Boegbeeld en aambeeld, over de rol van de burgemeester in de lokale democratie


De tweede Hayo Apothekerlezing door de vice-president van de Raad van State, Th.C. de Graaf, op donderdag 17 oktober 2019 in de aula van rijksscholengemeenschap Magister Alvinus in Sneek.

In een Italiaans bergdorpje leed de plaatselijke bevolking in de wintermaanden onder een collectieve depressie. Het dorpje was omgeven door hoge bergwanden en de zon reikte in deze maanden nooit tot het dorp. Het was er donker en somber. Totdat een nieuwe burgemeester aantrad. Hij keek eens goed omhoog en liet vervolgens aan de bergwand een grote op afstand bedienbare spiegel plaatsen. Die kaatste het zonlicht precies naar het dorp. De burgemeester kwam, er was licht en iedereen was gelukkig.

Ik vertelde dit verhaal dat ik bij toeval op televisie had gezien bij mijn eigen installatie als burgemeester van Nijmegen, begin januari 2007. Ik voegde er gelijk aan toe dat ik wel vermoedde dat ’t zó makkelijk niet zou worden. En dat was ook niet zo. De burgemeester heeft een dankbare maar lastige rol in een complexe lokale democratie. Er wordt veel van hem of haar verwacht, soms te veel. De burgemeester is het boegbeeld van de plaatselijke samenleving, maar soms ook het aambeeld van de lokale democratie.

Goed om hier in Súdwest-Fryslân te zijn om een voordracht te houden. Aan de contacten met Hayo Apotheker in Den Haag en in gemeenteland bewaar ik goede herinneringen en het is een genoegen om deze tweede lezing te mogen houden die zijn naam draagt.

Inleiding

De ontwikkeling van de lokale democratie is een fascinerend thema waar ik al een heel werkzaam leven aan verknocht ben. En ik zal niet verhelen dat ik met meer dan gemiddelde interesse – volgens sommigen wellicht ongezonde belangstelling – de rol en positie van de burgemeester daarin heb gevolgd, zowel in theorie als in de weerbarstige praktijk. Ik herinner mij dat ik in 1980 als jong actief lid van mijn partij een boos ingezonden briefje in het partijblad schreef: had de partij wel moeten instemmen met de benoeming van een partijgenoot in Muntendam terwijl de rode gemeenteraad duidelijk had laten blijken geen D66’er te willen? Tja, Hayo, het is maar goed dat niemand toen naar mij luisterde, anders was een prachtige burgemeestersloopbaan aan jou voorbij gegaan en dat had ik liever niet op mijn geweten gehad.

Ik begon mij te bemoeien met de gemeenteraad en de burgemeester tijdens mijn studie en als medewerker staatsrecht aan de Nijmeegse universiteit; ik was eind jaren zeventig duo-raadslid in Nijmegen en begin jaren negentig raadslid in Leiden, hield mij als ambtenaar van het ministerie van Binnenlandse Zaken bezig met politie en openbare orde-vraagstukken en dus met de bevoegdheden van de burgemeester en gaf cursus aan nieuwe burgemeesters van kleinere gemeenten. Als Kamerlid en later als minister bemoeide ik mij met de aanstellingswijze van de burgemeester – kroonbenoeming of een democratische legitimatie op lokaal niveau – en toen ik later zelf burgemeester werd (van de mooiste en oudste stad van het land), zag ik de weerbarstige praktijk en de uiterst gecompliceerde rol die de burgemeester in en boven de lokale democratie moet vervullen. In 2012 nam ik afscheid van Nijmegen en ik heb de indruk dat sindsdien de positie van de burgemeester niet makkelijker is geworden. Ik zie en spreek ook in mijn huidige functie nog regelmatig burgemeesters en commissarissen van de Koning en zie veel wetsvoorstellen langskomen die instrumenten aan de gereedschapskist van de burgemeester toevoegen.

Kortom, een breed en uiterst actueel thema. U zult hopelijk begrijpen dat ik terughoudend wil zijn met al te geprofileerde uitspraken, bijvoorbeeld over de benoeming of verkiezing van de burgemeester. Het kan zomaar zijn dat de Raad van State in de toekomst gevraagd wordt om daarover advies uit te brengen en daar wil en kan ik niet op vooruit lopen. Overigens voor sommigen wellicht een geruststelling: adviezen van de Raad van State worden door een college van vijftien staatsraden – de Afdeling advisering – in de regel unaniem vastgesteld.

