Toespraak bij het in ontvangst nemen van het boek - Wetgevingsadvisering van de Raad van State – hoe wetgevingskwaliteit gemaakt wordt, van mevrouw dr. B.R. Dorbeck.
1. In de afgelopen jaren hebben zich belangrijke veranderingen voorgedaan in de positie van de nationale staat. Daarmee moet de Raad als adviseur rekening houden, niet alleen in zijn eigen organisatie en werkwijze, maar ook door het ontwikkelen en expliciteren van een visie op die staat en zijn eigen rol daarin. In zijn inleiding heeft de directeur Wetgeving zojuist uiteengezet welke veranderingen in organisatie en werkwijze per 1 januari 2004 zijn aangebracht. Dat levert (op termijn) een ander beeld op dan waarvan de auteur van dit bewonderenswaardige boek moest uitgaan. Veranderingen in organisatie en werkwijze zijn geen doel in zichzelf, maar moeten bijdragen aan de verbetering van de kwaliteit van ons advieswerk. Dat werk is gericht op het instandhouden en verbeteren van de democratische rechtsorde; in Nederland, in Europa, in het Koninkrijk. Visie op Europa en visie op de eigen staat zijn steeds meer twee zijden van een zelfde medaille. Visie op de eigen nationale staat kan niet los gezien worden van de visie op het Koninkrijk, lid van de Europese Unie. De nationale staat is voor zijn functioneren afhankelijker geworden van anderen. Ook binnen de staat zijn de afhankelijkheden toegenomen: tussen Rijk, provincies en gemeenten; tussen wetgever, bestuur en rechter. Geen enkele staat is meer bij machte de maatschappelijke ontwikkelingen in hun onderlinge samenhangen binnen zijn territoir te sturen. Die suggestie moet, zeker in Nederland, niet worden gewekt. Nederland is in zijn staatkundige structuur altijd een republiek gebleven, zoals Frankrijk een monarchie. De verhoudingen zijn gehorizontaliseerd. De verantwoordelijkheden liggen gespreid. Meer dan vroeger moet de Raad van State zich bewust zijn van deze wederzijdse afhankelijkheden. Hij adviseert niet alleen de Nederlandse wetgever en het Nederlandse bestuur, maar ook de Koninkrijkswetgever en het Koninkrijksbestuur én heeft zijn bijdrage te leveren aan de Europese wetgeving en het Europees bestuur waarin Nederland (formeel het Koninkrijk) zelf participeert. Nederland zal nooit “een provincie” van Europa worden. Dáárom is het ontbreken van een politiek en publiek debat over Europa zo schadelijk, voor onszelf.
2. In het jaarverslag 2001 heb ik de gedachte geopperd dat het publieke en politieke debat over Europa in Nederland misschien daarom zo slecht ontwikkeld is, omdat ook het publieke en politieke debat over de staat zo mager is. Daardoor is onvoldoende gezien dat tegenover het verlies aan autonomie van nationale wetgever, bestuur en rechter een Nederlandse inbreng staat in de Europese rechtsontwikkeling. De Nederlandse rechter is zich dat gaandeweg steeds meer bewust geworden. Hij heeft de uitdrukkelijke opdracht het Europese recht in de nationale rechtsorde te laten doorwerken en dat Europese recht uniform toe te passen. Het Nederlandse bestuur, de verschillende departementen, wordt bij het beleid en de regelgeving op verschillende terreinen door Brussel ingeschakeld. Zijn inbreng is echter soms te verbrokkeld om ten volle effectief te zijn. De wijze van besluitvorming in Nederland voldoet niet automatisch aan de eisen van snelheid, effectiviteit en democratische legitimiteit. Als adviseur van het bestuur heeft de Raad daarop enkele malen gewezen zonder overigens concrete suggesties te doen. Het is eigenlijk vooral de Nederlandse wetgever die het tot nu toe onvoldoende lukt tijdig zijn rol in het Europese wetgevingsproces te spelen. Naar de mate waarin de nationale wetgever echter in zijn bijdragen aan de Europese regelgeving Europees denkt, zal de nationale implementatie van de Europese regelgeving in de nationale wetgeving gemakkelijker zijn. Als wetgevingsadviseur moet