Overkoepelende slotbeschouwing tijdens het symposium - De betekenis van de Europese Grondwet voor de Nederlandse staatsinstellingen.

Donderdag 26 mei 2005

Inleiding
Aan mij de opdracht de bijdragen van de diverse sprekers te voorzien van een slotbeschouwing. Alvorens daartoe een poging te wagen, wil ik de organisatoren van dit symposium bedanken voor de uitnodiging hier te mogen spreken over het onderwerp, Europa, dat mij na aan het hart ligt. Toen ik uw uitnodiging aannam, kon ik niet vermoeden hoezeer dat onderwerp vandaag de gemoederen van politici en bestuurders, burgers en maatschappelijke organisaties zou bezighouden. Er wordt in Nederland immers "normaliter" weinig over Europa gesproken of gedacht. Maar hoe normaal is dat eigenlijk voor een land dat een beperkt arsenaal aan machtsmiddelen heeft, zozeer afhankelijk is van anderen en het bevorderen van de ontwikkeling van de internationale rechtsorde in 1953 in zijn eigen Grondwet heeft opgenomen (thans artikel 90)? In de algemene beschouwingen van het Jaarverslag van de Raad van State 2001 heb ik een poging gedaan dit te verklaren: "Een visie op Europa vooronderstelt een visie op hetgeen de eigen staat nog vermag en de wijze waarop die eigen mogelijkheden binnen de staat kunnen worden gerealiseerd (…). Visie op Europa en visie op de eigen staat zijn steeds meer twee zijden van een zelfde medaille. Misschien is het publieke en politieke debat over Europa in Nederland daarom slecht ontwikkeld omdat ook het publieke en politieke debat over de staat zo mager is. Onduidelijkheid over hetgeen de eigen staat nog vermag, tast echter zijn geloofwaardigheid tegenover de burger aan". Het statelijk denken is in Nederland altijd zwak geweest. Dat was al zo in de republiek. Vrede en handel, daar ging het bij ons om. In het huidige debat over Europa lopen drie onderwerpen door elkaar die wel van elkaar te onderscheiden zijn maar niet te scheiden: 1. De betekenis van de Grondwet voor Europa. Wat zijn de veranderingen? Is deze Grondwet het eindstation of "een" stap in de ontwikkeling van de Unie? 2. De verhouding Nederland/Europa. Is de Europese samenwerking een gevaar voor nationale staten of juist de redding daarvan? 3. De geloofwaardigheid van de Nederlandse staat tegenover zijn burgers. Drie onderwerpen, wel te onderscheiden, niet te scheiden. De Grondwet is niet goed te beoordelen, als je niet weet hoe de verhouding Nederland-Europa in elkaar zit. De verhouding Nederland-Europa is niet goed te beoordelen als je niet probeert te begrijpen wat er in Nederland aan de hand is. Alvorens ik op deze drie onderwerpen inga, kort nog de vraag of de Grondwet voor Europa nu een echte Grondwet is of alleen een verdrag. Uitgaande van drie constitutiebegrippen die Barents hanteert kan worden betoogd dat de Grondwet voor Europa in ieder geval aan de eerste twee begrippen voldoet (constitutie als oprichtingshandeling; constitutie als taaktoebedeling en begrenzing van overheidsbevoegdheden). Wat het derde constitutiebegrip betreft (constitutie als uitdrukking van de wil van een soeverein volk dat zich in een staat wil verenigen) betwijfelt Barents – terecht – of de Europese Grondwet daar aan voldoet. Ik constateer tegelijkertijd dat die twijfel ook de Nederlandse Grondwet kan gelden. Ook deze voldoet alleen aan de twee eerstgenoemde constitutiebegrippen. Ik houd het maar bij de constatering in het advies van de Raad van State: Verdrag en toch Grondwet.

De betekenis van de Grondwet voor Europa
We bespraken vanmiddag de betekenis van de Grondwet voor Europa voor verschillende publieke ambten: de rechter, de wetgever, de bestuurder en de burger (ook een publieke ambtsdrager). Ik wil daar een algemene invalshoek aan toevoegen waarmee publieke ambtsdragers steeds meer zullen moeten rekenen. De Grondwet is heel sterk een product van de woordcultuur, kenmerkend voor juridisch bestuurlijke processen; een compromis, hoe kan het anders, in woorden gegoten. Daar is op zichzelf niets mis mee, maar dat product moet worden verdedigd in een omgeving waarin de beeldcultuur steeds nadrukkelijker "de" cultuur is geworden en de nuance niet het meest courante artikel is. Informatie, uitleg en verdediging kosten tijd. Er moet helderheid zijn over context en hoofdlijnen, over waar de Grondwet wèl en vooral ook niet over gaat, maar ook over het antwoord op simpele vragen (krijgen de grote landen nu meer of minder te vertellen?). Dat is bij het uitschrijven van dit referendum onderschat. Ontdaan van alle bijzinnen voorziet de Grondwet ondermeer in:

