm getrapt kiesrecht ingevoerd, zoals in Frankrijk, maar anders dan in Frankrijk werden geen vermogenseisen gesteld aan de kiesmannen, en was hun vrijheid om te kiezen beperkt tot de door de grondvergaderingen gekozen kandidaat – vertegenwoordigers. In feite werden daarmee directe verkiezingen benaderd. En toch was het de bedoeling van het Directoire geweest dat de Nederlanders het voorstel dat met de Franse gezant, Delacroix was meegegeven, keurig zouden overnemen. De instructie die de minister van Buitenlandse Zaken, Talleyrand, aan Delacroix, die overigens ook zijn ambtsvoorganger was, meegaf laat daarover geen twijfel bestaan. Het is vermakelijk te lezen op welke diplomatieke wijze de commissie de gezant aan het lijntje hield tijdens het opstellen van de tekst. Zo werd de heer Delacroix allervriendelijk bedankt voor het concept, maar moest men zich verontschuldigen dat men er niet zoveel gebruik van kon maken als men eigenlijk wel gewild had, omdat men nu eenmaal al een eind gevorderd was met het eigen ontwerp. Vervolgens haastte men zich Delacroix te verzekeren dat men groot profijt had getrokken van zijn stuk en dat het voorstel slechts op weinig - en dan nog op alleen ondergeschikte - punten afweek van het voorbeeld. Die afwijkingen werden echter ingegeven "par l'intime conviction, que la chose était indispensable pour le peuple batave, à raison de son génie nationale et particulier, ainsi que par notre position très délicate vis-à-vis de l'Assemblée constituante et de la nation entière".

Ook werd gewezen op de noodzaak om van de voorstellen van Delacroix af te wijken om een herhaling van het échec van de verwerping van de Staatsregeling van 1795 te voorkomen. Ook de zeer intensieve wijze waarop Delacroix zich persoonlijk heeft ingelaten met het werk van de commissie heeft niet mogen beletten dat een tekst tot stand kwam die in redelijkheid niet kan worden beschouwd als kopie van de Franse Grondwet van 1795. Deze Staatsregeling werd op 23 april 1798 bij volksstemming aangenomen door het Bataafse Volk. Hoewel Delacroix in zijn depêches aan Talleyrand doet voorkomen dat zijn missie geslaagd was, moet hij daar zelf toch wel anders over hebben gedacht. Het moet hem dan ook grote vreugde hebben verschaft toen hij aan het eind van april vernam dat zijn vrouw op 26 april 1798, drie dagen na de volksstemming, in Val de Marne - St Maurice was bevallen van een gezonde zoon, Eugène, de latere schilder. Toch moet de vreugde hierover maar van korte duur zijn geweest. Alle bewonderaars van de baby viel het immers – toen al - op dat hij niet zozeer op Delacroix, maar als twee druppels water leek op diens ambtsvoorganger en toenmalige baas, Talleyrand. "Who had succeeded the unfortunate Delacroix simultaneously in his ministerial appointment and in the favours of his wife", zoals Talleyrands biograaf, Duff Cooper, zo treffend zegt .

De Staatsregeling van 1798, een kind van veel vaders, maar met een duidelijk Nederlands karakter, fascineert mij en ik hoop dat u na lezing van deze Staatsregeling die fascinatie zult delen. Ik kan er echter niet omheen te zeggen dat ik minder gefascineerd ben door de methode waarop de Staatsregeling erdoor is gedrukt en vooral door de uitsluiting van een grote groep mensen van hun burgerrechten. Ik wijs hiervoor op de staatsgreep van op 22 januari 1798, waarbij een aantal leden van de nationale vergadering gevangen werd gezet in Huis ten Bosch, dat daarmee overigens voor altijd zijn naam als "gouden kooi" vestigde, en door de eed van "onveranderlijke afkeer van het stadhouderlijk bestuur, het federalisme, de aristocratie en regeringsloosheid" die men moest afleggen om het burgerschap te verwerven. Hierdoor werd een grote groep van de bevolking op ondemocratische wijze uitgesloten van haar burgerrechten. De Staatsregeling schoot hier fundamenteel tekort. Desondanks mag de Staatsregeling van 1798 worden gezien als de les van de Bataafse republiek aan de wereld - en in het bijzonder aan Frankrijk zélf - dat democratie mogelijk was, zonder te vervallen in anarchie. Rutger Jan Schimmelpenninck, onze ambassadeur in Parijs schreef dan ook ter gelegenheid van de eerste verjaardag van dit bijzonder kind terecht aan Talleyrand: "L'immense majorité du peuple batave, attaché par sentiment aux lois qu'il s'est données […..] offrait aux amis de l'humanité, aux philosophes, l'espoir consolateur de prouver bientôt par un exemple éloquent l'excellence de la démocratie tempérée". De Staatsregeling van 1798 is inderdaad een kind om - nu nog - trots op te zijn.