Fascinerend in het licht van de tweedeling van het boek vind ik de prachtige gravure van Gustave Doré waarin Mozes wordt afgebeeld terwijl hij met de stenen tafelen de berg Sinaï afdaalt. Dat is nog vóór het moment waarop hij moest constateren dat zelfs zijn - onder goddelijke inspiratie tot stand gebrachte – wetgeving, was ingehaald door de praktijk. Het volk had er in zijn afwezigheid immers geen gras over laten groeien en had zich, in strijd met het eerste gebod, bij wijze van afgod een gouden kalf vervaardigd. Zijn reactie is bekend, hij gooide de stenen tafelen met de wet te pletter. Eén nul dus voor de praktijk, maar zoals u allen weet was die overwinning geen lang leven beschoren, en bleek het gezag van de wet uiteindelijk toch sterker. Bij de wetgeving gaat het om woorden, bij de praktijk gaat het om gedrag. Toch ben ik minder benauwd dan verschillende schrijvers uit de bundel over de werking van de wet in de praktijk. Al ontstond er een publieke discussie over de inwerkingtreding van de Tabakswet, aan dit voorval wordt gerefereerd in het voorwoord van het boek, die wet wordt - althans dat is mijn indruk – na het wegebben van de mediahype, in de praktijk van alledag zeer goed nageleefd. Het was kennelijk mogelijk ook bij de fervente rokers het besef ingang te doen vinden dat de wet gezag had, zowel als uitdrukking van democratische besluitvorming, maar ook als bescherming van het recht op de gezondheid en schone lucht van medeburgers in een rechtsstaat.

Dit brengt mij op iets dat mij in het bijzonder fascineert bij wetgeving en dat ik in de bundel enigszins heb gemist: de functies van wetgeving. De kwaliteit van de wetgeving is daarvan afhankelijk. Kwaliteitsverbetering in één opzicht kan heel wel aantasting zijn van kwaliteit in andere opzichten. De wet heeft in onze maatschappij vele functies, zij is instrument van de overheid om ordening aan te brengen in de maatschappij, om de maatschappij te sturen en in te richten. Zij is echter ook een waarborg voor de burger tegen de overheid, maar soms ook tegen zijn medeburgers. De wet legt de begrenzing van het optreden van de overheid vast, bepaalt de bescherming van de burger en de wijze waarop die bescherming kan worden gerealiseerd. De wet formuleert de maatregelen die nodig zijn om haar doel te bereiken en de normen die daarbij in acht moeten worden genomen. Daarnaast formuleert zij de fundamentele uitgangspunten en rechtsbeginselen die de basis vormen van de maatschappelijke ordening en is zij de uitdrukking van democratische representatie, althans behoort zij dit te zijn (integrale afweging van belangen, transparantie van besluitvorming, respect voor minderheden, publieke verantwoording). De vraag die rijst en mij fascineert is: Hoe kunnen deze functies (nog) samengaan? Realiseren we ons bij de wetgevende arbeid dat wetgeving verschillende functies heeft? Zou dat besef alleen al niet tot enige bescheidenheid bij wetgeving moeten dwingen en kunnen waken tegen de “versnelling” die in wetgeving lijkt te zitten: regels die nieuwe regels oproepen? De tijd is ver achter ons dat de wet een zekerheid gaf die zo hard was als steen.