Ik maak graag een aantal opmerkingen over de ontwikkeling van de lokale politieke democratie en het bestuur, over het hybride karakter van het burgemeesterschap in de 21ste eeuw, de wenselijkheid of onwenselijkheid van een nog meer geprofileerde positie in de criminaliteitsbestrijding, de differentiatie en professionalisering van het beroep en tot slot natuurlijk toch – onvermijdelijk, vrees ik – iets over de toekomstige aanstelling.

Ontwikkelingen in democratie en bestuur

Dames en heren,

Het is nu moeilijk voorstelbaar, maar toen Thorbecke in 1851 de gemeentewet (toen nog met een kleine letter) ontwierp, was het burgemeesterschap in de meeste dorpen en kleinere gemeenten vooral een ereambt met veel vrije tijd. Het ambt evolueerde maar tot in de jaren zestig van de vorige eeuw werd de burgemeester vooral nog gekenschetst als regent en magistraat: boven de partijen, vertegenwoordiger van de gehele overheid, dus ook van het Rijk, zeer zichtbaar op afstand van de burgerij en gemeenteraad, wat alleen al te zien was aan de formele kledij, de ambtsketen en het ontzag dat iedereen opbracht voor de eerste der notabelen.

Als ik de foto’s van de loopbaan van mijn eigen vader, van 1946 tot 1978 burgemeester van achtereenvolgens Kerkdriel, Lisse en Nijmegen, bekijk, zie ik vaak een jacquet en een hoge hoed, altijd de ambtsketen, geklede jassen, driedelige pakken, statige werkkamers en eerbiedig kijkende ambtenaren en wethouders. Nu ja, dat laatste in het steeds roder wordende Nijmegen van de jaren zeventig niet meer, maar u krijgt een beeld. De burgemeester met de nadruk op meester. Boven de partijen maar ook boven de burgers, op afstand. Aan de loopbaan van mijn vader kan ik ook afleiden dat in de jaren vijftig en zestig het burgemeesterschap van kleinere gemeenten, tot zeg maar 15.000 inwoners, makkelijk kon worden gecombineerd met andere ambten, zoals het lidmaatschap van de Tweede Kamer; mijn vader deed dat maar liefst 15 jaar en hij was zeker niet de enige.

Magistraat en regent, meester van de burgers en de gemeente. Tot 1931 stond zelfs nog in de gemeentewet dat de wethouders de burgemeesters dienden ‘bij te staan’. De grote distantie werd nog niet overbrugd door een politiek georiënteerde gemeenteraad. Integendeel: een echte verantwoordingsrelatie tussen burgemeester en raad bestond nauwelijks. Op het terrein van de politie en de openbare-ordehandhaving was die zelfs formeel afwezig: dat was het eigen domein van de burgemeester, waarover hij hooguit met de Commissaris van de Koningin en de minister van Binnenlandse Zaken communiceerde. Het duurde nog lang voordat de burgemeester ook over die ordetaken verantwoording aan de gemeenteraad diende af te leggen.

Claudius Prinsen, die in 1946 op het handboek ‘De burgemeester’ promoveerde en zelf burgemeester was van Roosendaal en Breda, noemde het burgemeesterschap een waardigheid “welke ongeschonden behoort te worden aanvaard, waardig bekleed en gaaf overgedragen“.  (zie noot 1)  Voorwaar een mooi streven, maar de vraag is of dit nog steeds mogelijk is. Uit zijn boek van meer dan 70 jaar geleden komt de burgemeester nog naar voren als de man (vrouwelijke burgemeesters bestonden niet) die met ferme hand het college en de gemeenteraad stuurt, al zette de wet eigenlijk de raad aan het hoofd van de gemeente. De burgemeester als gezagsdrager die met distantie en soms als rijksorgaan de orde, rust en regelmaat in de gemeente weet te bewaren.

