Hij zet dit "kapitaal" van de rijksoverheid, waarover te vaak denigrerend wordt gesproken, daarbij – terecht - in het zonnetje. In zijn boek beschrijft Jacques Wallage de symbiotische verhouding tussen bewindspersonen en ambtenaren vanaf de kennismaking over en weer na de formatie van een nieuw kabinet tot en met de spanningen die kabinetscrises op die verhouding uitoefenen. En passant komen daarbij zaken aan de orde zoals de politieke verantwoordelijkheid, de publieke aanspreekbaarheid van topambtenaren, de delicate verhouding tussen minister en topambtenaren - door Peper destijds zo treffend "beleidsintimiteit"genoemd - , de "knip" tussen beleid en uitvoering en haar gevolgen, de afstoting van overheidstaken en het niet doordenken van de consequenties daarvan voor de rol, taak en verantwoordelijkheid van de rijksoverheid. De visie op de toekomst van de overheid van Jacques Wallage is, dat het er per saldo om gaat dat de (rijks)overheid van een regelende en op beheersing gerichte organisatie, een overheid wordt die zich vooral zorgen maakt over de kwaliteit van de voorzieningen. Een nieuwe balans moet er komen tussen de greep die politieke krachten op de beleidsontwikkeling hebben en de inbreng van professionals en burgers. Communicatie, informatie en kwaliteit van uitvoering zijn de woorden die Jacques Wallage daarbij het meest noemt als kenmerken van die nieuwe overheid. Woorden waarover op zichzelf al veel te zeggen is.

Wat is bijvoorbeeld "kwaliteit"? Dit is een ouderwets boek in de goede zin van het woord, omdat het een pleidooi bevat voor de eigen professionaliteit van publieke functionarissen; niet alleen ambtenaren ook bestuurders; niet alleen politici, maar ook uitvoerders. Ik zal de verleiding weerstaan om losse kanttekeningen bij verschillende hoofdstukken te maken; naast zijn ervaringen de mijne te zetten, in kabinetsformaties, in de eerste ontmoeting met een nieuwe minister, met de eigen belangen van een ministerie, met de verwachtingen rond hetgeen de overheid kan en moet, in het verkeer met de Kamer, in de contacten met derden waarvan ministers en departementen afhankelijk zijn voor gegevens en, nog belangrijker, voor de uitvoering van hun beleid, met vertrekkende ministers die zich niet kunnen voorstellen dat de loyale ambtenaren ook loyaal zullen zijn aan hun opvolgers. Die professionaliteit van publieke functionarissen zit ook in de erkenning van de meerwaarde van andermans functie en in de handhaving van onderlinge spelregels (bijvoorbeeld de spelregel dat ambtenaren niet politiek actief zijn op het terrein waarop zij de minister terzijde staan; een spelregel die strenger geldt naar de mate waarin de afstand tot de minister geringer is). Ik onderstreep ook met de schrijver het belang van continuïteit en deel zijn weerstand tegen het Amerikaanse "spoilsystem".

Het collectieve geheugen, toch al zwak, zou verder afnemen, het gevoel voor de uitvoerbaarheid zou (nog) kleiner worden, tegengeluiden zouden later worden gehoord. Ik heb wel eens gezegd dat het probleem in Nederland misschien niet is dat er te weinig goede ambtenaren zijn, maar te veel. Ambtenaren die proberen problemen op te vangen die eigenlijk door anderen zouden moeten worden gedefinieerd en van een oplossing voorzien. Soms heb ik wel eens het vage vermoeden dat politici kunnen inspelen op onvrede van burgers, zich kunnen afzetten tegen de ambtelijke organisatie omdat ze vertrouwen dat de overheidsorganisatie toch wel zal blijven doordraaien. Dat zal uiteindelijk een misverstand blijken. Hoe is deze instemming met "Lang leve de ambtenaar" te rijmen met mijn zorg over (en strijd tegen) de verambtelijking van het publieke domein.

