Luchtvaartpolder in perspectief

“Luchtvaartpolder in perspectief”. Een mooie titel voor een symposium ter ere van Hans Alders. Niet al te lang geleden had ik hem waarschijnlijk omschreven als de ultieme paus van de polder, luchtvaartpolder of welke andere polder dan ook. Maar tegenwoordig treden ook pausen terug en de polder beleeft vandaag de dag ups-and-downs.

Toeval of niet, maar het is wel een bijzondere samenloop van omstandigheden dat uitgerekend een paar dagen geleden de ministerraad heeft besloten dat Schiphol na 2020 weer mag groeien, zij het alleen na aantoonbare vermindering van de hinder voor omwonenden. De komende maanden werkt de minister mede op basis van gesprekken met de delegaties van bewoners en bestuurders van de Omgevingsraad Schiphol de aanpak voor groei uit, waarbij ze zich in eerste instantie richt op het terugdringen van de overlast voor de directe omgeving. We willen met zijn allen vliegen, maar we willen ook allemaal rust en schone lucht. Het is complex om dit samen te brengen, aldus de minister van Infrastructuur en Waterstaat. Dat complexe samenbrengen, dat is altijd het handelsmerk van Hans Alders geweest, tot op de dag van vandaag.

In een brief van 30 januari jl. aan de minister van Infrastructuur en Waterstaat legde Alders uit waarom zijn laatste missie, een breed gedragen advies over de toekomst van Schiphol na 2020, is uitgemond in een grote teleurstelling. In de afgelopen twaalf en half jaar heeft hij met de Omgevingsraad veertig adviezen uitgebracht. In zijn eigen woorden in het Financieel Dagblad eerder dit jaar: “Alle veertig (adviezen) met unanieme steun van de partijen aan tafel. Ook het laatste advies. We waren het namelijk unaniem met elkaar eens dat wij uw Kamer en het kabinet niet van advies konden voorzien”.

Alders riep politiek Den Haag op meer regie te nemen in het gepolariseerde debat over de toekomst van de luchtvaart. Hij hield een pleidooi om minder te polderen, let wel: dat uit de mond van een beroepspolderaar! Als zelfs Alders dat vindt – met hem kan je het meestal wel op een akkoordje gooien – moet er toch echt iets aan de hand zijn.

Ik parafraseer zijn redenering: het kabinet moet zelf de keuzes maken. De toekomst van de luchtvaart is een nationale aangelegenheid met keuzes die voor veel partijen verstrekkende gevolgen kan hebben. Dan is het vreemd dat het kabinet aan regionale bestuurders vraagt welke keuzes er moeten worden gemaakt. Een visie van het kabinet is nodig om vervolgens op basis daarvan knopen door te hakken en uitleg te geven. Om Alders letterlijk te citeren: “Als je Schiphol wilt laten groeien, zeg het dan zélf. Kom met een visie. Vertel wat je wilt”. Gelet op de ontwikkelingen van de afgelopen week kan ik constateren dat het kabinet heeft geluisterd. Die visie is er nu. Het kabinet is ervan overtuigd dat de groei in 2021 gepaard kan gaan met minder milieuoverlast.

Wat gaat er vervolgens nu gebeuren? Nog even de omwonenden overtuigen van dit standpunt en daarover een akkoord sluiten? En dat dan een-op-een opnemen in de wet? En wat is dan precies de rol van de wetgever, in het bijzonder van het parlement? Tekenen bij het kruisje? Of gaat wetgeving om meer dan een optelsom of compromis van deelbelangen?

De rol van de wetgever staat volop in de belangstelling. De Raad van State besteedde er uitgebreid aandacht aan in zijn jaarverslag 2018 dat in april werd gepresenteerd. Die beschouwing las volgens Alders overigens als een ‘roman’. Ik ben zelf wel tevreden over de leesbaarheid van onze teksten in het laatste jaarverslag en ik vind het een aardig compliment, maar je vraagt je natuurlijk wel af welke romans Alders dan eigenlijk leest…

De Raad van State gaat in het jaarverslag onder meer in op de verhouding tussen maatschappelijke en politieke akkoorden en de essentiële taken van de wetgever. Die akkoorden staan ook elders in de belangstelling. Zo schreef directeur van het SCP Kim Putters recentelijk een bijdrage aan een bundel ter gelegenheid van het afscheid van de voorzitter van de Eerste Kamer met als titel: ‘Polderpolitiek, over de noodzakelijke wisselwerking tussen maatschappelijke akkoorden en het parlement’. Die oud-voorzitter van de senaat Ankie Broekers-Knol brak zelf al menigmaal de staf over maatschappelijke akkoorden die het parlement zouden knevelen. Nog geen twee weken geleden boog ook de Nederlandse Vereniging voor Wetgeving zich over de rol van de wetgever tegen de achtergrond van de maatschappelijke democratie. En ik wijs ook op het fraaie artikel van hoogleraar politicologie en PvdA-senator Ruud Koole in het blad RegelMaat die zich afvraagt of een ‘akkoordendemocratie’ nog wel een democratie is.