Hoe snel is dat allemaal veranderd. Vanaf de jaren zestig begonnen de bestaande verhoudingen te verschuiven. Aanvankelijk werd van burgemeesters meer en meer gevraagd – opvallend hoeveel burgemeesters de ‘bouwpastoor’ van hun gemeente werden en zich persoonlijk belastten met de uitbreiding van woonwijken en de aanleg van nieuwe infrastructuur. Het jacquet uit, de hemdsmouwen opgestroopt. De burgemeester leek even alle ruimte te krijgen als de manager van de stad. Even, want de culturele revolutie van eind jaren zestig baarde in het decennium daarna een nieuwe generatie kritische raadsleden en politiek dominante wethouders. Het lokale debat werd gepolitiseerd én gepolariseerd. Het traditionele gezag kwam onder vuur. Gezagsdragers hadden geen gezag uit hoofde van hun ambt, welnee: ze moesten het verdienen en sommigen lukte dat niet. De Amsterdamse burgemeester Van Hall was een vroeg voorbeeld van een lokale bestuurder die weliswaar zijn stad naar beste vermogen had gediend, maar de nieuwe verhoudingen onvoldoende begreep.

Democratische vernieuwing was in de zestiger en zeventiger jaren voornamelijk een vernieuwing van cultuur door een jongere generatie. Van ingrijpende wijzigingen in de democratische structuren kwam het noch op landelijk, noch op lokaal of provinciaal niveau. De oude vormen bleven, maar ze werden wel door een nieuwe bestuurscultuur van binnenuit uitgehold. Jonge wethouders grepen de macht en politiseerden het college van B&W. De gemiddelde leeftijd van de wethouders van Amsterdam was in 1972 amper 33 jaar. In Groningen traden de twintigers Jacques Wallage en Max van den Berg aan.

Burgemeesters kregen het moeilijk, vooral zij die zich door de vernieuwing bedreigd voelden. Inspraak als fenomeen dat voor hen lastig te accepteren was. Jonge honden als wethouders die zich op het takenpakket van de burgemeester stortten en daarvan alleen het wettelijk vastgelegde deel overlieten: openbare orde en politie. Waren voordien de colleges in samenstelling nagenoeg altijd een afspiegeling van de raad, breed en als het ware gedepolitiseerd, voortaan zegevierde het programcollege op basis van een meerderheid van de raad. Een ‘parlementarisering‘ van het lokaal bestuur die vooral in de grotere gemeenten wortel schoot, hoewel vooralsnog in een rudimentaire vorm zonder de benodigde waarborgen voor een dualistische verhouding tussen de raad en het college. Het duurde nog tot begin van deze eeuw voordat dit dualisme het wettelijk uitgangspunt werd en wethouders niet langer tevens lid van de gemeenteraad konden zijn.

Terugkijkend op de laatste vijftig jaar constateer ik dat de directe impact van de burgemeester op het lokaal bestuur feitelijk werd teruggedrongen door programcolleges en politiek zware wethouders die alle inhoudelijke portefeuilles voor hun rekening namen. Tegelijkertijd werd de discussie over de politieke kleur van de burgemeester en zijn aanstellingswijze alleen maar scherper gevoerd. Op zichzelf opmerkelijk: terwijl de burgemeester aan invloed leek in te boeten, werd er slag geleverd over zijn legitimatie en zijn politieke kleur. Fracties in de Tweede Kamer kenden zogenoemde lobbyisten die invloed uitoefenden op de benoeming van burgemeesters. Partijen maakten tot in het kabinet Jalta-achtige afspraken welke gemeente in wiens invloedsfeer viel.

Tot in de jaren negentig kon in grotere steden tevoren worden voorspeld welke politieke kleur de nieuwe burgemeester zou meenemen. Daar is pas een einde aangekomen toen gemeenteraden een steeds grotere invloed uitoefenden op de benoemingsprocedure en lak kregen aan de bemoeizucht van nationale politici. Dat nu lijkt mij winst, er is zelfs weer plaats voor burgemeesters zonder partij en soms is een niet-politiek-bestuurlijke maar bijvoorbeeld een journalistieke achtergrond eerder een voor- dan een nadeel. Gefeliciteerd, Sjors Frölich, met de aanstaande benoeming in Vijfheerenlanden (een bijzondere naam overigens voor een nieuwe gemeente in deze tijden van diversiteit en genderneutraliteit).

