In de toelichting op de conferentie wordt immers geconstateerd, dat er in de relatie van de overheid met diens adviseurs spanningen zitten, die zich lijken te verhevigen. Een aantal symptomen wordt genoemd waaruit dit zou blijken, zoals de repeterende bezuinigingsdrift op adviescolleges, het lange uitblijven van reacties op uitgebrachte adviezen, de korzeligheid in de wederzijdse bejegening en wederzijdse profileringsdrang. In de toelichting op de conferentie worden enige mogelijke achtergronden voor deze ontwikkeling aangestipt:

• de veranderende opdrachtgever, die wil terugtreden en moet optreden (of v.v.?);
• de veranderende samenleving waarin de traditionele beleidsinstrumenten van de overheid - wetgeving en financiering - sleets zijn geworden;
• de veranderende inzichten over kennis en advisering, de spanning tussen de onontkoombaarheid (?) van reageren op korte termijn en de noodzaak van strategische doordenking voor de langere. Kennis, uitkomsten van onderzoek en analyse, passen lang niet altijd binnen broze politieke compromissen.

Als mogelijke uitkomsten van deze ontwikkeling worden genoemd aan de ene kant een autistische overheid die zich niet stoort aan de signalen uit de buitenwereld, die geen antennes houdt voor monitoring, voor de andere invalshoek, en aan de andere kant, de ontwikkeling van een profijtelijke adviesfunctie voor een rijksoverheid die in de veranderende samenleving de krachtige rol oppakt, die van haar verwacht wordt. Hoe bewerkstellig je die laatste ontwikkeling, als opdrachtgever en als adviseur, dat is de vraag waarvoor u zich vanmiddag geplaatst ziet.

Wat opvalt in discussies als deze is dat zelden wordt teruggekeken. Het is immers nog niet zo lang geleden dat het adviesstelsel op de schop ging, omdat er ook toen in de perceptie van regering en Kamer ernstige spanningen waren tussen de behoeften van de rijksoverheid aan advisering en het adviesstelsel op basis van artikel 79 van de Grondwet. Dat stelsel was opgebouwd vanuit een bepaalde opvatting over de verhouding tussen de staat en de maatschappij. In dat stelsel werd de koppeling zichtbaar tussen maatschappelijke organisaties, politiek - bestuur en ambtenaren. Dat stelsel was divers. Hèt adviescollege bestond niet. (De Raad van State natuurlijk uitgezonderd!) Tussen de colleges bestonden veel verschillen.

Op sommige beleidsterreinen was de inbreng van maatschappelijke organisaties groot, op andere was de ambtelijke inbreng sterker. Naarmate de problemen complexer werden, nam het aantal deskundigen in de colleges toe. Bij hun aanwijzing bleven echter maatschappelijke achtergrond en politieke kleur informele benoemingsvereisten. De betekenis van die vereisten nam gaandeweg af met het losser worden van de sociale verbanden en het vervagen van de politieke ideologieën. De bestuurlijke oriëntatie nam toe. Naarmate de contacten tussen bestuur en adviescolleges meer geïnstitutionaliseerd werden, gingen beide meer op elkaar lijken. Professionalisering en bureaucratisering gingen hand in hand. De maatschappelijke problemen die moesten worden opgelost, werden daaraan aangepast.

Bij de herziening van het adviesstelsel, die eerst in de jaren '80 werd aangepakt en vervolgens in 1996 in een tweetal wetten haar beslag kreeg, werden echter niet de professionalisering en de oriëntatie op het bestuur als problemen van het adviesstelsel gedefinieerd, maar het aantal adviescolleges (in de jaren '80) en hun gemengde karakter (naast deskundigen ook vertegenwoordigers van maatschappelijke organisaties netjes verdeeld naar politieke kleur) in de jaren '90. De adviescolleges zouden voor de besluitvormende organen in de woorden van de regering "een geduchte hindermacht" vormen en op die manier "het adequaat functioneren van de democratie tegenwerken". Daarbij werd gemakshalve over het hoofd gezien dat de adviescolleges juist door specialisatie en gemengde karakter bijdroegen aan competente besluitvorming en maatschappelijk legitimatie.

