Korte geschiedenis Raad van State Ontstaan
In de Nederlanden wordt door Keizer Karel V op 1 oktober 1531 een Raad van State ingesteld. Die Raad was voor de landvoogd(es) een adviescollege waarvan hij (zij) zelf het hoofd was. De leden van de Raad van State waren afkomstig uit de zwaardadel, uit de clerici en uit de “ambtsadel” van vooral juristen. Deze laatsten nemen in de loop van de tijd steeds meer in belang toe. Het verhaal gaat dat Koningin Wilhelmina bij de “viering” van het 400 jarig bestaan van de Raad van State in 1931 niet aanwezig was omdat er volgens haar niets te vieren viel.

De Raad van State van 1531 was de Raad van “de vijand”. Prins Hendrik en Prinses Juliana waren er wel. Bij de afscheiding van de Noordelijke Nederlanden wordt binnen de Republiek der Verenigde Provinciën een Raad van State als een aparte staatsinstelling gehandhaafd. Aanvankelijk was de taak van deze Raad de uitoefening van het feitelijke staatsbestuur – en de zorg voor de oorlogvoering tegen de Spanjaarden - onder het gezag van de Staten-Generaal. De Raad ontwikkelde zich gaandeweg echter steeds meer tot een adviescollege van de Staten-Generaal, dat als specifieke taken had het opstellen van de conceptbegroting voor de generaliteit ter vaststelling door de Staten-Generaal, het bestuur over de generaliteitslanden en het toezicht op het leger en de fortificaties. Wie maakten van de Raad deel uit? Allereerst de stadhouders (behalve, uiteraard, in een stadhouderloos tijdperk). Daarnaast gedurende de eerste veertig jaar ook enige vertegenwoordigers van de Engelse Kroon zoals Dudley Carleton , Thomas Bodley en Ralph Winwood.

Tenslotte twaalf leden uit de Zeven Provinciën van wie Holland er drie leverde. Eén van die drie Hollandse leden werd vast voorgedragen door de ridderschap van Holland. Deze plaats werd regelmatig bezet door een lid van het geslacht Van Wassenaer. Dit lid werd ook voor het leven benoemd. De andere leden uit de provincies wisselden regelmatig. De leden oefenden hun ambt zonder last en ruggespraak van de provincies uit. De Raad werd bij het uitbreken van de Bataafsche revolutie in 1795 als “een in de daad geheel nutteloos” college afgeschaft. Bij de Staatsregeling van de Bataafsche Republiek van 1805 werd echter weer een Raad van State ingesteld. De Raad was adviseur van de Raadpensionaris die ook de voorzitter was van de Raad. Ook de constitutionele wetten van het Koninkrijk Holland kenden een Raad van State. Koning Lodewijk Napoleon zat de Raad regelmatig zelf voor. De Nederlandse koningen hebben dit maar sporadisch gedaan. Eigenlijk alleen bij feestelijke gelegenheden. De jonge Koningin Wilhelmina heeft in 1902 wel anders gewild. Het is echter toen bij één keer gebleven. Het einde van het Koninkrijk Holland door de inlijving van de Nederlanden in het Franse keizerrijk betekende ook het einde van deze Raad van State. Wel werden enige Nederlanders benoemd in de Franse Raad van State. Zij hebben het daar in de ogen van Napoleon goed gedaan.

Hij had volgens een vooraanstaand lid van de Raad – de Duc de Broglie – waardering voor “ le bon sens, la fermeté et le sangfroid de leur caractère nationale”. Herstel Bij de onafhankelijkheid werd weer een Raad van State opgericht. De taak van de Raad was zuiver adviserend voor wetgeving en bestuur. De Koning was voorzitter van de Raad, maar het feitelijk voorzitterschap werd opgedragen aan een Vice–President. Na graaf Van Hoogendorp en baron Mollerus was van 1829 tot 1840 de Prins van Oranje Vice–President van de Raad. Dit brengt me op de rol van de adel in de Raad van State. Gedurende de periode 1814-1940/5 was ongeveer 40% van de staatsraden van adel (62 van 155). Van de Vice-Presidenten in de periode 1814-1956 was er slechts één (van Leeuwen) niet van adel. Na 1956 was er geen een Vice-President meer wèl van adel. Met de invoering van de ministeriële verantwoordelijkheid kwam in 1848 de vraag aan de orde of de Raad niet beter kon worden afgeschaft. De Raad was niet onomstreden. Zo werd in de Kamer door een voorstander van afschaffing het argument aangehaald dat het college toch maar “een wijkplaats was voor onbruikbare graven en baronnen, die ten koste van het land moesten leven”. Dit beeld van de Raad als sinecure ambt voor oudere (nette) heren is lang blijven bestaan. In zijn dagboek aantekeningen schrijft Schorer op 1 maart 1897, kort na zijn ambtsaanvaarding als Vice-President: "Het werk is niet zwaar en vordert niet zeer veel tijd".