Stand van de lokale democratie

Dat brengt mij tot de huidige stand van de lokale democratie. Hoewel de lokale democratie vaak een klaagmuur lijkt – er is altijd wat aan te merken, het is volstrekt imperfect, de burgers zijn te weinig betrokken, het kan zoveel beter, enfin: straks hoort u er wellicht meer over van mijn coreferent – stel ik vast dat deze democratie niettemin een grote vlucht heeft genomen in de afgelopen decennia. De electorale opkomst bij gemeenteraadsverkiezingen mag dan niet zijn toegenomen, de gemeentepolitiek leeft in mijn waarneming meer dan voorheen en is, mede omdat de vele plaatselijke partijen ook lokaler van aard zijn geworden, makkelijker toegankelijk voor de burgers die bovendien aanmerkelijk mondiger dan voorheen gebruikmaken van hun inspreekrecht en beïnvloedingsmogelijkheden.

De gemeente is ook meer en meer de proeftuin geworden van verandering. Bestuurlijke vernieuwing heeft lokaal meer wortel geschoten dan op nationaal niveau. Er lijkt meer durf te bestaan voor het organiseren van nieuwe vormen van betrokkenheid van burgers, interactieve beleidsvorming, zelfsturing en experimenteel bestuur. In een recent boekje met die titel (‘Experimenteel bestuur’) schrijft bestuurskundige Suzanne Potjer dat de kracht van veel experimenten in de verbinding met het lokale zit: door aan te sluiten bij wat er speelt op een specifieke plek, en door samen te werken met mensen die daar actief zijn, ontstaan oplossingen die echt werken. (zie noot 2) Een volgende stap is dan natuurlijk om die experimentele werkelijkheid te laten aansluiten op de institutionele realiteit: die van de bevoegdheden en de regels, van de bestuursorganen en de verantwoordelijkheden. Dat is vaak erg lastig, op nationaal niveau nog meer dan dicht bij huis, in het dorp of de wijk. Experimenten mogen natuurlijk niet zomaar rechtsstatelijke waarborgen en hogere regelgeving opzij zetten. (zie noot 3)

Een tweede ontwikkeling die ik wil aanstippen is die van de volatiliteit in het gemeentebestuur. De electorale slingerbewegingen en evidente versnippering van de kiezersvoorkeuren leiden tot een zekere instabiliteit en tot afgenomen legitimatie van de lokale democratie. Het aantal leden van partijen die op lokaal niveau acteren is, zelfs met inbegrip van de zuiver lokale partijen, afgenomen. De gemiddelde zittingsduur van raadsleden is eveneens fors afgenomen, de samenstelling van de gemeenteraad varieert enorm per zittingsperiode en het aantal fracties neemt steeds maar toe, mede door afsplitsingen en door nieuwe groepsrepresentatie-partijen. In een stad als Den Haag bestaan maar liefst vijftien fracties, hoe is daar in hemelsnaam een stabiele gemeenteraad van te smeden? Deze “vergruizing” van de lokale politiek, zoals waarnemend burgemeester van Den Haag Johan Remkes dit noemde, heeft gevolgen voor de politiek-bestuurlijke ervaring, het institutioneel geheugen en de normhandhaving in het gemeentebestuur.

En daarmee raak ik ook aan een andere ontwikkeling: de integriteit van de lokale democratie lijkt onder druk te komen. De opkomst van plaatselijke partijen die het heel anders willen doen dan de traditionele, gaat soms gepaard met een haast klantachtige benadering van de burger waarbij in ruil voor stemmen en fondsen de lokale vertegenwoordigers niet alleen hun best doen voor het algemeen belang, maar ook voor de particuliere belangen van hun achterban. De grenzen van het recht zijn dan snel gevonden. Iedereen is de afgelopen weken geschrokken van het strafvorderlijk onderzoek naar twee inmiddels teruggetreden wethouders en een raadslid in Den Haag. De achterliggende vraag is echter of dit een incidentele uitglijder is of een voorbeeld van gebrekkige institutionele kennis en van sluipende normvervaging in het lokaal bestuur. Deze normvervanging kan in de hand zijn gewerkt door een nieuwe politieke cultuur die weliswaar succesvol lijkt in het overbruggen van de kloof tussen burger en bestuur maar daarvoor methoden inzet die juist de legitimiteit van de lokale democratie ondergraven.

