Drie hoeraatjes voor de burger

Majesteit, dames en heren,

“So two cheers for democracy: one because it admits variety and two because it permits criticism.” De Britse auteur E.M. Foster schreef dit in 1939, dus nog vóór de strijd tussen democratie en totalitarisme de westerse wereld in vlam zette. Zou Foster er een hoera aan hebben toegevoegd als hij had kunnen weten dat in die strijd democratie uiteindelijk zou zegevieren, althans aan het westelijk front? Ik betwijfel het, want Foster wilde alleen een derde cheer uitdelen als er liefde in het spel was. En liefde ontwaarde hij niet in de democratie, die was volgens hem alleen maar “less hateful than other contemporary forms of government.”[1]

2. Drie hoeraatjes is misschien ook wel veel van het goede. Democratie is een constructie die burgers met hun overheid verzoent. Het overheidsgezag is in de democratische staatsleer ontleend aan de steun die de bevolking daarvoor wil opbrengen. De burgers zijn de fundamentele spelers in de democratie: de overheid waakt óver hen, werkt vóór hen, en besluit zeker niet zónder hen. De legitimatie voor overheidshandelen moet gebaseerd zijn op de instemming van de burgers, op kiezersuitspraken. Dat formele democratische construct verdient waardering, maar het zegt nog weinig over de inhoud van het overheidshandelen, laat staan over de daadwerkelijke betrokkenheid van burgers bij de besluitvorming. In een formele democratie kan nog veel misgaan en is het maar de vraag of mensen zich echt gerepresenteerd voelen en de politieke keuzes kunnen ’meemaken’. Daarvoor is meer nodig.

3. In de eerste plaats is er een zekere mate van vertrouwen nodig. Over en weer: tussen enerzijds de politici die het overheidshandelen bepalen en anderzijds de burgers. De democratie moet door beide groepen worden ‘gevuld’. Dat vraagt om een zekere normativiteit. Democratie is geen leeg en waardenvrij begrip, zoals in de Weimar-tijd wel werd beweerd. Anders gezegd: burgers én hun vertegenwoordigers moeten daadwerkelijk aan een gezonde levensvatbare democratie willen meewerken. Zij moeten een groter belang dan het eigen belang willen laten meewegen. Voor beiden geldt bovendien, misschien wel in gelijke mate, dat zij de bereidheid moeten hebben om tegenstellingen niet te hoog op te laten lopen. Waar mogelijk moet iedereen zijn best doen om tegenstellingen te overbruggen met compromissen om de samenleving leefbaar te houden. De democratische samenleving vormt een waardengemeenschap die valt of staat bij een zekere matiging.

4. Dat is wellicht vroom, en zeker makkelijker gezegd dan gedaan. Maar wie de harde realiteit van de polarisatie in samenleving en parlement van vandaag onder ogen ziet, beseft dat de democratie juíst door het ontbreken van die grondhouding in delen van de bevolking en aan de politieke flanken ernstig onder druk staat. Onbelemmerd worden onder meer via de kanalen van de sociale media maatschappelijke tegenstellingen en wantrouwen in de overheid aangeblazen. Van kritiek op de inhoud van het beleid, bijvoorbeeld het coronabeleid, gaat het soms al snel over in wantrouwen jegens de instituties en het affakkelen van de personen die de instituties belichamen. De geradicaliseerde toon in het publieke debat voedt ook désinformatie en wat ik maar noem ‘valse waarheden’. Hoe groot de schade is die zo aan de democratie wordt toegebracht, valt niet op voorhand te zeggen. Teleurstelling is een ingebakken nadeel van ons democratisch systeem, zoals Menno ter Braak vijfentachtig jaar geleden al wist.[2] De suggestie van gelijkheid en van gelijke behandeling die onderdeel vormt van de democratische inrichting van ons land, kan in de praktijk niet altijd worden waargemaakt. Daar kunnen mensen boos over worden, maar in de democratie zijn verkiezingen dan de logische en legitieme uitlaatklep voor die boosheid. Bovendien zijn er andere correctiemechanismen die van onze democratie tevens een rechtsstaat maken, zoals onafhankelijke rechtspraak, politieke controle en sancties, een vrije en kritische pers.

