Dat is toch de context waarbinnen de Raad functioneert In het eerste deel van de Algemene Beschouwingen van dit jaar staat de heroriëntatie op de rol van de overheid centraal met een terugblik op eerdere heroriëntaties. Daarvoor zijn drie redenen. Allereerst om te laten zien dat heroriëntatie niet iets is van vandaag of gisteren. De vraag: hoe kan het beter is een blijvende. Steeds zijn aanpassingen nodig aan veranderde maatschappelijke omstandigheden. Daarnaast is het belangrijk te weten wat eerdere heroriëntaties de laatste twintig jaar hebben opgeleverd. Anders vervallen we in herhalingen. Pleidooien voor doorbreking van de verkokering, minder ambtenaren, de overheid als bedrijf zijn al eerder gehoord. Ze bleken eenzijdig en daardoor beperkt in hun effect. Tenslotte heeft de regering zelf in de toelichting op de miljoenennota (september 2001) betoogd dat heroriëntatie op de rol van de overheid één van de belangrijkste beleidsopgaven voor de komende jaren is.

Het gaat in dit gedeelte van de Algemene Beschouwingen om een algemeen betoog. Uit ervaring weet ik dat zo’n betoog vrij snel als “abstract” wordt gekenschetst. Het zij zo. Geprobeerd is een consistent overheidsbeeld te schetsen los van casuïstiek en incident. Door steeds op de casuïstiek in te zoemen ontstaat een versplinterd en vaak in zichzelf tegenstrijdig beeld. Dat is de makke van de discussie op dit moment. De toegenomen complexiteit van overheid en maatschappij levert ontelbare casus (gevallen) op. Voor elke bewering over de overheid is wel een voorbeeld te vinden. Dat voorbeeld wordt vervolgens als algemeen beeld gepresenteerd. Om echt inzicht te krijgen moeten we ons losmaken van die casuïstiek. Het lijkt er soms op dat we daartoe steeds minder in staat of bereid zijn. In het betoog staan drie punten centraal; drie aangrijpingspunten voor een heroriëntatie van de overheid: burgerschap; de constanten van de democratische rechtstaat; Europa.

Misschien vormt wel de kern van het probleem waarmee de overheid worstelt de constatering dat onduidelijk is geworden wat de overheid van de burger mag verwachten, wat de burger van de overheid en wat de burgers onderling van elkaar.: Neem als aangrijpingspunt voor de heroriëntatie van de overheid de burger, zijn problemen en oplossingen maar, en daar gaat het om, vooral zijn bijdrage aan de publieke zaak. Burgerschap betekent medeverantwoordelijkheid voor de publieke zaak en dus medeverantwoordelijkheid voor de overheid en haar functioneren.

Dat is dus iets anders dan de eigen verantwoordelijkheid voor het eigen leven, carrière, gezondheid, etc. Medeverantwoordelijkheid bijvoorbeeld voor eigen buurt en buurtgenoten. Samenwerking, zoals nu gebeurt tussen direct belanghebbenden, boeren, natuurbeschermers, landeigenaren, bij de inrichting van het landelijk gebied. Zo zijn er de laatste jaren meer voorbeelden. Vanuit die medeverantwoordelijkheid is het niet acceptabel dat elk probleem wordt afgewenteld op de overheid; elk geschil dat intern zou moeten worden opgelost op de rechter.

Aan die afwenteling door burgers draagt de overheid overigens zelf bij door zichzelf als bedrijf te zien, met producenten, producten en consumenten. De discussie gaat dan over de vraag of de producenten dan wel de consumenten moeten bepalen wat er wordt geproduceerd en hoeveel, of de consument daarin meer te zeggen moet hebben of meer zelf moet doen. De overheid als (super)markt. Dat kan niet anders dan fout lopen. Door de eigen aard van de overheid te miskennen en door de problemen in het functioneren van die overheid slecht te analyseren ontstaat niet alleen de indruk dat alles fout gaat, maar ook dat het vroeger beter was. De historische terugblik toont aan dat dit onjuist is. Nederland wordt heel behoorlijk bestuurd, al blijft er natuurlijk wat te wensen over (bijvoorbeeld in de communicatie), maar die wensen zullen niet worden vervuld als de overheid als bedrijf gezien blijft worden en (dus) burgers, bedrijven en instellingen zich als veeleisende klanten blijven gedragen en de eigen winst- en verliesrekening het ijkpunt gaat vormen. In het publieke domein zijn burgers mee verantwoordelijk voor de gang van zaken. Niet alle regels zijn af te dwingen. Niet alles kan via de rechter worden geregeld.