    - duidelijker bevoegdhedenverdeling; - meer invloed voor het Europees Parlement; - ruimere rechtsmacht van het Hof van Justitie; - grondrechten; - het burgerschap van de Unie en het burgerinitiatief; - de subsidiariteittoets door nationale parlementen.

Daarbij blijft, interessant, de tweezijdige constitutionele ontwikkeling van de Unie: versterking van de communautaire lijn op bepaalde gebieden; versterking van de intergouvernementele lijn op andere. Institutioneel evenwicht. Op bijvoorbeeld het terrein van mededinging en monetaire zaken is de Unie exclusief bevoegd regels vast te stellen; op terreinen als milieu, sociaal beleid en consumentenbescherming is sprake van gedeelde bevoegdheden; op onderdelen van het economische beleid en het werkgelegenheids- en sociaal beleid kan coördinerend worden optreden; op terreinen als volksgezondheid, cultuur en sport kan de Unie slechts ondersteunend optreden. De besluitvormingsprocedures worden vereenvoudigd en efficiënter. Meer zeggenschap voor het Europees Parlement in de vereenvoudigde besluitvormingsprocedures; medewetgever in het ene communautaire wetgevingsproces. Het rechtsstatelijke karakter van de Europese Unie wordt versterkt, doordat de rechtsmacht van het Hof van Justitie EG wordt uitgebreid tot onderwerpen die thans in de zogenaamde derde pijler vallen (justitiële en politiële samenwerking). Ten aanzien van buitenlandse politiek en defensie (de voormalige tweede pijler) blijft de rechtsmacht van het Hof zeer beperkt. De grondrechtenbescherming wordt gesystematiseerd en in de Grondwet verankerd. Dit betekent ook dat het Hof bevoegd wordt met betrekking tot de uitlegging en toepassing van de grondrechten en die grondrechten zal betrekken bij de uitlegging en toepassing van de andere onderdelen van de Grondwet. Ook zal de Unie toetreden tot het EVRM (artikel I-9). Er komt een mogelijkheid voor een burgerinitiatief; burgers kunnen, onder voorwaarden de Commissie verzoeken een voorstel op een bepaald terrein ter uitvoering van de Grondwet in te dienen (artikel I-47, vierde lid). Ook is in artikel III 365, lid 4, een – zeer bescheiden – verruiming van het individuele beroepsrecht bij het Hof gerealiseerd. De positie van de nationale parlementen wordt versterkt door de nieuwe rol die zij spelen in het kader van subsidiariteitstoets: zij krijgen de mogelijkheid om met betrekking tot een voorstel van de Commissie een gele kaart te trekken als ze vinden dat de lidstaten het onderwerp beter zelf kunnen regelen. Deze Grondwet voor Europa is in grotere openheid en met meer betrokkenheid van parlementen en maatschappelijke organisaties tot stand gekomen dan eerdere verdragen. Dat dat niet tot publieke discussie in Nederland heeft geleid, is onszelf en niet Europa aan te rekenen. De Grondwet is een codificatie van de constitutionele verworvenheden van de afgelopen 50 jaar, eerder neergelegd in verdragen, rechtspraak en gewoonten. De Grondwet corrigeert, complementeert en verbetert die verworvenheden op een aantal punten. Die codificatie is zoals elke codificatie op zichzelf al belangrijk. De Grondwet is echter ook "een" stap vooruit in een voortgaande ontwikkeling naar democratie en rechtsstatelijkheid. Die constitutionele ontwikkeling gaat in ieder geval door. Dat is op zich niets bijzonders. Zo is het ook met onze eigen Grondwet gegaan (1815; 1848; 1887; 1922; 1956; 1983). Een kernregel van ons parlementaire stelsel, de vertrouwensregel, staat niet in onze Grondwet. De Unie is niet af. De Grondwet is niet het laatste woord. Naar veler opvatting zijn bijvoorbeeld verdergaande institutionele hervormingen dringend noodzakelijk om de Unie werkbaar te houden. Maar wat een verworvenheid dit grondwettelijk verdrag tussen 25 nationale staten, 60 jaar na de oorlog en 16 jaar na de val van de muur!