5. Vooralsnog denk ik dat onze democratische rechtsstaat vitaal genoeg is om wezenlijke inbreuken en ondermijning te weerstaan. Maar dat gaat niet vanzelf. De democratische rechtsstaat zal gerichte strategieën en handelingsperspectieven moeten ontwikkelen om de grondhouding waar ik over sprak te versterken en de burgers actief en constructief betrokken te houden bij de inrichting van de pluriforme samenleving. Er zal bijvoorbeeld actief moeten worden ingezet op het bestrijden van feitenmanipulatie en het tegengaan van digitale campagnes die haat, rancune en antidemocratisch sentiment verspreiden. Dat is geen gemakkelijke opdracht.[3] Hetzelfde kan gezegd worden van een verdere normering van het politieke proces binnen de parlementaire democratie. Lang hebben wij grote terughoudendheid betracht in de publieke eisen die aan politieke partijen moeten worden gesteld. Dat zijn immers private organisaties van burgers. Een ‘StreitbareDemokratie’, waar Duitsland na de oorlog door schade en schande wijs geworden voor koos, leek aan ons nauwelijks besteed. Voorzichtig lijkt het er nu toch van te komen in de vorm van een Wet op de politieke partijen en maatregelen om transparantie van inkomsten en politieke wervingsinstrumenten af te dwingen.

6. Net zo belangrijk zijn overigens de initiatieven om de instituties van de democratische rechtsstaat te versterken. Ik bedoel niet alleen een krachtig parlement dat voldoende tijd en aandacht kan besteden aan de kerntaken van controle en medewetgeving, maar ook een adequaat toegeruste rechterlijke macht, Hoge Colleges van Staat en andere onafhankelijke raadgevers en toezichthouders die effectief tegenspraak bieden. En natuurlijk een pluriforme pers. Wie van enige afstand naar de toeslagenaffaire kijkt, realiseert zich dat er weliswaar heel veel fout is gegaan, maar ook dat uiteindelijk de democratische rechtsstaat toch, zij het moeizaam, bleek te functioneren. De Nationale ombudsman, verschillende volksvertegenwoordigers en journalisten deden hun werk, uitvoerders en rechters kwamen tot inkeer, het kabinet nam zijn verantwoordelijkheid en slachtoffers worden nu zoveel mogelijk geholpen. Deze donkere bladzijde is nog niet omgeslagen, maar ik wil wel gezegd hebben dat een omschrijving van Nederland als ‘bananenmonarchie’ echt onjuist is, en ook riskant. Noch de overheid, noch de burgers verdienen die kwalificatie.

7. Het wederzijds vertrouwen tussen burger en overheid fungeert als het cement dat het democratisch rechtsstatelijk bouwwerk overeind houdt. Dat vertrouwen is niet vanzelfsprekend, in tegendeel. Onze rechtsstaat is er op gebouwd om de staatsmachten te scheiden en te verdelen, opdat de machtsuitoefening over burgers binnen de perken blijft. En omgedraaid worden de burgers zelf ook aan grenzen gebonden. Kwetsbare minderheden worden niet alleen beschermd tegen de overheid, maar ook tegen mogelijke sentimenten van andere burgers, ook als die een grote aanhang krijgen. Het discours in de westerse liberale democratieën met het populisme gaat, voor zover daarvan echt sprake is, nu juist daarover: niemand heeft het eenzijdig voor het zeggen, de meerderheid kan niet zomaar alles opzij zetten of tribunalen inrichten. In een democratie draait het niet alleen om macht, maar ook om tegenmacht en om balans. Zoals Ernst Hirsch Ballin ooit schreef: democratie en rechtsstaat horen bij elkaar, ze zijn niet los verkrijgbaar.[4] Vertrouwen is dus nooit absoluut.

8. Niettemin is voldoende vertrouwen over en weer noodzakelijk, het is een essentiële grondstof voor het functioneren van de overheid. Vertrouwen verbindt. Ik zie vertrouwen in deze context niet zozeer als een zelfstandig naamwoord, maar als een wederkerig werkwoord. Wordt daar niet aan gewerkt of wordt het verwaarloosd, dan verbreekt de verbinding. Anders gezegd: erodeert het vertrouwen van de overheid in de burger en vice versa, dan erodeert ook de rechtsstaat.[5] In de afgelopen jaren hebben wij helaas een afname van het vertrouwen van de burger in de overheid gezien. Het is aannemelijk dat daar vooral conjuncturele aanleidingen voor waren: de al genoemde toeslagenaffaire, de Groningse aardbevingsschade en natuurlijk de coronapandemie waarin de overheid bijna onvermijdelijk grote groepen burgers heeft teleurgesteld. De lange duur van de kabinetsformatie die het grootste deel van 2021 in beslag nam, heeft ook niet geholpen.

