Structuur van de Raad
Het afgelopen jaar heeft de Raad definitief gekozen voor een afzonderlijke Afdeling advisering naast de reeds bestaande Afdeling bestuursrechtspraak. De Raad had al eerder, in het jaarverslag 2002 geconstateerd dat de adviestaak beter tot haar recht komt als die taak wordt verricht door een kleiner aantal staatsraden maar voor een groter deel van hun tijd dan nu. Dat wil dus zeggen, niet ieder meer alles. Door twee aparte Afdelingen zullen beide taken waarmee de Raad is belast scherper worden onderscheiden. Twee aparte Afdelingen dragen ook bij aan de doorzichtigheid van de organisatie. Met twee Afdelingen zullen we beter kunnen voldoen aan nieuwe eisen die aan beide taken van de Raad worden gesteld, in kwantiteit en in kwaliteit (denk bijvoorbeeld aan de Vreemdelingenrechtspraak; Koninkrijkszaken; kwaliteit van de rechtspraak; beleidsanalytische toets; rechtseenheid in de bestuursrechtspraak; ontwerp Europese Regelgeving). Het ziet ernaar uit dat de regering de overwegingen van de Raad deelt en een wetswijziging die voor deze verandering nodig is aan de Staten-Generaal zal voorleggen.

Algemene beschouwingen
Om een taak naar behoren te kunnen uitvoeren moet gekeken worden naar de omgeving waarin deze taak wordt verricht. Daarom de afgelopen jaren de algemene beschouwingen onder de titel: De Raad in de staat. Dit jaar treft u een samenvattende beschouwing aan over staatkundig vernieuwing en modernisering van het overheidsbestuur. Terugkijkend op de afgelopen 20 jaar valt op dat er wel veel is gediscussieerd over de organisatie van het overheidsbestuur (en ook het nodige gedaan) maar weinig is nagedacht over de wijze waarop dat bestuur in zijn politieke en maatschappelijke omgeving werkt. Ieder draagt natuurlijk zijn eigen verleden met zich mee, zo ook ik. Het is deze weken 20 jaar geleden dat ik als regeringscommissaris reorganisatie Rijksdienst in het jaarbericht – 1984 uiteen heb gezet dat en ik citeer: “Op de toenemende spanning tussen de vragen die de maatschappij aan de overheid stelt en de antwoorden die de politiek kan formuleren, het bestuur reageert met versterking van de eigen organisatie. Dat leidt tot verambtelijking”. Om die te bestrijden werden in 1984 een aantal vuistregels geformuleerd. Met de wijsheid van nu moeten we constateren dat in vele opzichten het tegendeel gebeurde. Haast ongemerkt in de afgelopen 20 jaar een steeds grotere tussenlaag ontstaan tussen een minister die voor het beleid verantwoordelijk is en de professionele uitvoerders van dat beleid (de dokter, de leraar, de politieagent). Een tussenlaag van vaak goed betaalde functionarissen niet alleen op het ministerie, maar ook in zelfstandig bestuursorganen, bij andere overheden, in private instellingen, in de professionele uitvoeringsorganisaties zelf en in de samenwerkverbanden tussen al deze instanties; als beleidsambtenaar, als rekenmeester, als toezichthouder, als (externe) adviseur en als manager. Die tussenlaag is het grootste probleem geworden voor het goed functioneren van taken en diensten waarvoor de staat uiteindelijk (ook) een verantwoordelijkheid draagt, al is vaak de uitvoering aan anderen opgedragen. Ik vraag daar specifiek aandacht voor omdat waar we het tot nu toe hebben over terugdringen van bureaucratie en regelzucht het vooral gaat over de functionarissen en regels waar bedrijven of individuen last van hebben. Die bestrijding heeft vaak ook veel meer een politiek ideologische achtergrond: Meer vrijheid voor de bedrijven of voor het individu. Hier gaat het om iets anders; om het goed uitvoeren van publieke taken. Je zou dus zeggen over de bestrijding daarvan zullen we het snel eens zijn. Dat blijkt niet het geval. De politieke en publieke controle op die tussenlaag is zeer gebrekkig. De machtsconcentratie is groot.