De verhouding Nederland/Europa

Daarmee ben ik gekomen aan het tweede onderwerp dat in het huidige debat over Europa een rol speelt: de verhouding Nederland/Europa. De Grondwet voor Europa kan immers niet worden begrepen zonder het bijzondere karakter van de Unie te begrijpen. De essentie van de Unie is dat het géén federale staat was, is of op afzienbare termijn zal worden; laat staan een superstaat. De Europese Unie past niet in de traditionele categorieën van (bonds-)staten en statenbonden. Het besef ontbreekt, ook in veel discussies nu, dat de Europese Unie geen bedreiging is van de nationale staat, maar de (enige) redding van nationale staten. De nationale staat kan zijn eigen rechtsorde alleen nog overeind houden in steeds nauwere samenwerking met andere. "De soevereine, van niets of niemand afhankelijke staat – als die al ooit heeft bestaan – is niet meer. De keuze is steeds vaker: meedoen aan een grensoverschrijdende rechtsorde en daarop (bescheiden) invloed uitoefenen of eigen autonomie bewaken en (daardoor) steeds vaker overgeleverd zijn aan wat andere, meer invloedrijke staten eenzijdig of gezamenlijk beslissen. Met zijn lidmaatschap van eerst de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (EGKS), later de Europese Gemeenschappen (EG) en thans de Europese Unie (EU) heeft Nederland vanaf het begin van de Europese samenwerking voor het eerste gekozen" (uit: Verdieping of geleidelijk uiteengaan? De relaties binnen het Koninkrijk en met de Europese Unie, september 2003/februari 2004). Geheel in lijn daarmee werden in 1953 de (thans) artikelen 92, 93 en 94 in de Nederlandse Grondwet opgenomen. Artikel 92: Met inachtneming, zonodig, van het bepaalde in artikel 91 derde lid kunnen bij of krachtens verdrag aan volkenrechtelijke organisaties bevoegdheden tot wetgeving, bestuur en rechtspraak worden opgedragen. Artikel 93: Bepalingen van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties die na haar inhoud een ieder kunnen verbinden, hebben verbindende kracht nadat zij zijn bekend gemaakt. Artikel 94: Binnen het Koninkrijk geldende wettelijke voorschriften, vinden geen toepassing, indien deze toepassing niet verenigbaar is met een ieder verbindende bepalingen van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties. Met andere woorden het internationale recht gaat boven het nationale. In aansluiting op zijn jurisprudentie over de directe toepasbaarheid van EG-recht heeft het Hof van Justitie dat in 1964 (zaak nr. 6/64, Costa/ENEL) en 1978 (zaak nr. 106/77, Simmenthall II), uitdrukkelijk voor het Europese recht bepaald. Het Europese recht gaat boven het nationale recht. Die bepaling is nu in de Grondwet voor Europa vastgelegd (artikel I-6). In het door C.A.J.M. Kortmann geredigeerde commentaar op de Nederlandse Grondwet staat dan ook: "Het recht van de Europese Gemeenschappen heeft de artikelen 93 en 94 niet nodig om – met voorrang op nationale wettelijke voorschriften – rechtsgevolgen voor particulieren in het leven te roepen". De Hoge Raad kwam eerder tot hetzelfde oordeel. Uitgerekend voor Nederland is dat nieuwe artikel I-6 dus weinig nieuws. Legde Hugo de Groot niet al in 1625, in zijn "De jure belli ac pacis" de basis voor het moderne volkenrecht? Internationale rechtsordening was en is een bestaansvoorwaarde voor de Nederlandse staat. Doel van de Europese samenwerking zijn vrede en veiligheid; het vervangen van oorlog door recht; het inbedden van machtsverhoudingen in rechtsverhoudingen. De Grondwet voor Europa is onderdeel van de ontwikkeling van die gemeenschappelijke rechtsordening. Niet meer en niet minder. Dat die nieuwe bepaling in de Grondwet voor Europa zelfs door de referendumcommissie als nieuw wordt gepresenteerd, zegt iets over het gebrek aan kennis van de eigen geschiedenis, van de eigen Grondwet en van de ontwikkeling van de Europese rechtsorde tot nu toe. Essentieel voor het begrijpen van de verhouding Nederland/Europa is het besef dat de Nederlandse rechter, het Nederlands bestuur en de Nederlandse wetgever een Europese rol hebben; steeds meer ook Europese rechter, Europees bestuur en Europese wetgever zijn. De lidstaten van de Unie kunnen niet functioneren zonder de Unie maar – en dat is essentieel – de Unie kan niet functioneren zonder de medewerking van wetgever, bestuur en rechter van de lidstaten. Dat besef dat de Europese rechtsordening alleen kan worden ontwikkeld en effect kan hebben met de medewerking van wetgever, bestuur en rechter van de lidstaten is in Nederland zwak ontwikkeld, in het bijzonder bij de volksvertegenwoordiging. Naarmate de Unie actiever moet optreden, krijgt het nationale parlement niet minder, maar meer te doen. Het wetgevingsproces begint in Brussel en eindigt in het Nederlandse Staatsblad. De inbreng van Nederlandse ministers en ambtenaren in Brussel èn het gemeenschappelijke resultaat dat daar wordt bereikt, moet nationaal worden gecontroleerd. Dat hebben andere parlementen eerder begrepen dan de Nederlandse Tweede Kamer. Het povere en laat gestarte debat over de Grondwet is een uiting van dat zwakke besef. Het Europese democratische deficit zit voor een deel hier, in het gebrek aan controle door het Nederlandse parlement. Het Nederlandse parlement moet zich ook een Europese instelling weten. Door het vele jaren ontbreken van een politiek en publiek debat kon de indruk ontstaan dat Europa ons overkomt. De Europese Unie als alibi voor eigen moeilijke keuzen. Dat wreekt zich nu. Het feit dat het kabinet in de campagne voor het referendum, een parlementair initiatief, het voortouw neemt respectievelijk in de media krijgt, tekent de bestaande machtsverhoudingen in Europese zaken. De paradox is dat aanvaarding van de Grondwet het Nederlandse parlement handvatten biedt om die machtsverhoudingen te doorbreken.