de Raad van State zich dat realiseren en dat doen we ook steeds vaker. Dat wil zeggen dat de Raad niet alleen nationale wetsvoorstellen moet toetsen aan de grenzen van het Europese recht, maar ook betrokken moet worden bij tenminste de belangrijkste ontwerp-richtlijnen van de Europese Unie. Zijn inbreng kan de Raad dan toespitsen op de gevolgen van de richtlijn voor het systeem van de Nederlandse wetgeving. Op die manier kunnen mogelijke implementatieproblemen vroegtijdig worden gesignaleerd en worden meegenomen in de onderhandelingen in Brussel. Die problemen bij de implementatie hangen in het bijzonder samen met de aard van het gemeenschapsrecht zelf. De functies van de Europese regelgeving zijn niet automatisch dezelfde als die van de nationale regelgeving in een eenheidsstaat. De nationale wetgever zal vaak aangeven wat er moet gebeuren, terwijl de Europese wetgever zal aangeven wat niet meer mag gebeuren. Omdat de functies van Europese regelgeving niet automatisch dezelfde zijn als die van de nationale regelgeving, zijn ook de kwaliteitseisen die aan Europese regels worden gesteld, niet automatisch dezelfde. Het is - gelet op de grote variëteit van nationale rechtsstelsels - onvermijdelijk dat Europese regelgeving niet op elke nationale specifieke situatie zal zijn toegesneden. Het zal daarom onmogelijk blijven de Europese regelgeving rimpelloos in de nationale rechtsstelsels te passen. Aan de nationale wetgever de taak om de Europese en nationale regelgeving tot een samenhangend geheel te smeden. Dat zal in 15 (binnenkort 25) lidstaten niet automatisch op dezelfde wijze gebeuren. De wetgevingsculturen verschillen. Daarom is het ontwikkelen van een “niet vrijblijvend” Nederlands implementatiestelsel zoals enkele jaren geleden hier in deze zaal gesuggereerd door T. Koopmans, van belang. Een dergelijke implementatiestelsel zou een kader vormen waarin vergelijkbare problemen op verschillende terreinen op dezelfde wijze worden opgelost. Het opbouwen van dat stelsel zou ook meer inzicht geven in de verschillende methoden voor de aansluiting van de Europese regelgeving op nationale regelgeving. Bij de Nederlandse bijdrage aan de totstandkoming van Europese regelgeving kan daarmee dan weer rekening worden gehouden. En dat inzicht kan weer van belang zijn voor de verdere ontwikkeling van de door nationale parlementen uit te voeren subsidiairiteitstoets. Als wetgevingsadviseur die alle beleidsterreinen en wetsfamilies geacht wordt te overzien, moet de Raad hieraan zijn bijdrage leveren. Toetsing van nationale wetsvoorstellen aan Europese eisen, beoordeling van ontwerp Europese richtlijnen, ontwikkeling van een Nederlands implementatiestelsel, ze zijn alle drie gebaat bij rechtsvergelijking. Die kan op zichzelf weer leiden tot impliciete harmonisatie bij de keuze uit mogelijke alternatieven in de nationale wetgeving. Evenals nationale wetgevingsstelsels vaak als voorbeeld of inspiratiebron worden gehanteerd bij de totstandkoming van Europese regelgeving. Ook daarom is een (pro-)actieve Nederlandse inbreng in Brussel nodig. Met andere woorden: wie adviseert over wetgeving zal steeds explicieter vanuit Europees perspectief naar de voorstellen voor nationale regelgeving moeten kijken. Met een schuin oog kan niet meer. Explicieter én eerder. Hij moet op de hoogte zijn van de Europese agenda, aanvoelen wat er aan komt en hoe het zal worden, ook wat er leeft in andere lidstaten. Hij zal moeten beseffen dat de Europese constitutionele orde gevolgen heeft voor onze nationale constitutionele arrangementen (en v.v.). Ook aan het systematisch doordenken van deze gevolgen zou de Raad zijn bijdrage moeten leveren. Dat kan niet zonder aandacht te besteden aan de in het Statuut geregelde verhoudingen met de andere landen van het Koninkrijk. Tenslotte is het Koninkrijk lid van de Unie, niet het land Nederland alleen.