Dat zal niemand hem nu meer nazeggen. De functie van staatsraad is echt een volledige dagtaak en vaak meer. Ook in de Grondwet van 1848 werd uiteindelijk het voortbestaan van de Raad vastgelegd. De Raad werd belast met de advisering over alle voorstellen van wet en algemene maatregelen van bestuur. Daarnaast werd hij belast met de advisering van de Kroon bij de beslissing op geschillen van bestuur. Voor deze bijzondere advisering werd een vaste Afdeling binnen de Raad ingericht die onder voorzitterschap van de Vice–President stond. Deze Afdeling Contentieux zou voor de oplossing van een geschil zelf het vereiste onderzoek moeten verrichten, de partijen moeten horen en een concept–uitspraak aan de Koning moeten voorleggen. Hiermee kreeg de Raad een tweede, rechterlijke, functie die de Franse Conseil d'Etat al veel langer had. Die functie werd echter wel door middel van adviezen uitgeoefend. In het begin was de functie maar beperkt van omvang.

Juist dat is na de Tweede Wereldoorlog drastisch gewijzigd. De Afdeling Contentieux werd een volwaardige onafhankelijke bestuursrechter met meer dan 5000 uitspraken per jaar, waarbij een veelvoud van appellanten betrokken is. De Raad van State bestaat op dit moment uit een Vice–President en 27 staatsraden. De Koningin is formeel Voorzitter van de Raad. Die taak wordt de facto sedert 1814 echter vervuld door de Vice–President. In de Raad hebben zitting Prins Claus en de Prins van Oranje. De Prins bezoekt sedert enige jaren regelmatig de vergaderingen van de Raad op woensdag. Aan de Raad zijn verder 25 staatsraden in buitengewone dienst verbonden. Zij hebben allen een deelbetrekking. Zij doen op dit moment alleen bestuursrechtspraak. De Raad wordt ondersteund door 563 ambtenaren (waarvan ongeveer de helft juristen; het merendeel voor de bestuursrechtspraak). De staatsraden en staatsraden in buitengewone dienst worden door de regering voor het leven (70 jaar) benoemd op voordracht van de Raad zelf.

De taak van de Vice–President
De Vice–President is belast met de dagelijkse leiding van de gehele Raad. Hij legt voor het budgettaire reilen en zeilen van de Raad verantwoording af aan de Minister van BZK. Over de inhoud van het werk van de Raad wordt geen verantwoording afgelegd aan de regering. Daarvoor is de Raad volstrekt onafhankelijk. Publieke verantwoording geschiedt door de publicatie van adviezen en uitspraken (www.raadvanstate.nl) en in het jaarverslag. De Vice–President geeft als feitelijk voorzitter van de Raad direct leiding aan de wetgevingsadvisering. Iedere woensdagmiddag komt om 14.00 uur de Raad in pleno (thans 27 leden) bij elkaar (de zg. “Volle Raad”) om de adviezen op wetsvoorstellen en ontwerp algemene maatregelen van bestuur vast te stellen. Dat zijn er ongeveer 650 per jaar. De Vice-President is ook verantwoordelijk voor het goed functioneren van de bestuursrechtspraak. Niet voor de inhoud van de uitspraken.