Kan men voor de bureaucratie zijn en tegen bureaucratisering? Ja, dat kan, omdat de oorzaken van die verambtelijking buiten de bureaucratie gelegen zijn. In de algemene beschouwingen in de jaarverslagen van de Raad van State over 2003 en 2004 heb ik vier manco's genoemd die aan die verambtelijking van het publieke domein hebben bijgedragen: het ontbreken van een eenduidige visie op de staat, het verwaarlozen van de instituties, het gebrek aan goede analyses van hoe de overheid werkt en onduidelijkheid over wat het probleem precies is dat moet worden opgelost en wie dat probleem heeft. Zo kon het gebeuren dat verzelfstandiging en privatisering van publieke diensten de lijnen tussen beleid en uitvoering niet korter, maar langer hebben gemaakt. Het aantal regels en functionarissen tussen verantwoordelijke ministers en professionele uitvoerders werd niet kleiner, maar groter. Overheid en markt, ambtenaren en deskundigen, private en semi-publieke functionarissen raakten met elkaar verstrengeld. Verantwoordelijkheden vervaagden. Kennis en inzicht over de werking van de afgestoten taken verdwenen bij de departementen. Het totaal aantal regels en functionarissen nam toe. Controle werd op controle, toezicht op toezicht gestapeld.

Onvoldoende werd beseft dat sturen op kwantificeerbare gegevens geen kwaliteit van de uitvoering garandeert, en ook geen tevredenheid bij de burgers. De oplossing voor deze problemen werd niet gevonden in de bestrijding van de vier manco's die de oorzaak zijn van het ontstaan van deze situatie, maar telkens weer- en op alle niveaus - in de zoveelste verandering van de (semi-) ambtelijke structuren, de tussenlaag tussen verantwoordelijke ministers en uitvoerders. Meer van hetzelfde. Het is hier niet de plaats en de gelegenheid in den brede in te gaan op de oplossing van de door mij geconstateerde vier manco's. De professionaliteit van politici, bestuurders en ambtenaren is echter een essentieel onderdeel van die oplossing. Als we spreken over de kwaliteit van de overheid hebben we het óók over de kwaliteit van publieke ambtsdragers.

Het gaat hierbij niet alleen om de kwaliteit van de mensen die die publieke ambten vervullen, hun opleidingsniveau, hun ervaring, hun kennis en hun kunde. Het gaat ook om de specifieke eisen die het ambt stelt. Om een ambt goed te kunnen vervullen moet je weten wat dat ambt inhoudt. Politici hebben een ander ambt dan bestuurders; bestuurders hebben een ander ambt dan ambtenaren. Ze doen ander werk. Waarin zit het verschil? Dat is vaak onduidelijk geworden, ook voor de publieke ambtsdragers zelf, politici, bestuurders en ambtenaren. Laat ik een poging doen voor een categorie ambtsdragers, de bestuurders, die eisen te vinden. Bestuurders moeten kunnen omgaan met paradoxen, schijnbare tegenstellingen. Ik noem u vijf van deze schijnbare tegenstellingen: - burgers motiveren, meekrijgen, hun problemen serieus nemen, maar ook afstand bewaren, eigen visie ontwikkelen, verantwoordelijkheid durven nemen; - politiek debat durven voeren maar ook praktisch uitvoerbare conclusies daaruit kunnen trekken; - bereid zijn aan de consensusvorming bij te dragen maar ook niet bang zijn om het conflict aan te gaan; - de eigen organisatie goed kennen, toegankelijk zijn, maar niet de verantwoordelijkheid overnemen van de secretaris-generaal of de gemeentesecretaris; - loyaal zijn aan ambtelijke medewerkers bij kritiek van buiten, maar ook in staat zijn tot duidelijk en hard ingrijpen bij ambtelijk disfunctioneren. Het zijn de specifieke kwaliteitseisen van politici, bestuurders en ambtenaren die bepalend zijn voor de wijze waarop de overheid de maatschappelijke problemen die zich voordoen en die om een oplossing vragen, definieert, oplossingen daarvoor formuleert en die oplossingen vervolgens ook uitvoert.