3. Evenals de ontwikkelingen in de Europese Unie hebben we de ontwikkelingen in het Koninkrijk lang op z’n beloop gelaten. Een publiek debat ontbrak; werkelijke politieke interesse was gering. Dit jaar is het 50 jaar geleden dat het Statuut tot stand kwam. Het is gebaseerd op een aantal uitgangspunten: - één staatsburgerschap, het Nederlanderschap; - defensie, buitenlands beleid, nationaliteit van schepen, toelating en uitzetting van vreemdelingen, als expliciete Koninkrijksaangelegenheden; - een ruime mate van autonomie voor de drie landen. Het ene staatsburgerschap betekent dat burgers van de Nederlandse Antillen en Aruba de status hebben van Europees burger en in beginsel alle daaraan verbonden rechten, maar weer niet het kiesrecht voor het Europese parlement dat gekoppeld is aan het kiesrecht voor de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Inzake buitenlands beleid en defensie en de andere expliciete Koninkrijksaangelegenheden moet het Koninkrijk steeds meer de uitkomsten van de besluitvorming in het kader van de tweede pijler van de EU in acht nemen. Ook op andere terreinen is er overigens een concurrerende binding ontstaan van de Nederlandse wetgeving aan enerzijds Europese regelgeving (verordeningen, richtlijnen en kaderbesluiten) en anderzijds aan de door het Statuut voorgeschreven concordantie van de wetgeving in de drie landen van het Koninkrijk (voorbeelden: vennootschapsrecht, verzekeringsrecht, het recht betreffende de grensoverschrijdende strafrechtelijke samenwerking). Het bewaken van de eigen autonomie, het derde uitgangspunt, betekent voor de Antillen en Aruba steeds meer niet mee doen en overgeleverd zijn aan wat andere, meer invloedrijke, staten eenzijdig beslissen. De dubbele binding ingevolge de Europese verdragen respectievelijk het Statuut, levert dus voor de verhoudingen binnen het Koninkrijk een onevenwichtig beeld op. Dat zal niet beter, maar erger worden. Daarom ons pleidooi in de Voorlichting die de Raad overeenkomstig artikel 18, tweede lid, van de Wet op de Raad van State, in september uitbracht over de verhouding van de Nederlandse Antillen en Aruba tot de Europese Unie, de dubbele binding te herzien. Eigenlijk zijn er daarvoor maar twee opties: de optie van verdieping van de Koninkrijksrelaties en de optie van de aflopende Koninkrijksrelaties. De laatste optie is eigenlijk het hervatten van de overtuiging die, althans aan Nederlandse kant, tot het begin van de jaren ’90 bestond: de Nederlandse Antillen en Aruba moeten op termijn het voorbeeld van Suriname volgen en onafhankelijk worden. Het is de vraag of die optie realistisch is. De eerste optie noopt binnen het Koninkrijk tot een herijken van de verdeling van de verantwoordelijkheden. Het besef van gemeenschappelijke verantwoordelijkheid is echter zwak ontwikkeld binnen het Koninkrijk. In de institutionele relaties heeft die gemeenschappelijkheid zeer beperkt vorm gekregen. Startpunt voor de eerste optie (verdieping) zou dus daarom niet de bestaande institutionele arrangementen van het Statuut moeten zijn, maar de belangen van de burgers en hun gemeenschappen. Welke verschillen in positie zijn er binnen hetzelfde staatsburgerschap nog acceptabel? Het Statuut laat ook veel meer ruimte dan tot nu toe is gebruikt. De Raad zou, desgevraagd, zich ook kunnen uitspreken over de wijze waarop aan die ruimte (ook wettelijk) invulling kan worden gegeven. Ook als Raad van State van het Koninkrijk is hij adviseur voor wetgeving én bestuur. Meer in het algemeen zou de Raad actiever kunnen zijn in het beoordelen van de gevolgen van verdragsrelaties voor de verhoudingen binnen het Koninkrijk (zoals we dat in de Voorlichting hebben gedaan voor de Europese relaties). Steeds zou de Raad zich kunnen afvragen of het onderwerp van het verdrag dat het Koninkrijk sluit zich leent voor verschillende regeling door de afzonderlijke landen en of dat ook praktisch doenlijk is. We zouden er dan actiever op letten dat problemen niet vooruitgeschoven worden en tot incidenten aanleiding geven. We zouden de Koninkrijksregering kunnen aanspreken op haar verantwoordelijkheid voor het Koninkrijk en derhalve de vraag kunnen stellen hoe de Koninkrijksregering (meer dan de regering van Nederland) tegen uniforme of afzonderlijke regeling van de verdragsrelaties binnen het Koninkrijk aankijkt. Het feit dat de taak van de Raad van State niet alleen een nationale dimensie heeft, maar ook een Koninkrijksdimensie en een Europese dimensie, houdt ook in dat hij samenwerking zoekt met andere instellingen, al was het alleen maar voor uitwisseling van informatie en ervaringen. Dat gebeurt binnen Europa in de Vereniging voor Raden van State en Hoge Administratieve Rechtscolleges. Dat kan binnen het Koninkrijk door nauwere samenwerking met de Raden van Advies van de Nederlandse Antillen en Aruba. Ook die ontwikkeling is in gang gezet.