Uit een tweetal recente historische publicaties (de dagboekaantekeningen van Jonkheer mr. J.W.M. Schorer (Vice-President van 1896-1903) en een schets door mr. D. Slijkerman van alle Vice-Presidenten vanaf 1815) blijkt dat niet het feitelijk voorzitterschap van de Raad, maar een ander aspect van de functie van Vice-President, het zijn van raadsman van de Koning, het meest tot de verbeelding spreekt. (Titels: "Raadsman achter de Troon"; en "In dienst van de Kroon"). Dat komt waarschijnlijk omdat daarover alleen in retrospectief het een en ander bekend wordt. Dat moet ook zo blijven. Dat is inherent aan dat deel van de functie dat overigens in omvang niet overdreven moet worden. De Vice-President treedt ook niet "namens de Raad" op, maar "in his own right".

Elke Vice-President zal zich dus tenminste zelf een beeld moet vormen van de functies van het Nederlandse koningschap en de rol die de Koning kan spelen. Het Nederlandse koningschap Ontstaan Nederland is geen monarchie zoals Engeland is of Frankrijk was (of misschien zelfs nog is). Het Nederlandse koningschap is niet ontwikkeld uit een absoluut koningschap, maar juist door verzet daartegen. In 1581 zwoer Nederland in het Plakkaat van Verlatinge het absoluut koningschap af. In zekere zin is het Plakkaat van Verlatinge de voorloper op en de preambule van onze Grondwet. Het was ook de grondslag van de Declaration of Independence van die nieuwe republiek uit 1776, de Verenigde Staten van Amerika. Het plakkaat borduurt voort op de apologie van Willem van Oranje in 1579: “De vorst is er ter wille van de onderdanen, zonder welke hij geen vorst is, om hen rechtvaardig en verstandig te regeren en te verdedigen en hen lief te hebben zoals een vader zijn kinderen en een herder zijn schapen; hij zet zijn lichaam en leven op het spel om hen te beschermen (….)

Wanneer hij dat niet doet, maar in plaats van zijn onderdanen te beschermen probeert hen te onderdrukken, overmatig te belasten, te beroven van hun oude vrijheidsprivileges en oude gewoonterechten en hen als slaven te bevelen en te gebruiken, moet hij dus niet als een vorst maar als een tiran worden beschouwd. Dan staat het zeker zijn onderdanen vrij hem niet meer als een vorst te erkennen, maar hem te verlaten en in zijn plaats een andere tot soeverein te kiezen om hen te beschermen”. Met andere woorden: het absolute koningschap behoort niet te bestaan. Nederland is, in de woorden van Hoekstra, een tegendraads land, een buitenbeentje. Het werd een republiek toen de meeste landen in Europa een koning hadden en kreeg een koning toen veel landen een republiek werden. Het karakter van onze staat bleef echter republikeins, zoals het karakter van de Franse staat monarchaal bleef. Zoals bekend namen na de afzwering van Philips II uiteindelijk de Staten-Generaal zelf de soevereiniteit op zich. Dat betekent niet dat de latere stadhouders geen dynastieke ambities hadden. Maar zij functioneerden in de republiek. En die republiek functioneerde ook zonder stadhouder in twee stadhouderloze tijdperken gewoon door.

Ook in 1795 waren er weinigen die op het strand van Scheveningen stadhouder Willem V bedroefd uitzwaaiden. Het waren ook niet de regenten waarop de stadhouders steunden, maar de zogenaamde lagere en middenklasse in de samenleving. Klassen die niet behoorden tot de kleinere regentenelite met wie de Oranjes steeds strijd leverden. Steun van het volk is altijd onontbeerlijk geweest voor de Oranjes. Dat is, zou men kunnen zeggen, het democratisch element van oudsher. Nederland is een republiek met een erfelijk Koning. Dat blijkt ook uit de eed die de Koning aflegt bij zijn of haar inhuldiging in een Verenigde Vergadering van de Staten-Generaal. Op die eed volgt de plechtige verklaring van alle leden van de Staten-Generaal waarin zij bevestigen de onschendbaarheid en de rechten van de Kroon te zullen handhaven en alles te zullen doen wat “goede en getrouwe Staten-Generaal schuldig zijn te doen”. Er is dus duidelijk sprake van een tweezijdigheid bij de inhuldiging. Een kroning kennen we niet. Die inhuldiging vindt plaats in de hoofdstad, Amsterdam; de stad van de regenten; terwijl Den Haag de regeringszetel en Hofstad bleef. Ons stelsel is een evenwichtsstelsel. Traditioneel is evenwichtspolitiek, ons instrument om de eenheid tussen verschillende opvattingen en groepen te bewaren. Van die eenheid is het koningsschap het symbool. De adel en Oranje Uw voorzitter heeft me gevraagd ook iets te zeggen over de adel en Oranje.