Hoe komt dat?
In de algemene beschouwingen noem ik vier mogelijke oorzaken, vier manco’s: het ontbreken van een visie op het staatkundig bestel, het verwaarlozen van de instituties (regering, Staten-Generaal, adviescolleges), het gebrek aan goede analyses en onduidelijkheid over wat het probleem precies is dat moet worden opgelost en wie dat probleem heeft. Terwijl deze vier manco’s bestaan (maar onvoldoende worden onderkend) willen we wel de uitvoering van overheidstaken controleren, risico’s uitsluiten, daadkracht tonen, financiën beheersen. Daarvoor doen we een beroep op regels en functionarissen waarvan we er al teveel hebben. Dat doen niet alleen regering en parlement maar ook ZBO’s, bedrijven. Meer van hetzelfde. Voorbeeld: als in een parlementaire enquête blijkt dat de politieke controle niet goed is geweest is de oplossing meestal: een nieuw ambtelijk controlemechanisme. Die tussenlaag is de dominante continue factor in het bestuur geworden waarvan politici, uitvoerders en burgers afhankelijk zijn geraakt. We zouden eens de aantallen functionarissen in die tussenlaag moeten vergelijken met 20 jaar terug. De tussenlaag toen en nu tussen de minister van Volksgezondheid en artsen, tussen de minister van Justitie en rechters, tussen de minister van Binnenlandse Zaken en politieagenten. Wie hebben vooral last van die tussenlaag? Burgers, uitvoerders van beleid en (als ze zich dat zouden realiseren) politici. Uitgerekend de drie hoofdrolspelers in de democratische rechtsstaat. Zij worden gemarginaliseerd of hebben zich laten marginaliseren. De verandering moet dus in drie richtingen worden gezocht: - herbezinning op de politieke functie; - erkenning van de professionaliteit van degenen die met de uitvoering van publieke dienstverlening zijn belast; - meer ruimte voor het particulier initiatief (onafhankelijke organisaties van burgers die zich inzetten voor aspecten van publiek belang). Langs die drie lijnen zouden we de vier manco’s die ik noemde kunnen wegnemen. Zal dat makkelijk zijn? Neen! Als de democratische rechtstaat ons werkelijk ter harte gaat is het echter de enige weg. Elke poging tot staatkundige vernieuwing en modernisering van het overheidsbestuur zal stuklopen als deze vier manco’s niet worden opgeheven.

Wetgevingsadvisering
In zijn adviestaak concentreert de Raad zich tot nu toe op de Nederlandse wetgeving die hem wordt voorgelegd. Dat is echter niet meer voldoende. De Raad adviseert niet alleen de Nederlandse wetgever en het Nederlands bestuur maar ook de Koninkrijkswetgever en het Koninkrijksbestuur en heeft zijn bijdrage te leveren aan de Europese wetgeving en het Europees bestuur waarin Nederland zelf participeert. Na de mate waarin de Europese en de nationale regelgeving steeds meer met elkaar vervlochten raken dient het wetgevingsproces, vanaf het Brussels initiatief tot aan het Nederlandse staatsblad, als één keten te worden gezien. Tot nu toe lukte het de Nederlandse wetgever onvoldoende om tijdig zijn eigen rol in dat Europese wetgevingsproces te spelen. Als hij daarin wel zal slagen, zou dat ook het proces van implementatie van de Europese wetgeving in de Nederlandse rechtsorde aanzienlijk vergemakkelijken. Dat wil zeggen dat de Raad als adviseur niet alleen wetsvoorstellen moet toetsen aan de grenzen van het Europese recht en dat hij zijn bijdrage moet leveren aan de zorgvuldige implementatie van Europese regelgeving maar dat hij ook betrokken moet worden in het proces van voorbereiding van tenminste de belangrijkste ontwerprichtlijnen van de Europese Unie. Wie adviseert over wetgeving zal steeds explicieter vanuit het Europees perspectief naar de voorstellen voor nationale regelgeving moeten kijken. Explicieter èn eerder. Advisering over Europa kan niet zonder aandacht te besteden aan de in het Statuut geregelde verhoudingen met de andere landen van het Koninkrijk.

Het Koninkrijk is lidstaat van de Unie maar de betrokkenheid van de landen van het Koninkrijk verschilt. Volledige betrokkenheid van Nederland in de EU, gedeeltelijke en indirecte betrokkenheid van de beide andere landen. Dat begint steeds meer te wringen. Daarom de zogenaamde voorlichting over mogelijke veranderingen in de relaties tussen de Nederlandse Antillen en Aruba en de Europese Unie. Welke relatie gekozen wordt, hangt af van de ambities die de drie landen van het Koninkrijk koesteren voor hun onderlinge relaties. Daarvoor zijn eigenlijk maar twee opties: intensiveren van de Koninkrijksrelaties, met tegelijkertijd meer ruimte voor de afzonderlijke eilanden, of geleidelijk beëindigen van de Koninkrijksrelaties. Doorgaan op de bestaande voet is geen optie. Voor de keuze tussen intensiveren of beëindigen zijn twee uitgangspunten, ijkpunten zo u wilt, van belang: handhaven van het ongedeelde staatsburgerschap en niveau van de maatschappelijke voorzieningen (inclusief de rechtshandhaving). Het is geen schande als kleine gemeenschappen zich aansluiten bij grotere samenwerkingsverbanden. Voor intensivering van de Koninkrijksrelaties is wijziging van het Statuut niet nodig. Voor een nadere uiteenzetting verwijs ik u naar het rapport en in het bijzonder naar het ten geleide daarbij. Tenslotte nog dit: veranderingen in de positie van de nationale staat betekenen ook veranderingen in de functies van wetgeving en de beoordeling van de kwaliteit van de wetgeving. Het ligt in het voornemen van het kabinet om de Raad in te schakelen bij een periodieke beoordeling van “de staat van de wetgeving”. Zie hier drie nieuwe eisen aan de Raad als adviseur. Ik hoop volgend jaar te kunnen aanduiden wat daarvan in uitvoering is genomen.