Deze legitimiteit wordt ook bedreigd door de stelselmatige ondermijning van onze samenleving door georganiseerde drugscriminaliteit. Ik ben daar zeer bezorgd over. De langetermijneffecten van de grootschalige ondermijning door de onderwereld zijn desastreus voor de bovenwereld: economische macht die wordt verworven met witgewassen drugswinsten, sectoren in het maatschappelijk leven die ernstig geïnfecteerd raken zoals horeca, bouw, gokwereld, hotelwezen en wie weet ook financiële en publieke diensten. We zien soms op de Caribische eilanden in ons Koninkrijk flagrante voorbeelden, maar we moeten ook dicht bij huis durven kijken . Onze open economie, onze transport-infrastructuur, onze koopmans- en handelsgeest en ons tolerante strafklimaat lijken een gevaarlijk mengsel geworden voor de integriteit van bestuur en samenleving. De lokale samenlevingen worden er in toenemende mate door beïnvloed. We merken dat onder andere aan intimidatie en bedreigingen van bestuurders.

Als laatste ontwikkeling die de lokale democratie raakt, noem ik de regionalisering van beleid en bestuur die voor gemeenten onontbeerlijk is geworden, maar ook onvermijdelijk tot spanningen leidt met het principe van lokale democratisch gedragen besluitvorming. De decentralisaties in het sociale en fysieke domein vergroten de afstand tussen de institutionele structuur en de beleidsrealiteit nog verder: in toenemende mate zijn niet meer de gemeentegrenzen bepalend voor het middelenbeheer en de beleidskeuzes, maar het bovengemeentelijke, regionale niveau. U weet, het is tot dusverre op geen enkele manier gelukt om daar een passende structuuroplossing voor te vinden. Dat onvermogen slepen we nu al zo’n veertig jaar achter ons aan.

De hybride burgemeester

Ik heb wat langer stilgestaan bij deze wat mij betreft disruptieve ontwikkelingen in en rond de lokale democratie, omdat deze de rol en de positie van de burgemeester vandaag de dag mede bepalen. Ik heb eerder wel eens gezegd dat de burgemeester een Januskop heeft en misschien wel meerdere en bovendien tegenwoordig als een kat over negen levens dient te beschikken om te overleven. Die zijn niet iedere burgemeester gegeven zoals recentelijk weer in een van onze grootste steden is gebleken.

Een burgemeester moet een evenwichtskunstenaar zijn die op verschillende koorden balanceert. Een overlevingskunstenaar ook. Behalve met de genoemde ontwikkelingen in de lokale democratie heeft de burgemeester ook te maken met de kracht en de macht van de pers en die van de sociale media. Reputatieschade is zo toegebracht. Feiten zijn aanzienlijk minder interessant dan beelden en oordelen zonder kennis vormen helaas te vaak het nieuwe normaal. Kan de burgemeester, die het in het huidige bestel toch vooral moet hebben van zijn of haar onafhankelijk oordeel en onpartijdig gezag onder dit gesternte de rol van boegbeeld duurzaam vervullen? Mij dunkt dat dit, zij het soms moeizaam, nog steeds het geval is maar het ambt is er wel door veranderd. Distantie, in de zin van persoonlijk afstand bewaren en je onafhankelijkheid beschermen met een professionele houding, was vroeger een noodzakelijke eigenschap en nu een houding die niet langer wordt gewaardeerd. Een burgemeester moet meer en meer mensenmens zijn en wat ooit privé was, is dat allang niet meer, burgemeester Halsema weet er over mee te praten.

Dat is niet zonder risico. De burgemeester als authentieke persoonlijkheid die emoties laat zien en naast raadsleden en burgers gaat staan, wordt als mens wellicht meer gewaardeerd maar is als bestuurder kwetsbaarder. De opkomst van populistische partijen draagt daar vermoedelijk ook aan bij. Zij zien de burgemeester vaak als belangrijkste politicus van de gemeente en dus niet alleen aanspreekbaar maar ook aansprakelijk voor het gehele gemeentelijke beleid. De verantwoordelijkheid van de burgemeester wordt zo meer en meer ingevuld naar politieke maatstaven. Terughoudendheid in publiek beoordelen en veroordelen van de burgemeester is er tegenwoordig niet meer bij en mede daarom kent het burgemeesterschap steeds meer afbreukrisico. We zien meer dan voorheen burgemeesters voortijdig het gemeentehuis door de zijdeur verlaten.