Hij heeft me van het nodige materiaal over de adel en het adelsbeleid in Nederland voorzien. Het gekke is dat daaruit toch weinig naar voren komt over die verhouding Oranje en adel. Er is weinig over bekend. Het is bij mijn weten als afzonderlijk onderwerp nimmer behandeld. Dat zegt denk ik iets over de positie van de adel in het Nederlandse staatsbestel en het eigen karakter van het Nederlandse koningschap. In de republiek was de rol in het bestel van de inheemse – provinciale – adel, in vergelijking met andere landen, relatief bescheiden. We hadden de stedelijke patriciaten met een niet onbelangrijke sociale mobiliteit, die het nieuwe personen en families mogelijk maakte in de regentenkringen te worden opgenomen. Er was geen adelsbeleid. Bij gebrek aan een koning was er ook geen verheffing in de adelstand. De Grondwet van 1814/15 kende een ridderschap, die in Provinciale Staten vertegenwoordigd was; Provinciale Staten die de Tweede Kamer benoemden. De Koning kon mensen in de adelstand verheffen. Willem I heeft dat ook gedaan en daarbij veel Amsterdamse regentengeslachten in de adelstand verheven (tenzij die weigerden, hetgeen ook iets zegt over de wederzijdse posities van regenten en adel). "Misschien heeft hij de geslachten die zijn voorouders zoveel moeite hadden bezorgd, zo aan zich willen binden". Die vertegenwoordiging van de ridderschap verdween uit de Grondwet in 1848. Individuele leden van adellijke families bleven echter in verschillende functies nog zeer aanwezig. Over hun aanwezigheid in de Raad van State heb ik het al gehad. Maar ook in de Eerste Kamer was tot 1917 nog een derde van het aantal leden van adel. Van de 21 voorzitters tussen 1815 en 1946 waren er vier niet van adel. Na 1946, geen enkele meer wel.

Voor zover ik kan overzien zijn individuele leden van adellijke families veelvuldig bij en rond het Hof betrokken (geweest). Tegelijkertijd kan ik me niet aan de indruk onttrekken dat de Nederlandse koningen altijd enige afstand hebben gehouden tot de adel als groep. Dit in tegenstelling tot echte monarchieën. Die indruk past ook helemaal bij de geschiedenis van het ontstaan het Nederlandse koningschap en de geschiedenis van de Oranjes; de republikeinse traditie van het Nederlandse koningschap. Het functioneren van het Nederlandse koningschap Het Nederlandse koningschap functioneert binnen constitutionele grenzen. Om dat duidelijk te maken ontkom ik niet aan een klein college staatsrecht. Kern is artikel 42 van de Grondwet (1848): “De Koning is onschendbaar; de Ministers zijn verantwoordelijk”. Onschendbaarheid en verantwoordelijkheid zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden. De onschendbaarheid betekent niet dat hetgeen de Koning doet is welgedaan en dus niet voor kritiek vatbaar is. De Nederlandse Koning staat niet buiten kritiek, maar de kritiek richt zich tot de verantwoordelijke minister. Zodoende kan het koningschap worden gevrijwaard van controversiële discussies. Daarmee kan het koningschap een symbool van eenheid zijn in een op zichzelf verdeelde samenleving en maatschappij. Daarom is het niet acceptabel als ministers ter verdediging van hun eigen standpunt verwijzen naar de mening van de Koning. Dan maken ze zichzelf onschendbaar en is niemand meer verantwoordelijk. Ministers zijn verantwoordelijk voor al het handelen en niet handelen van de Koning.