Daarbij wijs ik er nog maar eens op dat definiëring van maatschappelijke problemen geen weergave van louter feiten, maar een bewerking van die feiten is. Economen, juristen en bedrijfskundigen; ambtenaren, politici en uitvoerders; wetenschappers, IT-deskundigen en communicatie experts; zij allen "creëren" immers hun eigen problemen en oplossingen. Zij hanteren hun eigen veronderstellingen bij de definiëring van problemen, bij het vinden van oplossingen en bij het inschatten van effecten en neveneffecten. De werkelijkheid waarin zij leven, verschilt van de werkelijkheid die de individuele burger en de feitelijke uitvoerders van beleid, de gezinsvoogd, de leraar en de politieman ervaren. De problemen die zij willen oplossen lijken dezelfde, maar zijn het niet. Het ontbreken van dat besef is er mede debet aan dat de afstand tussen politici en ambtenaren, beleidsmakers en uitvoerders onvoldoende tijdig is onderkend. In de visie op de heroriëntatie van de overheid die Jacques Wallage aan het slot van zijn boek formuleert, komen aspecten als deze duidelijk naar voren.

Er moet een nieuwe balans komen tussen de greep die politieke krachten op de beleidsontwikkeling hebben en de inbreng van professionele uitvoerders en burgers. Daarbij zou wel eens het probleem kunnen zijn dat niet (meer) duidelijk is wat die professionaliteit van de uitvoerder - politieagent, dokter, leraar - inhoudt omdat die inhoud volstrekt is gebureaucratiseerd ("zonder aanziens des persoons"). In het proces van de definiëring van de problemen waar de overheid voor staat en in de formulering van het beleid ter oplossing daarvan, zullen ambtenaren met hun specifieke kwaliteiten steeds een wezenlijke rol spelen. Van hun hangt in belangrijke mate af of burgers en uitvoerders daadwerkelijk hun zegje kunnen doen en dat "onwelgevallige" groeperingen niet worden overgeslagen; of daarbij ook echt naar hem geluisterd wordt, of dat er tegen dovemansoren wordt gesproken; of er rekening wordt gehouden met hun inbreng bij het vinden van oplossingen, en dat geen inbreng wordt verdonkeremaand, die minder goed uitkomt in het ook departementaal gewenste beleid, en ten slotte dat er een zorgvuldige, eerlijke en rechtvaardige afweging van belangen plaats heeft op ambtelijk, bestuurlijk en politiek niveau. Ambtenaren moeten in dat proces een scherp oog hebben voor de eigen beperkingen bij het definiëren van problemen en het vinden van oplossingen en voor de noodzaak om daarvoor bij anderen zoals burgers, uitvoerders en handhavers te rade te gaan, vanuit een democratische en rechtstatelijke attitude en op basis van integriteit. Zij moeten als deskundigen nieuwsgierig zijn naar de deskundigheid van anderen.

Openheid en volledigheid tegenover de bewindsman; het vermogen om niet alleen naar het veld te luisteren, maar ook te horen en het vermogen om het gehoorde te wegen en op basis daarvan een afgewogen advies te geven waarmee de bewindsman vooruit kan en zijn specifieke functie goed kan vervullen. Maar wordt op deze kwaliteiten wel geselecteerd bij het aanwerven van (top) ambtenaren, wordt aan de ontwikkeling van deze kwaliteiten aandacht besteed bij opleidingen en in cursussen?

Of wordt verondersteld dat een ambtenaar deze kwaliteiten "vanzelf" bezit of kan ontwikkelen en geven de managerial en technische kwaliteiten van ambtenaren in feite nog steeds de doorslag bij het doen van benoemingen? Vragen waarvan de beantwoording wezenlijk is voor de vraag of wij een overheid krijgen die beter dan nu in staat is om de afstand tussen overheid en burgers te verkleinen en - in de woorden van Jacques Wallage - van een regelende en op beheersing gerichte organisatie een overheid wordt die zich vooral zorgen maakt over de kwaliteit van de voorzieningen. Het gaat om de democratische rechtsstaat waarin niet alles wat kan, mag; niet alles wat mag, kan; niet alles wat mag en kan ook moet; en niet alles wat kan, mag en moet, een minister ook moet willen.