Niet elke bijdrage aan de publieke zaak kan op winst of verlies worden herleid. Het tweede punt waarvoor aandacht wordt gevraagd zijn de constanten van de democratische rechtstaat. Bij de discussie over de heroriëntatie van de overheid ligt altijd de nadruk op veranderingen. Belangrijker zijn echter de zekerheden die kenmerkend voor de democratische rechtsstaat zijn. Zekerheid dat ieder zijn zegje kan doen en gehoord wordt, maar ook dat het recht wordt gehandhaafd. Zekerheid dat de overheid zijn eigen regels in acht neemt, maar ook in staat voor de bereikbaarheid en toegankelijkheid van publieke diensten. Zekerheid dat de overheid de individuele vrijheden beschermt, maar ook in actie komt als het algemeen belang dat vraagt. Zekerheid dat de overheid zegt wat zij doet en doet wat zij zegt. Voorspelbaarheid en bestendigheid. Daarom is het belangrijk systematisch de stand van uitvoering van het beleid na te gaan; de inzet van mensen en middelen, de knelpunten, de klachten en de (neven-)effecten. Daarop kan het beleid dan tijdig worden bijgesteld en dus niet pas als er iets is misgegaan. Daarom ook is het zo belangrijk dat vóórdat tot privatisering of verzelfstandiging van overheidsdiensten wordt overgegaan, discussie wordt gevoerd over het publieke belang dat in het geding is en moet worden beschermd , ongeacht de rechtsvorm waarin de dienst wordt gegoten. Anders moet door extra regelgeving later worden teruggehaald wat eerst door privatisering of verzelfstandiging uit handen werd gegeven. De zekerheden van de democratische rechtsstaat zijn geen vanzelfsprekend en veilig bezit.

Als maatschappelijke veranderingen snel gaan en veranderingen minder voorspelbaar zijn, neemt de behoefte aan zekerheid toe. Veranderingen mogelijk maken en zekerheden bieden moeten samen gaan. Actief burgerschap, medeverantwoordelijkheid van burgers lukt alleen als de overheid voor deze zekerheden op de bres staat. Wie het over de kwaliteit van de democratische rechtstaat heeft, heeft het over de kwaliteit van de beleidsprocessen. De kwaliteit van die processen is vooral afhankelijk van de kwaliteit van de publieke ambtsdragers. Dat is meer dan de kwaliteit van mensen, hun ervaring, hun kennis, hun kunde, hun opleiding. Het is ook het voldoen aan de specifieke eisen die het ambt dat die mensen vervullen stelt. Het ambt van volksvertegenwoordiger is een andere dan van bestuurder. Het ambt van bestuurder is een ander dan van ambtenaar. Het ambt van ambtenaar is een ander dan van een werknemer in een particulier bedrijf. Die verschillen zijn onduidelijk geworden. Alles is “bestuur” geworden; ieder bestuurt mee. Het onderscheid moet worden hersteld.

Als we het over publieke ambten hebben dan, en daarmee kom ik terug op mijn eerste punt, moet daaronder eigenlijk ook het ambt van burger gerekend worden. Dat ambt verschilt van de rol van kiezers, klanten of patiënten. De overheid is niet: u vraagt, wij draaien. Er is een onderscheid tussen de burger als klant en de burger als medeverantwoordelijke. Gemakshalve wordt er altijd van uitgegaan dat de burgers dat onderscheid niet kunnen maken; het onderscheid tussen hetgeen hen zelf goed zou uitkomen en hetgeen zij in het algemeen belang wenselijk achten. Dat is echter een onbewezen stelling. Het derde punt waarvoor de aandacht wordt gevraagd is Europa. Heroriëntatie van de overheid is niet eenvoudig. De maatschappij zit ingewikkeld in elkaar, de overheid zit ingewikkeld in elkaar, problemen zijn complex, simpele oplossingen zijn er zelden. Ze leiden meestal tot verplaatsen van de problemen.

Europa wordt vaak als een extra complicerende factor gezien. Europa kan echter ook een stimulans en kans zijn om de kwaliteit van de overheid op te voeren. Een stimulans, omdat de kwaliteit van de publieke dienstverlening in Europa een concurrentiefactor is geworden. Een kans, omdat de zekerheden die kenmerkend voor de democratische rechtsstaat zijn en voorwaarde voor een actief burgerschap, niet meer afdoende binnen de grenzen van de nationale staat kunnen worden geboden. Heroriëntatie op de rol van overheid kan niet zonder Europese context; de eisen die Europa stelt; de kansen die Europa biedt. Dat wordt nog onvoldoende beseft.

De Raad heeft daarop in eerdere adviezen gewezen. In dit verband is interessant de inschakeling van de Raad bij belangrijke ontwerpen richtlijnen van de EU, waardoor in een vroeg stadium de mogelijke gevolgen voor de Nederlandse wetgeving in beeld komen. De gebeurtenissen op 11 september in de Verenigde Staten confronteren ons met de kwetsbaarheid van een democratische rechtsstaat in een wereld waarin grenzen vervagen. Zijn we met democratie en rechtsstaat te ver doorgeschoten of schiet de gemeenschappelijke verantwoordelijkheid voor de handhaving daarvan te kort? Nadruk op het eerste leidt al gauw tot beperking van democratische rechten. Misdaad moet worden bestreden. Naleving van de wet moet worden afgedwongen.

Daarover wordt nu vooral gepraat, elders en hier. Het tweede dwingt tot versterking van de betrokkenheid van burgers, maatschappelijke groepen en bedrijven bij de handhaving van een democratische rechtsorde. Daarvoor is immers ieder medeverantwoordelijk. Democratie en recht krijgt niemand cadeau. Daarover wordt vooralsnog, hier en elders, minder gesproken. Toch gaat het uiteindelijk juist dáárom.