Artikel 42 van de Grondwet staat aan een discussie over het functioneren van het koningschap niet in de weg. Die discussie moet echter dáár worden gevoerd waar ministeriële verantwoording pleegt te worden afgelegd: in de beide Kamers der Staten-Generaal en met de Minister-President als eerst verantwoordelijk. Alleen dan werkt het stelsel van ministeriële verantwoordelijkheid. Door de toenemende aandacht van de pers – kranten, tijdschriften, radio, televisie, internet – wordt meer en sneller bekendheid gegeven aan hetgeen de Koning of de leden van het Koninklijk Huis doen, verondersteld worden te doen of zouden moeten doen. Dus is de kans groot dat een discussie ontstaat buiten het parlement, in de media, zonder dat de Minister-President kan inspringen. Daarom komt de Minister-President als eerst verantwoordelijke voor het Koninklijk Huis in dit mediatijdperk steeds vaker voor de vraag te staan op welke wijze hij zijn verantwoordelijkheid inhoud geeft; anticiperend of reagerend. Door de groeiende betekenis van de media in het publieke debat krijgt ministeriële verantwoordelijkheid naast de strikte betekenis van dat begrip – het afleggen van verantwoording jegens de Staten-Generaal – meer en meer de betekenis van uitleg geven en verklaren ook tegenover publiek en media. Verklaring en uitleg geven over de functie en het functioneren van dat koningschap in Nederland; over de functie van de Koning als deel van de regering; over de rechten die daaraan verbonden zijn (advies, aansporing en vermaan) en over de rol van de Koning bijvoorbeeld bij kabinetsformaties.

Dit is steeds meer nodig omdat het collectieve geheugen nu eenmaal gebrekkig is. Kennis van oorsprong en betekenis van de regels die het functioneren van het koningschap bepalen is niet meer vanzelfsprekend. Daarom dat de Minister-President en de beide Kamers der Staten-Generaal nog duidelijker dan vroeger moeten weten wat die spelregels zijn; het eens moeten zijn over de inhoud en de omvang van de ministeriële verantwoordelijkheid en daarover ook niet permanent met elkaar in discussie moeten zijn. Anders wordt de kwetsbaarheid van de Koning alleen maar groter. De media zijn immers steeds meer op de persoon en het incident gericht. De kwetsbaarheid ligt minder in de eigen mening van de Koning dan in de toegeschreven mening, minder in de werkelijke invloed dan in de veronderstelde invloed. Daarom moet vermeden worden dat een publiek debat over het koningschap (op zichzelf niets op tegen) in de media voortgaat zonder dat de Minister-President (of de Rijksvoorlichtingsdienst) zich laat horen (binnen 24 uur) en de Kamer daarover een oordeel geeft.

De ministeriële verantwoordelijkheid moet ervoor zorgen dat het koningschap goed kan functioneren. Daarom is de ministeriële verantwoordelijkheid niet alleen beperkend, maar ook ondersteunend en ruimte biedend. De Koning kan zijn functie vervullen niet ondanks maar dankzij de grondwettelijke regels. Deze beschermen hem tegen al wat het leven van ministers tekent: de verbinding met één partij, de noodzaak verkiezingsbeloften waar te maken, de verantwoordelijkheid voor de resultaten van het beleid. Een goed functionerend koningschap heeft ministers nodig die niet bang zijn om kritiek op te vangen. Steeds opnieuw zullen ministers zich moeten afvragen (en de volksvertegenwoordigers met hen) of wel voldoende gebruik wordt gemaakt van de kennis en de ervaring waarover de Koning (en zijn echtgenote) beschikken. De twee functies van het koningschap: staatshoofd en hoofd van de natie In een rede getiteld "Monarchie, democratie, de republiek" (1966) heeft Drees sr. betoogd dat "van oudsher een neiging is een republiek als democratischer te beschouwen dan een monarchie. Dat kan het formeel ongetwijfeld ook zijn, maar als wij om ons heen zien dan begrijpen wij wel dat de opvattingen van de termen monarchie en republiek als tegenstellingen tussen wel of niet democratisch volkomen buiten de werkelijkheid staan". Zelf heb ik in 1992 bij het 12½-jarig regeringsjubileum van de Koningin betoogd dat een erfelijk staatshoofd juist een bijdrage kan leveren aan een levende democratie. "Een levende democratie wordt gekenmerkt door publieke betrokkenheid bij wat ons gemeenschappelijk raakt, door politieke aandacht voor nieuwe ontwikkelingen, door het overstijgen van deelbelangen en door het erkennen van de menselijke maat. De Koningin levert een onmisbare bijdrage aan elk van deze vier kenmerken.