Het is al moeilijk genoeg om in deze tijd als burgemeester boegbeeld te kunnen zijn en vader of moeder van de gemeentenaren. Op veel terreinen gaat hij of zij niet over het beleid maar wordt er wel op aangesproken. Dat wordt statusincongruentie genoemd, een deftige term om een zeker ongemak te beschrijven: je gaat er over, maar je gaat er niet over.

De burgemeester heeft een hybride functie, in meerdere opzichten: onafhankelijk, maar wel verantwoording verschuldigd; voorzitter van de raad en geen lid; voorzitter van het college maar wel lid; lokaal bestuurder maar vaak regionaal opererend; benoemd maar afhankelijk van de gemeenteraad; boegbeeld maar ook, als het zo uitkomt, aambeeld waar naar hartenlust op wordt geslagen.

Burgemeester en veiligheid

Dat laatste gebeurt tegenwoordig vaak bij kwesties van openbare orde en veiligheid. In dat domein heeft de burgemeester wel meer taken en verantwoordelijkheden gekregen, zoveel zelfs dat er regelmatig aan wordt getwijfeld of dat wel een verstandige ontwikkeling is, omdat dit de gemeente en de burgemeester in een meer straffende rol brengt. (zie noot 4) Het arsenaal van de burgemeester is inderdaad behoorlijk uitgebreid: niet alleen het gezag over de politie ter plaatse bij de handhaving van de openbare orde en het opperbevel bij branden en andere rampspoed, maar ook de bevoegdheid tot het sluiten van drugspanden, het opleggen van buurt- en huisverboden, tijdelijk uithuisplaatsen, bestuurlijk ophouden, preventief fouilleren, toepassen van cameratoezicht.

Ik heb mijzelf in mijn burgemeestersjaren soms afgevraagd of dat niet een beetje te veel van het goede werd. Zo ervoer ik zelf de politisering van het burgemeesterschap toen ik in 2008 een gebiedsverbod voor enkele weken oplegde aan enkele tientallen Marokkaanse jongeren die tijdens de Ramadan ’s nachts voor veel onrust en overlast rond een winkelcentrum hadden gezorgd: felle debatten in de krant en in de raad. Mijn handelen werd inzet van politieke twist en plotseling bestond de onpartijdige gezagsdrager niet meer.

Een stevige rol van de burgemeester in de borging van de plaatselijke veiligheid zal altijd nodig blijven, nu waarschijnlijk meer dan ooit. Maar het lijkt daarbij verstandig dat de burgemeester, goed samenwerkend met politie, justitie, andere overheidsdiensten en maatschappelijke organisaties, zich bij de eigen bestuurlijke leest houdt. Een bestuurlijke regiefunctie over de samenwerking lijkt aangewezen, die is er vaak overigens al.

De regioburgemeesters, dat wil zeggen de burgemeesters van de grootste gemeenten binnen de tien regio’s waarin de Nationale Politie is ondergebracht, hebben het afgelopen jaar voorstellen gedaan om de wettelijke openbare-ordetaak van de burgemeester uit te breiden met het voorkomen en bestrijden van criminele activiteiten. Daarbij hebben zij vooral op het oog de georganiseerde drugscriminaliteit die in provincies als Noord-Brabant en Gelderland maar ook elders, hier vermoedelijk ook, voor ontwrichting zorgt.

Zoals u wellicht weet heeft de Raad van State dit voorjaar op verzoek van de minister van Justitie en Veiligheid advies uitgebracht over de rol van gemeenten in de bestuurlijke en integrale aanpak van ondermijning. Dat advies was niet erg positief. Het voorkomen van criminaliteit behoort eigenlijk al tot de openbare orde-taak; het echte bestrijden daarvan is toch primair het terrein van justitie en politie. Een grotere eigen taak van de burgemeester kan leiden tot rolvervaging en wekt verwachtingen die de burgemeester niet kan waarmaken. Die kan zich naar het oordeel van de Afdeling advisering van de Raad van State beter richten op de samenwerking met politie en justitie. (zie noot 5) Minister Grapperhaus nam het advies over, wat niet wil zeggen dat de discussie daarmee geheel beëindigd is.