Het was het bekende verhaal waarin het denken over de staat (in zijn verhouding tot de burgers) wordt gelijk gesteld met het denken over het bestuur. En het denken over het bestuur wordt verengd tot het denken over structuren. En het denken over de structuren vooral op kwantitatieve uitkomst wordt beoordeeld; minder is beter (verhaal concept rapport-de Jong). Geheel in de lijn van het overheersende paradigma van de boedelscheiding (zie rapport van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) "Bewijzen van goede dienstverlening") werd in de jaren '90 een scherp onderscheid gemaakt tussen belang en deskundigheid. Maar onder deskundigheid valt ook, in mijn ogen zelfs in de eerste plaats, praktijkkennis. Die is voor een goede politieke besluitvorming vitaal. Levensbeschouwelijke en politieke representatie werd irrelevant verklaard. Maar in onze Nederlandse vorm van democratie - die ten onrechte "het poldermodel" wordt genoemd - is representatie van de hoofdstromen in onze samenleving een wezenlijk element in het effectief aanpakken van nagenoeg ieder maatschappelijk probleem. De "winst" van de herziening was per slot van rekening dat het permanente adviesstelsel "naar het beeld en gelijkenis" van bestuur en ambtelijke organisatie werd herschapen. Naast de permanente adviescolleges werd voor afzonderlijke problemen door ministeries steeds meer gebruik gemaakt van ad hoc commissies of externe adviseurs met gerichte opdrachten. Dat was niet alleen flexibel, maar ook meer toegesneden op de bestuurlijke en ambtelijke behoeften.

De rol van adviescolleges als communicatiemiddel tussen maatschappelijke organisaties, politiek - bestuur en ambtenaren werd kleiner. Ik ben nog steeds van mening dat de wijze waarop in de jaren '80 en '90 naar het stelsel van adviescolleges is gekeken te weinig analytisch en te beperkt is geweest. Veel problemen waarmee wij nu worden geconfronteerd zijn mede daaraan te wijten. Want er blijken nu toch weer spanningen te bestaan in dit stelsel dat als een handschoen zo prachtig leek te passen voor bestuur en ambtelijke organisatie. In de aanpak van de initiatiefnemers van deze bijeenkomst staat mij bijzonder aan dat zij een discussie wensen over de beide kanten van de advisering, de opdrachtgevers en de opdrachtnemers, de overheid en de adviescolleges. Het is goed om naar die beide kanten te kijken, naar elkaars' rol in de ontwikkeling van het beleidsproces. Onafhankelijke advisering mag enerzijds niet loszingen van de politieke en bestuurlijke werkelijkheid maar zij mag anderzijds ook niet (ver)worden tot legitimatie (of zelfs alibi) voor wat door de Haagse beleidsmakers haalbaar en nodig wordt geacht. (En dat proef ik een beetje in het artikel van Vos, Van Haeften en Bolle in de staatscourant van gisteren.) Aanpassen aan de behoeften van het bestuur was achteraf de makke van de eerdere stelselherzieningen.

De overheid moet oog hebben voor de onafhankelijke positie van de adviseurs en het belang van hun adviezen op waarde waarderen en daar serieus en goed beargumenteerd op in gaan, ook al komen die haar niet uit. "Een sterke wetgever is gebaat bij sterke en dus lastige adviseurs" zei Joop van den Berg, bij de behandeling in de Eerste Kamer op 1 juli 1996 van de wetsvoorstellen Herzieningswet adviesstelsel en Kaderwet adviescolleges. De overheid en haar adviseurs hebben echter ook een gemeenschappelijke opdracht: een bijdrage leveren aan de oplossing van maatschappelijke problemen.

Die problemen kunnen niet opgelost worden zonder daarbij te betrekken de probleemhebbers, uitvoerders èn burgers (als publieke ambtsdragers!). Dat is in het verleden, ook door adviescolleges te vaak vergeten. De onuitvoerbaarheid van veel beleid, het doodlopen van veel beleid in een verstikkende bureaucratie, maakt veel van de "mensen die het werk moeten doen" echt moedeloos. Welk adviescollege ligt daar wakker van? Welk adviescollege en welke adviseurs zijn inmiddels nagegaan wat hun bijdrage is geweest aan de situatie die wordt beschreven in "Tussen beleid en uitvoering" (Algemene Rekenkamer), "Bewijzen van goede dienstverlening" (WRR), en "Verspreiding van de democratie"(WRR, afscheid Scheltema). Wat doen de adviescolleges zelf aan de kloof tussen beleid en uitvoering? Zou het niet goed zijn als adviescolleges, onder erkenning van de veranderingen in de samenleving en de veranderde positie van de opdrachtgever, zich (opnieuw) zouden buigen over hun maatschappelijke legitimering die eertijds de kracht van het stelsel van permanente adviescolleges vormde? Ik hoop dat u vanmiddag in uw discussies ook aan deze vragen aandacht wilt geven. Alleen dan is immers de ontwikkeling mogelijk van een "profijtelijke adviesfunctie voor een rijksoverheid die in de veranderende samenleving de krachtige rol oppakt die van haar vereist is".