4. Veranderingen in de positie van de nationale staat betekenen ook veranderingen in de functies van wetgeving en de rol van het bestuur. In de algemene beschouwingen van de jaarverslagen over de afgelopen jaren is aan het laatste de nodige aandacht besteed. Die analyses leiden vaak, impliciet, in een andere richting dan de bestuurlijke vernieuwing in de laatste vijftien jaar (of de pogingen daartoe) heeft gekozen. Wat nog niet is gebeurd, is de vertaalslag van die analyses naar ons eigen werk; lessen, conclusies, aanbevelingen. Dat geldt a fortiori voor onze opvattingen over de functies van wetgeving. In zijn advies van 30 juni 2000 over de nota wetgevingskwaliteitsbeleid, en over het rapport van de visitatiecommissie wetgeving (later gevolgd door het advies van 1 mei 2003 over het regeringsstandpunt over dit laatste rapport) signaleert de Raad dat wetten verschillende functies hebben die niet altijd homogeen en onderling verenigbaar zijn. Op zichzelf niets nieuws, maar wel van belang voor het oordeel over de kwaliteit van de wetgeving. “Kwaliteit” houdt immers een oordeel in over de geschiktheid van “iets” met het oog op de functie daarvan. Bij verschillende functies kan wat kwaliteitsverbetering lijkt in één opzicht, heel wel aantasting zijn van kwaliteit in andere opzichten. Dat blijkt vaak achteraf. Vandaar dat de wijze waarop met disfunctionerende wetgeving wordt omgegaan, waarschijnlijk belangrijker is voor de kwaliteit van wetgeving, dan het vermogen om kreupele wetgeving te voorkomen. Als de Raad kwaliteit van wetgeving in zijn vaandel schrijft, en dat doet hij, moet dat laatste gevolgen hebben voor ons werk. Dat betekent niet dat we onszelf massaal op wetevaluaties storten; wel dat we op z’n minst van die wetevaluaties kennis moeten nemen en lering trekken. Een groot deel van de wetsvoorstellen die ons worden voorgelegd zijn immers (ook) voorstellen tot wijziging van bestaande wetten. In dit verband is het voornemen van het kabinet interessant de Raad in te schakelen bij een periodieke beoordeling van “de staat van de wetgeving”. Het kabinet noemt drie mogelijke wegen waarlangs zulks zou kunnen gebeuren: - stelselmatige bezinning op en bespreking van de trends en ontwikkelingen die onder andere in de jaarverslagen van de Raad worden genoemd; - gerichte vragen aan de Raad ten behoeve van verdere ontwikkeling van het wetgevingskwaliteitsbeleid; - door onverplichte adviezen te vragen op grond van de bevindingen van de Raad (zelf denk ik daarbij niet alleen de Raad als adviseur, maar ook als rechter; niet alleen aan algemene bevindingen, maar ook specifieke bevindingen per departement). 5. De belangrijkste vraag is niet of we dit alles kunnen, maar of we dit willen of gemakshalve aan anderen overlaten. Naar mijn mening, en dat geldt ook voor wat ik over Europa en het Koninkrijk zei, moeten wij het willen; ontkomen we er niet aan; is het een logisch vervolg op de weg die we zijn ingeslagen. De Raad heeft als adviseur en rechter in zich een kenniscentrum te zijn (of te worden) op het gebied van publiek recht en openbaar bestuur (in de brede betekenis van “service publique”). Door ons alleen te concentreren op de verplichte adviesaanvragen over nationale regelgeving wordt de Raad steeds meer voor (Europese) faits accomplis gesteld en marginaliseert hij zichzelf. De veranderingen in de advisering, die ik noemde, komen er niet aan, ze zijn er al. Europa, Koninkrijk, de eigen nationale staat, ze zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden. De Raad is niet alleen een nationale instelling, ook een instelling van het Koninkrijk en een Europese instelling. Drie in één. Dat stelt nieuwe eisen aan de Raad, aan zijn samenstelling en ondersteuning; aan zijn visie op staat en burger; aan zijn capaciteit en tijd voor advisering. In perspublicaties die aan het boek van mevrouw Dorbeck aandacht hebben gegeven, komt naar voren dat verschillende staatsraden haar destijds te kennen hebben gegeven dat ze te weinig tijd hadden voor wetgevingsadvisering, vanwege de druk die de bestuursrechtspraak op hen legde. Daarom de nieuwe organisatie en werkwijze in één Raad, met uiteindelijk twee Afdelingen: een Afdeling bestuursrechtspraak en een Afdeling wetgeving. Als adviseur zullen we de tijd die we beschikbaar krijgen meer dan hard nodig hebben. Niet alleen voor de ongeveer 625 verplichte adviezen (groot en klein), maar vooral voor die meer algemene vragen waarvoor we als adviseur staan. Mevrouw, ik hoop dat u bij een herhaling van uw onderzoek over enige jaren, waartoe ik u graag uitnodig, kunt concluderen dat die tijd goed is besteed.