Dat reflecteert zich in het medium dat als drager wordt gebruikt. De wet werd, zoals op de omslag van dit boek is te zien, aanvankelijk in steen vastgelegd: de stenen tafelen, de zuil van Hammoerabi. Zij gaven keiharde zekerheden en stonden onherroepelijk voor de eeuwen vast. Na het steen kwam het papier als “drager”, de wet werd vluchtiger en veranderlijker. Het tempo van de supplementen werd alsmaar opgevoerd, zoals velen van u zich nog zullen herinneren, met Kluwer en Tjeenk Willink als lachende derden. In het elektronische tijdperk is dan echt het hek van de dam. Niets lijkt veranderlijker dan de wet. Wordt met die veranderlijkheid niet een kenmerk van de democratische rechtsstaat aangetast: de zekerheid voor de burger. “Zekerheid dat ieder zijn zegje kan doen en gehoord wordt maar ook tot het recht wordt gehandhaafd. Zekerheid dat de Staat zijn eigen regels in acht neemt maar ook instaat voor de bereikbaarheid en toegankelijkheid van publieke diensten. Zekerheid dat de Staat de individuele vrijheden beschermt, maar ook in actie komt als het algemeen belang dat vraagt. Zekerheid dat de Staat zegt wat hij doet en doet wat hij zegt. Voorspelbaarheid en bestendigheid”. Die zekerheden zijn geen vanzelfsprekend en veilig bezit meer.

Als maatschappelijke veranderingen snel gaan en veranderingen minder voorspelbaar zijn, neemt echter de behoefte aan zekerheid toe. Veranderingen mogelijk maken en zekerheden bieden moeten samengaan. Zekerheden garanderen door veranderingen tegen te gaan leidt immers tot stilstand. Veranderingen najagen zonder zekerheden te bieden leidt tot chaos. Dat is de afweging waarvoor en de spagaat waarin de wetgever staat. Daarbij komt het verschil in tijdsperspectief. De Staat beweegt zich in een gespleten tijdsorde, dat wil zeggen de tijd die politici (en dus de wetgever) krijgen toegemeten, stemt niet overeen met de tijd waarin de ambtelijke organisatie (en wat daar aanhangt) zich beweegt en ook niet met de tijd waarin maatschappelijke processen zich voltrekken. Tijd is echter een element van kwaliteit. Dat geldt voor de rechter (“justice delayed is justice denied”). Geldt dat ook niet voor de wetgever; tijd als element van kwaliteit? Inmiddels hebben we in ons land een uitgebreid systeem opgebouwd van kwaliteitsborging van de centrale wetgeving waarvan gespecialiseerde wetgevingsambtenaren, kenniscentra, coördinatie - en controlesystemen deel uitmaken. De belangrijke bijdrage van de wetenschap, zoals die van uw instituut, reken ik hier graag toe.

Die systemen van kwaliteitsborging staan echter altijd onder druk. En dat is tegen de achtergrond van wat ik zoëven aanduidde geen wonder. Eigenlijk is het een wonder dat er zoveel goed gaat, de toets der kritiek kan doorstaan. Er is echter een grens aan wat tegelijkertijd geregeld, uitgevoerd, gehandhaafd kan worden. Er is een grens aan wat de formele wet (tegelijkertijd) aan functies kan vervullen. Denken we daar voldoende over na? Moeten we niet meer kijken naar de (eigen) functies van de Europese regelgeving waarin ruimte geven aan diversiteit voorop staat (behoort te staan)? Gaat het echter ook in de moderne (nationale) Staat ook niet om het organiseren van de verscheidenheid? “De maatschappelijke werkelijkheid is breder en gecompliceerder dan de blik van de jurist” (en de wetgever). Waren we juist in het organiseren van die verscheidenheid niet traditioneel goed in Nederland? Wat betekent dat voor de functies van wetgeving? Zouden we niet nog meer moeten beseffen dat de wijze waarop we met disfunctionerende wetgeving omgaan waarschijnlijk belangrijker is voor de kwaliteit van de wetgeving dan het vermogen (en alle inspanningen) om kreupele wetgeving te voorkomen? Waarom zijn eerdere operaties om het aantal regels te verminderen en de kwaliteit van de regelgeving te verhogen vaak (althans in de ogen van de burger) niet gelukt? Wat was daarvan de logica? We zeggen immers al gauw dat het mislukken van dergelijke operaties irrationeel is. Is dat zo? Vragen die mij fascineren bij wetgeving en de beoordeling daarvan. Zij behoren ook in de advisering van de Raad door te klinken. Ik leg ze graag (nog eens) bij u, wetgevingsonderzoekers, neer; ter inspiratie en als stimulans.