De geloofwaardigheid van de Nederlandse staat
Het Nederland van nu is alleen te begrijpen in zijn historische context en zijn internationale (Europese) omgeving. Het lijkt erop dat naarmate het besef van het eerste zwakker wordt, de weerstand tegen het tweede groeit. "Alleen als wij zelfbewust onze eigen identiteit kennen, kunnen wij goede Europeanen worden; voor een heilzame samenwerking is het zelfs een voorwaarde. Slechts uit het eigen fundament kunnen wij bouwen naar het Europa van vandaag en morgen" (toespraak Hare Majesteit de Koningin, 17 november 1982, Londen). De Europese Unie is zo sterk als de fundamenten waarop zij rust: nationale staten en hun burgers (artikel 1.1. van de Grondwet voor Europa). Door externe ontwikkelingen (het wegvallen van grenzen (immigratie); de val van de muur) en interne oorzaken (het uiteenvallen van sociale verbanden; secularisatie) zijn nationale staten kwetsbaarder geworden. De burgers voelen zich onzeker over de eigen (nationale) identiteit. Dit geldt in het bijzonder voor Nederland. Altijd al sterk afhankelijk van de wereld om hem heen; intern echter lang een toonbeeld van stabiliteit en gematigdheid. In de afgelopen decennia is de (output-)legitimiteit van de staat gezocht in zijn bijdrage aan welvaart en welzijn. Die bijdrage is de laatste jaren steeds meer van andere afkomstig, van zelfstandige diensten of geprivatiseerde instellingen. Vaak is betoogd dat Europa daartoe zou dwingen. Voorzover dat het geval is (vaak niet), heeft Nederland daaraan zelf meegewerkt. Met die veranderingen blijkt niet automatisch voldaan te kunnen worden aan hetgeen de burgers van de staat verwachten. Er werd hen vaak ook iets anders voorgespiegeld. (Goedkoper èn beter). Er is onzekerheid ontstaan over het antwoord op de vraag waar de eigen staat voor staat. Tegelijkertijd is de democratische (input-)legitimiteit niet (meer) gegarandeerd. Burgers hebben vaak het gevoel dat er wel over hen wordt beslist, maar niet door of namens hen. "De verplaatsing of verspreiding van de politiek is in hun waarneming niet gevolgd door een verspreiding van de democratie". Er is (al veel langer overigens) onvrede over de verhouding staat-burger, bestuur-bestuurden, kiezers-gekozenen. Deze onvrede komt thans opnieuw tot uiting. Er is een rechte lijn tussen de uitslag van de verkiezingen in 2002, de sympathie voor de vakbondsacties in 2004 en de standpuntbepaling rond het referendum. Steeds laten andere sociale groepen zich horen. Hun sentiment is hetzelfde. Dat sentiment behoort serieus te worden genomen en niet irrelevant te worden verklaard of (moreel) veroordeeld. De hiervoor aangeduide problemen staan niet los van Europa. Ook Europa werd beoordeeld op zijn resultaten. "Vrede en handel". De vrede wordt inmiddels als vanzelfsprekend aanvaard en de handel stokt. Er wordt geklaagd over Brusselse bureaucratie (vaak bestaande uit nationale ambtenaren) en over de kosten. De drie structurele problemen waarmee de Nederlandse overheid worstelt – heroriëntatie op de rol van de nationale staat, kwaliteitsverbetering van het openbaar bestuur en versterking van de parlementaire democratie - hebben hun pendant in Europa: subsidiariteit, good governance en democratisch deficit. Zij werken op elkaar in. Nederlandse oplossingen moeten in Europees perspectief worden geplaatst èn vice versa. Daarom is er een paradox, een schijnbare tegenstelling, tussen de Grondwet voor Europa en het politieke establishment dat de Grondwet verdedigt. Het verzet tegen de verdedigers treft een Grondwet die juist de positie van de nationale staat en zijn burgers in Europa een duidelijker plaats beoogd te geven, de invloed van het Europees Parlement èn de nationale parlementen (het gaat om beide!) verbetert, de rechtsbescherming vergroot. Welke verbetering staat daar eigenlijk in Nederland tegenover na zovele jaren streven naar bestuurlijke vernieuwing?