9. Maar is er ook sprake van een structurele afname van vertrouwen, een echte vertrouwenscrisis? Ik vermoed dat onze politieke democratie veerkrachtig genoeg is, wat niet wil zeggen dat de overheid zich op korte termijn nieuwe grote uitglijders kan veroorloven. Heel pessimistisch hoeven we niet te zijn. Er is weliswaar een zekere, hoop ik tijdelijke, kortsluiting in de verbinding tussen overheid en burger, maar daar kan ook iets aan worden gedaan. In de eerste plaats door overheidsbeleid meer te baseren op vertrouwen in burgers dan op wantrouwen, in de tweede plaats door meer te investeren in betrouwbaarheid van overheidsdiensten en in de professionals in de frontlinie. Daar is al veel over gezegd en geschreven, dat ik hier niet zal herhalen. Wij zijn in ieder geval geen low trust society. Mensen zijn nog steeds sterk met elkaar verbonden en deels ook op elkaar aangewezen. De bereidheid om samen te werken en elkaar te ondersteunen, werd opnieuw in de coronacrisis zichtbaar, vooral tijdens lockdowns. Die betrokkenheid moeten we koesteren en waar mogelijk betrekken bij de werking van onze democratie. Daarmee kom ik bij het kernthema van deze conferentie: democratische participatie. Ik zie de actieve betrokkenheid van burgers bij de besluitvorming binnen de overheid als een belangrijke pijler van een vitale democratie. Die betrokkenheid, participatie zo u wilt, zie je overal, in de vorm van reacties op sociale media, bij demonstraties of via crowdfunding en petities. Maar ook meer actief in mede door de overheid geregisseerde vormen: internetconsultatie, G1000-bijeenkomsten, andere burgerfora en panels, buurtbeheer en georganiseerde inspraak.

10. De vraag is wat mij betreft niet óf, maar hóe burgerparticipatie vorm krijgt. Wanneer draagt het echt bij aan vertrouwen en hoe voorkomen we teleurstelling en een te grote spanning tussen de inbreng van groepen burgers en de zeggenschap van de politieke organen die immers democratisch zijn gelegitimeerd? Ik maak daar graag tot slot enkele opmerkingen over. In de eerste plaats wijs ik op de grondwettelijke norm dat de Staten-Generaal het algemeen belang dienen te bevorderen. Kamerleden vertegenwoordigen niet alleen een eigen achterban en dienen niet slechts specifieke deelbelangen, zij vertegenwoordigen de gehele bevolking.[6] Juist daarom is er een lastverbod[7]: de volksvertegenwoordigers zijn geen paarden aan de teugel van bepaalde kiezersgroepen. Dat wil natuurlijk niet zeggen dat zij geen rekening zullen houden met opvattingen in de partij of maatschappelijke organisaties, net zoals bijvoorbeeld een regeerakkoord leidraad kan zijn. Het gaat echter om de principiële vrijheid om dat niet te doen.