Allereerst is de Koningin het symbool van de gemeenschap die we gezamenlijk vormen. Ze deelt in onze gezamenlijke vreugden en verdriet. (Bijlmer, Enschede, Volendam.) Daarnaast heeft de Koningin (en dat geldt ook zeker voor Prins Claus) zich de positie verworven om voor bepaalde problemen, op bepaalde momenten, ook publiekelijk de aandacht te vragen. Denk aan het milieu, de armoede in de wereld en de Europese samenwerking. In een samenleving waarin deelbelangen traditioneel een grote rol spelen, kiest de Koningin "de nationale deelbelangen overstijgende invalshoek". Dat doet zij bijvoorbeeld in de regelmatige gesprekken met ministers en staatssecretarissen. In een beleid dat vaak onvermijdelijk in grote maten meet, groeit de behoefte aan een erkenning van de menselijke maat, de erkenning van individuele initiatieven en problemen. De Koningin probeert die erkenning tot uitdrukking te brengen, bijvoorbeeld in haar werkbezoeken, maar ook in talloze gesprekken en informele contacten". In het koningschap zijn twee functies te onderscheiden, die van staatshoofd en van hoofd van de natie. Ze zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden. Staatshoofd Als staatshoofd is de Koning symbool van de rechtstaat zoals die in de Grondwet en het Statuut van het Koninkrijk is vormgegeven. De wetten worden in naam van de Koningin uitgevaardigd.

Er wordt recht gesproken in naam van de Koningin. "Politici, bestuurders en rechters worden er zo aan herinnerd dat ze niet voor zichzelf of voor hun politieke cliënten of politieke meesters optreden, maar in dienst van en met verantwoordelijkheid voor het geheel. Dat geheel wordt door de Koningin vertegenwoordigd". Daarom kan het koningschap een belangrijk onderdeel zijn van ons stelsel van checks and balances, het evenwicht tussen wetgeving, bestuur en rechtspraak. Het belang zit daarbij niet zozeer in de persoonlijke invloed op de dagelijkse gang van zaken. Die invloed is alleen maar afgenomen. De maatschappij zit te complex in elkaar, de overheid zelf is te ingewikkeld en de afhankelijkheid van anderen is te groot geworden. Eén persoon zonder echte beleidsondersteuning kan, anders dan in hoge uitzondering, geen échte invloed op het dagelijks beleid hebben. Het is daarom ook niet verwonderlijk dat als aan de invloed van de Koning wordt gerefereerd, steeds dezelfde incidentele verhalen de ronde doen (de opening van een ambassade; een uitspraak). Als ze al waar zijn tonen die verhalen de beperkte beleidsinvloed aan. In die invloed, macht zo u wilt, zit de betekenis van het koningschap ook niet. Waarin dan wel? In de bewaking van de constitutionele zeden, de spelregels; in het aandacht vragen voor "de andere werkelijkheid" naast de werkelijkheid van deskundigen en ambtenaren; in het in het oog houden van het gemeenschappelijke belang en de belangen van degenen die worden gemarginaliseerd; in het stem geven aan het Nederlandse (culturele) geluid in Europa, onze eigen identiteit; in het signaleren dat de wereld groter is dan Nederland.