Ten slotte
Ik kom tot een afronding. In het Nederlandse debat over Europa lopen drie onderwerpen door elkaar die niet van elkaar te scheiden zijn, maar wel te onderscheiden: de betekenis van de Grondwet zelf, de verhouding Nederland-Europa en de geloofwaardigheid van de Nederlandse staat tegenover zijn burgers. Wat echter in dat debat vooral opvalt, is dat het vaak zo naar binnen is gekeerd en defensief getoonzet. "Europa best belangrijk" is als leitmotiv toch wat pover. Waar visie ontbreekt, komt het volk om. Wat is onze Nederlandse visie, op Europa, op onze bijdrage aan Europa? Europa gaat nu eenmaal om meer dan vrije markt en geld. Dat meerdere vormt de betekenis van de Grondwet. Als tegenstanders van de Grondwet hun eigen argumenten tegen Europa serieus zouden nemen, zou hun advies moeten zijn: stem voor! De Grondwet vermindert het democratisch tekort, versterkt de positie van de burger en verduidelijkt de positie van de nationale staten, ook de "kleinere". (Terzijde, we zouden eens moeten nagaan wanneer we onszelf klein noemen en wanneer we hoog van de toren blazen). Voor welke verbeteringen zou dat "kleine" Nederland overigens in Europa moeten pleiten als de Grondwet onverhoopt wordt afgestemd? Als de voorstanders van de Grondwet hun eigen argumenten voor Europa serieus zouden nemen, zouden zij zich meer met Europa en de Europese besluitvorming moeten bemoeien, ook als het referendum onverhoopt negatief uitpakt. Dat dat kan, bewijzen de parlementen in andere lidstaten. Waarom werd de ontwerp-dienstenrichtlijn na publicatie door de Europese Commissie medio 2004 wel in de Franse Assemblée Nationale besproken en weet de Tweede Kamer amper iets van dit ontwerp af? Als voor- èn tegenstanders van de Grondwet voor Europa hun gehechtheid aan de democratische rechtsstaat die het fundament van de Unie vormt, serieus zouden nemen, zouden zij duidelijk moeten maken waar die eigen Nederlandse staat voor staat en moeten beseffen dat een democratie die zijn burgers verliest, ophoudt te bestaan. Een gemeenschappelijke Europese rechtsorde is voor Nederland niet een probleem, maar een bestaansvoorwaarde. De nieuwe Grondwet voor Europa is een nieuw onderdeel van die gemeenschappelijke Europese rechtsorde. De eigenlijke vraag die 1 juni aan de orde is, is de vraag naar wat we zelf willen zijn: open naar de wereld met een duidelijke visie op onze eigen inbreng of teruggetrokken op eigen erf, overgeleverd aan wat andere meer invloedrijke staten, eenzijdig of gezamenlijk beslissen. De eigenlijke vraag is: geloven we nog in ons zelf?