11. De Staten-Generaal vertegenwoordigen dus het hele volk, maar die representatie is er door het wegvallen van de zuilen die de Nederlandse politiek lange tijd domineerden, niet eenvoudiger op. Om een beeld van Hans van Mierlo te gebruiken: nu de zuilen zijn weggeslagen, zweeft het dak van de democratie. Kiezers zijn niet meer gebonden aan maatschappelijke verbanden waarin zij zijn opgegroeid, waarin zij werken en socialiseren; zij zwermen uit en kiezen per keer, ad hoc, zonder bij een stroming te horen. Dit is niet per se goed of slecht, maar het werkt wel fragmentatie in de hand, net legitimatieverlies van de klassieke politieke partijen. De Staatscommissie-Remkes meende, kort samengevat, dat door deze ontwikkeling ook de inhoudelijke representatie tekortschiet. Opvattingen van een deel van de kiezers, bijvoorbeeld over migratie, zouden onvoldoende gehoord worden in het parlement.[8] Los van de kritiek die op dit representatiebegrip mogelijk is[9], lijkt het mij evident dat de verbinding tussen kiezers en volksvertegenwoordiging onder druk is komen te staan en dat de betrokkenheid daaronder te lijden heeft. Onvrede hangt niet alleen samen met de aard van politieke besluitvorming, maar ook met de afstand tot de beslissers.
12. Om het tij te keren kan worden gedacht aan een grotere nadruk op de persoon van de volksvertegenwoordiger in ons kiesstelsel, hoewel daaraan ook nadelen verbonden zijn. Ook meer en betere participatie kan een antwoord vormen op die druk en bijdragen aan vergroting van legitimatie. Die participatie kan in meer en minder directe vormen gestalte krijgen. In alle varianten is het in ieder geval belangrijk om de uitgangspunten van onze representatieve democratie voor ogen te houden en daaraan niet te veel af te doen. In de komende tijd moet de grondwetgever bijvoorbeeld besluiten of een bindend correctief wetgevingsreferendum in ons land ingang zal vinden. Hiermee kan, zoals de staatscommissie dat noemde, een extra ventiel worden ingebouwd voor maatschappelijke onvrede. Maar toepassing daarvan moet wel beperkt blijven tot de uitzondering die de regel van de representatieve besluitvorming bevestigt, en niet opzij zet. In de praktijk zal bovendien nog moeten blijken of met het tegemoetkomen aan de ene onvrede, niet een andere in huis wordt gehaald. Het referendum geeft immers geen oplossing voor complexe maatschappelijke problemen, maar alleen een digitaal ‘ja’ of ‘nee’.
13. In andere, minder vergaande participatietrajecten, zoals bijvoorbeeld het voorstel van ‘therighttochallenge’, het uitdaagrecht, kan er spanning ontstaan tussen de verwachtingen van deelnemende burgers en de eindverantwoordelijkheid van de volksvertegenwoordiging. Hoe daarmee om te gaan? Kunnen raadsleden of Kamerleden nog wel toekomen aan die eigen afweging waar de Grondwet van uitgaat? En als ze dat niettemin doen, hoe groot zal dan de teleurstelling zijn van de participanten wier mening of advies niet wordt gevolgd? Politiek is niet alleen mensen tevreden stellen, maar ook het verdelen van pijn. Heldere kaders vooraf stellen is in alle gevallen nodig. Sterke communicatie en duidelijk verwachtingsmanagement. Als daarin wordt geïnvesteerd, kan de participatieve democratie heel goed samenlopen met het representatiemodel zoals wij dat van oudsher kennen. Ook hier gaat het om wederkerigheid: participatie serieus nemen, vraagt de bereidheid van bestuurders en vertegenwoordigers om vertrouwen te hebben in de uitkomsten. En om ervoor te zorgen dat het ene veronderstelde gebrek aan inhoudelijke representatie niet te gemakkelijk omslaat in een ander gebrek, bijvoorbeeld als vooral hoger opgeleide en goed geïnformeerde burgers van de participatiemogelijkheden gebruikmaken en andere juist achterblijven of afhaken.
14. Ik sluit af met waar ik mee begon. Drie hoeraatjes voor de burger, waar de formele democratie er ten hoogste twee verdient. De burger is de dragende macht in de democratie. Ons democratiebegrip moet daarop gestoeld zijn. Zonder de kernwaarden van het vertegenwoordigend stelsel geweld aan te doen, is meer mogelijk om de burger daadwerkelijk bij de macht te betrekken, al liggen teleurstellingen altijd op de loer. Het wordt een grote opgave om participatie goed en zorgvuldig te organiseren en vertrouwen als het ware af te staan. Maar ook hier geldt: democratie is niet voor bange mensen. Nu niet en ook niet in een onzekere toekomst.

---

[1] E.M. Foster, What I believe, London, 1939, ook opgenomen in Two cheers for democracy, London, 1951.

[2] Menno ter Braak, Het nationaalsocialisme als rancuneleer, 1937, opnieuw uitgegeven met inleidend essay van Bas Heijne, Amsterdam, 2022.

[3] Zie: Luc Verhey, De zoektocht naar de feiten. Over waarheden, onwaarheden en leugens in de democratische rechtsstaat, Den Haag, 2021.

[4] E.M.H. Hirsch Ballin, De rechtsstaat, wachten op een nieuwe dageraad?, NJB, 2011. 29, p. 71-73.

[5] Raad van State, Het onderhouden van vertrouwen, een beschouwing. Jaarverslag 2020, Den Haag, 2021, p. 28.

[6] Art. 50 Gw.

[7] Art. 67, derde lid, Gw.

[8] Staatscommissie parlementair stelsel 2018, p. 100, p. 135 e.v.

[9] Zie Verhey, a.w., p. 76-78.