Daar gaat het om bij het uitoefenen van de rechten die de Koningin in de woorden van Walter Bagehot heeft: "het recht om geïnformeerd te worden, het recht om te bemoedigen, het recht om te waarschuwen". Dit is in essentie ook de rol van de Koningin in de kabinetsformaties. Hoofd van de natie In een maatschappij in verandering groeit de behoefte aan houvast. In een pluriforme samenleving waarin de samenhang losser wordt, de verdeeldheid groter, groeit de behoefte aan een contrapunt, een punt van gemeenschappelijkheid. Juist dan zal de functie van hoofd van de natie aan belang winnen. Die rol past ook uitstekend in de traditie waarin de Oranjes, eerst de stadhouders, later de koningen, hun steun in de bevolking vinden. Ook in de komende periode zal het gezag van het koningschap allereerst afhangen van, en ontleend worden aan, het zijn van hoofd van de natie. Het risico om politieke bestuurders voor de voeten te lopen, (concurrentie met ministers en staatssecretarissen) is in die functie ook geringer dan in de functie van staatshoofd. Die behoefte aan een hoofd van de natie was er ook aan het einde van de 19e eeuw, "toen de georganiseerde politieke partijen opkwamen, het kiesrecht werd uitgebreid, het aantal kranten en krantenlezers toenam, de industrialisatie eindelijke vaart kreeg, kortom het land werd geconfronteerd met een moderniteit die, hoe welkom ook, negatieve effecten kon hebben, namelijk versplintering, verdeeldheid, onthechting".

De vrees voor die negatieve effecten dreef de toen dominante politieke stroming der liberalen ertoe het koningschap "te verheffen tot wat het voor de liberalen rond Thorbecke niet was geweest, namelijk het door de hele bevolking gekoesterde symbool van de grootse natie". Vanaf het einde van de negentiende eeuw is het koningschap door alle politieke en religieuze groepen, behalve de socialisten, als tegenwicht gezien tegen de verdeeldheid. Die positie van het koningschap als symbool van nationale eenheid werd door de Tweede Wereldoorlog definitief gevestigd, ook voor de socialisten. In die Tweede Wereldoorlog werd voor het eerst sinds Napoleon Nederland betrokken in een internationaal conflict. Het verloor zijn zelfstandigheid. Het "recht op verdeeldheid" werd aangetast; het symbool van de eenheid, de Koningin, verdreven. Dat alles scherpte het besef van een nationale verbondenheid. En van daaruit is het ook verklaarbaar dat na 1945 er twee kwesties waren (en misschien nog wel zijn) die het land op zijn grondvesten doen trillen: alles wat aan de oorlog raakt en alles wat het koningschap bedreigt. Ze vormen eigenlijk tot op de dag van vandaag de enige nationale kwesties die politici zoveel mogelijk buiten de partijpolitieke strijd proberen te houden. Het koningschap, hoofd van de natie, is het symbool van de gemeenschap die we gezamenlijk vormen en dus ook van de gemeenschappelijke normen en waarden die de kwaliteit van die gemeenschap bepalen. De Koning moet zelf in zijn doen en laten een voorbeeld van die waarden en normen zijn.

Daarom is de professionele vervulling van zijn functie zo belangrijk; niet alleen in woorden (dat wordt al gauw, meestal overigens ten onrechte, als moralisme gekwalificeerd), maar juist in daden. Bijvoorbeeld door belangstelling en steun te geven aan diegenen die daadwerkelijk die waarden en normen in de praktijk brengen: de gemotiveerde leraar; de professionele journalist; de verantwoordelijke ouder. Dat is ook het belang van werkbezoeken en informele contacten van de Koningin. Herkenbaarheid van het koningschap Het belang van de functie van hoofd van de natie in een steeds meer pluriforme maatschappij dwingt tot een brede belangstelling. De Koningin moet zelf uiting aan die pluriformiteit geven. Nieuwe maatschappelijke ontwikkelingen verdienen aandacht naast bestaande verplichtingen. Dus moet er een scherp zicht zijn op die ontwikkelingen. Onder de volgende Koning zal een derde tot de helft van de bevolking in de grote steden van niet-Nederlandse herkomst zijn. Zij verwachten dat de Koning ook hún Koning zal zijn en zich dus ook daar laat zien. Het aandachtsgebied is potentieel dus onbegrensd. Daar ligt dan ook het belang van het optreden van andere leden van het Koninklijk Huis. Zij kunnen de Koning niet in zijn staatsrechtelijke taken, maar wèl in zijn positie als hoofd van een natie terzijde staan. Zij kunnen ook bepaalde accenten leggen (denk aan: Prins Claus in de ontwikkelingssamenwerking en vooral de culturele componenten daarin; Prins Willem-Alexander in het watermanagement, de IT en de sport; Prinses Margriet bij het Rode Kruis en in sociale activiteiten). Ook de Koningin zelf zal echter niet aan bepaalde keuzen ontkomen.