De burgemeester nog krachtiger in het centrum van de criminaliteitsbestrijding positioneren, lijkt dus niet erg voor de hand te liggen, maar een belangrijke taak heeft de burgemeester wel, vooral in de regie tussen bestuurlijke partners en binnen de lokale driehoek. Verdere profilering van de burgemeester als crimefighter lijkt ook om en andere reden minder gelukkig: gaat dat niet steeds meer wringen met die andere rol van herder en soms ook hoeder van de lokale samenleving?

Indien niettemin daar toch op wordt aangedrongen – zoals ik al zei woedt de discussie voort – is een meer fundamenteel debat over het gewenste bestuursmodel op lokaal niveau nuttig, net als een duidelijk antwoord op de vraag hoe het bestuursrecht zich verhoudt tot de strafrechtelijke aanpak. Toch niet, zou ik menen, als een soort snelle bypass om het soms tragere justitiële traject te omzeilen?

Professionalisering en differentiatie

Dames en heren,

De burgemeesters opereren een in verduveld moeilijk krachtenveld, dat weten zij zelf het allerbeste en ik hoop dat anderen zich dat ook realiseren. Met de huidige rollen is het al behoorlijk lastig goochelen, laat staan als er nog nieuwe taken aan worden toegevoegd. De genoemde ontwikkelingen in en rond de lokale democratie vragen om een grote flexibiliteit en geestkracht van de burgemeester en een stevig aanpassingsvermogen.

Ik zou menen dat de opgaven voor burgemeesters alleen maar groter worden. Een burgemeester die zich slechts ophoudt binnen de formele lokale democratie van raad en college, maakt geen verbinding met nieuwe democratische processen en experimenten. Een burgemeester die alleen opereert binnen de gemeentegrenzen doet de inwoners tekort. Die zijn immers in toenemende mate afhankelijk van regionaal georganiseerde voorzieningen. Een burgemeester die zich niet verhoudt tot sociale media en de emotiesamenleving houdt het maar kort vol. Bovendien ligt er een stevige opgave om de bestuurlijke integriteit van de gemeente te borgen. Dat is zoals onlangs is gebleken een permanente opdracht die niet ophoudt als het goede gesprek in het college achter de rug is en de protocollen zijn nageleefd.

Soms is er wel gesproken over de ‘institutionele eenzaamheid’ van de burgemeester. Dat klinkt wat al te zwaar. Maar lastiger is de functie wel geworden en een rustige loopbaan is al lang niet meer vanzelfsprekend. Verdere professionalisering lijkt mij in ieder geval onontbeerlijk. Het ambt is zo veelzijdig en gelaagd geworden dat permanente training, ontwikkeling en kennisdeling onontbeerlijk is. En natuurlijk goed ontwikkelde zelfreflectie.

Niet alleen de gemeenten zelf verschillen onderling in bestuurskracht naar de maat van hun omvang en inwonertal, dat geldt voor hun burgemeesters natuurlijk evenzeer. In dit kader wordt er weleens aan gedacht om de bevoegdheidstoedeling aan burgemeesters te differentiëren. Dit gebeurt al in bijzondere situaties indien er zich een regionale crisis of ramp voordoet waar meerdere gemeenten bij betrokken zijn. De burgemeester van de grootste gemeente in de veiligheidsregio heeft dan niet alleen de coördinatie, maar ook doorzettingsmacht. De regioburgemeesters hebben een eerste verantwoordelijkheid voor de bestuurlijke samenwerking met de politie in hun regio. Die lijn kan natuurlijk worden doorgetrokken naar andere domeinen zoals de regionale bestuurlijke aanpak van overlast en criminaliteit of de eerste verantwoordelijkheid voor goede en transparante bestuurlijke structuren in het democratisch grijze veld tussen de gemeentelijke en de provinciale overheid. In mijn huidige rol heb ik hier geen uitgesproken gedachten over, maar het lijkt mij wel een relevante discussie.