Alles (goed) doen is onmogelijk geworden. Het gaat erom om het goede te doen. Die keuzen zijn ook nodig voor een duidelijk beeld van de Koningin naar buiten. In tegenstelling tot vroeger is hetgeen de Koningin doet niet automatisch alléén beeldbepalend. Dat komt omdat er zóveel verschillende informatiekanalen beschikbaar zijn gekomen, daaruit zóveel verschillende beelden worden gepresenteerd, dat onduidelijk dreigt te worden waar de Koningin voor staat. Dat is riskant, want weliswaar blijft het draagvlak voor het koningschap groot, maar de onverschilligheid groeit ook. Ieder weeft zijn eigen impressionistische beeld van het koningschap of laat het voor wat het is; niet voor – niet tegen. Dus ook hier een evenwicht, in dit geval tussen brede belangstelling en toch bepaalde accenten met een onderlinge afstemming tussen de verschillende leden van het Koninklijk Huis. De toekomst van het Nederlandse koningschap Kossmann heeft eens gezegd: "Ons constitutionele stelsel is ingewikkeld. Het is democratisch, parlementair en monarchaal (ik zou liever zeggen: koninklijk; TjW).

Het zal alleen dan goed werken, wanneer tenminste drie voorwaarden vervuld kunnen worden. Er moet, ten eerste, een persoon beschikbaar zijn die het recht bezit de koninklijke functie uit te oefenen, daartoe de capaciteit heeft en daartoe bereid is. Ten tweede, de groep mensen die men met een vage term de politieke klasse noemt, moet het koningschap om welke reden dan ook als nuttig beschouwen. De meerderheid van de bevolking tenslotte moet de aanwezigheid van de vorst ervaren als een vreugdevol, geruststellend, opbeurend element in een soms ondoorzichtig lijkend regeersysteem". Geen van die drie voorwaarden is vanzelfsprekend. Steeds moet een nieuw evenwicht worden gevonden. Formeel zijn de voorwaarden wel gelijk gebleven. De middelen die nodig zijn om ze te vervullen wijzigen zich voortdurend. Als we de indruk hebben dat ons Nederlandse staatsbestel in de afgelopen bijna 1½ eeuw een grote mate van continuïteit kent, dan is dat te danken aan het aanpassingsvermogen van alle betrokkenen; de vier koninginnen, van Koningin Emma tot en met Koningin Beatrix, voorop. De eisen aan het koningschap te stellen zijn in die tijd alleen maar toegenomen. Niet alleen is het gezag van een staatshoofd, dat geldt ook elders, steeds meer afhankelijk van de wijze waarop de functie wordt uitgeoefend, ook is de bereidheid bij de politieke klasse om eventuele fouten van het staatshoofd af te dekken, geringer dan vroeger. Ook door de grotere openheid en de mediaconcurrentie wordt het voor een individueel kamerlid of partij moeilijker de verleiding te weerstaan, door een kritische vraag bijvoorbeeld, mee te liften in de publicitaire aandacht die het koningschap nu eenmaal oproept.

Zoals het natuurlijk soms ook wel erg verleidelijk is om achter het publieke gezag dat de Koningin heeft te "schuilen" dan wel voor de ondersteuning van de eigen zienswijze of ter verklaring van een bepaalde gebeurtenis de vooronderstelde mening van de Koning in te roepen. Dat is weliswaar tegen de constitutionele spelregels, ik heb daarop in het begin van mijn betoog gewezen, maar misschien is het wel onvermijdelijk in een tijd waarin de publieke zaak door het marktdenken, tenslotte een kwestie van vraag en aanbod, wordt beheerst. Maar ook populariteit is vluchtiger geworden. De steun onder de bevolking is groot, maar ook minder diepgaand. Koningin Beatrix heeft die veranderingen, die hogere eisen die het koningschap stelt, altijd scherp gezien. Dat verklaart denk ik de nadruk die zij legt op de inhoudelijke kant van het koningschap; door sommigen professionalisering genoemd. Terughoudendheid tegenover de media is daarvan een onderdeel. Het opbrandrisico is groot en een koning(in) moet lang mee