Aanstellingswijze

Dames en heren,

Als u het goed vindt, wil ik aan het slot van mijn betoog maar niet teveel woorden meer wijden aan de aanstellingswijze van de burgemeester. Met dat thema word ik al veel te veel vereenzelvigd. Zoals u weet hebben Tweede en Eerste Kamer ook in tweede lezing nu ingestemd met de zogenoemde deconstitutionalisering van de aanstellingswijze van de burgemeester. De Grondwet is op dit punt dus gewijzigd, een stap die voordien niet mogelijk bleek, zoals ik door schade en schande zelf heb mogen ervaren. Het is nu aan de wetgever om keuzes te maken. Als die uitblijven, geldt de huidige Gemeentewet die benoeming door de Kroon voorschrijft.

U kent waarschijnlijk de drie archetypen van burgemeesters die veelal worden geassocieerd met de keuze voor benoeming of verkiezing. De meer administratieve burgemeester, door de Kroon benoemd en onafhankelijk van de raad, apolitiek en sterk gericht op kwaliteitsbewaking en toezicht. De meer parlementaire burgemeester, door de gemeenteraad gekozen en daarvan ook in zijn of haar functioneren afhankelijk. Deze burgemeester gaat meer en meer op een eerste wethouder lijken en hoeft niet per se ook voorzitter van de raad te zijn. En ten derde de meer presidentiële burgemeester, die rechtstreeks door de bevolking wordt gekozen, een mandaat heeft dat niet van de raad afhangt en feitelijk de regeringsleider op lokaal niveau is, met wethouders die als zijn of haar adjuncten functioneren.

Deze drie archetypen moeten natuurlijk geen evenzovele karikaturen worden. Want de gelaagdheid van het lokale bestuur is complexer dan dat. Een rechtstreeks gekozen burgemeester hoeft niet een puur presidentiële burgemeester te zijn en kan heel goed ook een vertrouwensrelatie met de gemeenteraad onderhouden. Het wetsvoorstel dat Johan Remkes en ik in 2004 indienden kende deze mengvorm. Ook de kroonbenoemde burgemeester heeft andere kanten dan het archetype doet vermoeden: binnen de Kroonbenoeming van nu zijn sterke beleidsbepalende burgemeesters mogelijk en heeft de raad een grote invloed op aantreden én aftreden.

Het bestaande benoemingsmodel combineert in feite de procedure van kroonbenoeming met de verkiezing door de gemeenteraad. De raad heeft het voor het zeggen in de selectie, functioneert als werkgever en beslist over de herbenoeming of tussentijds over het aanblijven van een burgemeester onder druk. De vraag is of dit een overtuigende en duurzame oplossing vormt omdat het vlees noch vis lijkt en de burgemeester tegelijkertijd zowel eigen ruimte verschaft als afhankelijk maakt. Je zou kunnen zeggen: boven de partijen, maar ook daaronder.

We zullen afwachten hoe het debat verder gaat. Het binnenlands bestuur heeft behoefte aan duidelijkheid: over de eigen financiële ruimte, over de toekomstige bestuurlijke inrichting, over de mate waarin de decentralisaties ook echt eigen afwegingsruimte geven, over een overtuigende aanpak van de ondermijning door criminaliteit én over een duurzame toekomst van de burgemeester als spil in de lokale democratie.

Voor hen die het lastige en kwetsbare maar mooie ambt van burgemeester thans vervullen of dat ooit nog eens hopen te mogen gaan doen, heb ik tot slot één troost, in de woorden van de dichter Leopold:

“De wereld gaat en gaat / mijn roem verging, mijn kennis hooggeprezen. / Wij werden voor ons komen niet gemist / na ons vertrek zal het niet anders wezen.“

Ik dank u voor uw aandacht.


1) Claudius Prinsen, De burgemeester. Tilburg, 1946 (Bergmans, Tilburg).

2) Suzanne Potjer, Experimenteel bestuur. Van mogelijke, naar haalbare, naar gangbare vernieuwing. Utrecht, 2019 (Urban Futures Studio, Universiteit Utrecht), p. 17.

3) Zie Raad van State, Jaarverslag 2018 over experimentenwetgeving.

4) Zie: R. Salet en H. Sackers, Bestuurlijke bevoegdheden, politie en de lokale aanpak van onveiligheid, in: Politiewetenschap nr. 107, 2019.

5) De rol van gemeenten in de bestuurlijke en integrale aanpak van ondermijning. Voorlichting van de Afdeling advisering van de Raad van State van 20 maart 2019.