Dames en heren,

Maatschappelijke akkoorden zijn niet nieuw en met het poldermodel is Nederland groot geworden. De Raad van State signaleerde het al in zijn jaarverslag van 2013. Dat jaar was een jaar van veel akkoorden. Dat riep het beeld op van regeren bij akkoorden. De beweging die het kabinet op deze wijze wist te bewerken in al jaren vastzittende discussies en dossiers was bewonderenswaardig. Maar, zo schreef de Raad van State toen,  de afhankelijkheid van akkoorden voor beleid en maatregelen die wezenlijk geacht worden voor het herstel van de economie en van de overheidsfinanciën, vormde een opvallend en riskant aspect van het handelingsvermogen van kabinetten.

Inzetten op akkoorden betekent immers vaak dat wat nodig wordt geacht niet de uitkomst van de onderhandelingen is, maar het vertrekpunt. Een stap terug is dan vrijwel uitgesloten. Bovendien biedt onderhandelen de deelnemers altijd de mogelijkheid om nieuwe wensen op andere terreinen af te dwingen of te dreigen met opzegging van eerdere akkoorden. De parlementaire democratie maakt zich zo voor noodzakelijke maatregelen kwetsbaar afhankelijk van gearticuleerde en goed verdedigde deelbelangen.

Het regeerakkoord van de huidige coalitie heet “Vertrouwen in de toekomst” en kondigde maar liefst acht akkoorden aan. Ruud Koole signaleert in zijn artikel dat deze akkoorden steeds vaker tot stand komen door allerlei belanghebbenden aan zogeheten ‘tafels’. Hij noemt dit met een mooi woord de ‘tafelisering’ van de besluitvormingsprocessen. Deze tafelisering beperkt zich niet tot het nationale niveau. Zo bestaan ook in gemeenten allerlei tafels, zoals armoede- en jeugdbeschermingstafels. Op nationaal niveau had Hans Alders al sinds 2006 de primeur met zijn eigen “Tafel van Alders”, de voorganger van de Omgevingsraad Schiphol.

Niet altijd worden afspraken aan dit soort tafels overigens aangeduid als akkoorden. ‘Deals‘ zijn ook heel populair, zoals de green deals, health deals, regio- en citydeals. En er worden convenanten gesloten, bijvoorbeeld om maatschappelijk verantwoord ondernemen te stimuleren. Het is wellicht een wat modieus bestuurlijk instrument, maar die mode om voortdurend afspraken te maken, berust natuurlijk wel op een stevig historisch fundament. Nederland is ongeveer gebouwd, in ieder geval wederopgebouwd, door samenwerking en uitruil van deelbelangen. Sociale partners, medeoverheden en politieke tegenstanders, daar maak je afspraken mee. Dat vormt een aspect van de pluriforme samenleving in onze gedecentraliseerde eenheidsstaat en bepaalt al eeuwen het landsbestuur.

Bij de uitbouw van de welvaartsstaat na de Tweede Wereldoorlog ontstonden talloze adviesraden en instituties, zoals de SER. Hierin werken werkgevers, werknemers en onafhankelijke kroonleden samen aan adviezen aan regering en parlement over de belangrijkste sociaaleconomische vraagstukken. Erkende belangengroeperingen gingen zo deel uitmaken van het beleidsvormingsproces, ook in andere adviescolleges. Het parlement wist vervolgens dat het niet de bedoeling was om over dit type akkoorden nog veel problemen te maken. De maatschappelijke belangen die bij het akkoord betrokken waren, stonden als het ware garant voor draagvlak binnen overheid en samenleving. Bovendien kenden juist die belangen ook hun electorale representatie in de Tweede en Eerste Kamer. Politieke partijen waren met die belangen nauw verbonden, om niet te zeggen: daarmee verstrengeld.

In de jaren negentig is het adviesstelsel herzien. Er ging een iets liberalere wind waaien. Het stelsel van adviescolleges werd aangepast: versobering en transparantie, scheiding van advies en overleg en daarmee herstel van het politieke primaat en versterkring van de politieke (aan)sturing van de adviescolleges. Die herziening leidde onder meer tot de Kaderwet adviescolleges. De vanzelfsprekendheid waarmee uitruil en compromisvorming in het oude stelsel binnen de adviesorganen werd georganiseerd, verminderde. Daarvoor in de plaats kwam de nadruk op maatschappelijke akkoorden, tengewoordig ook met een veelheid aan groepen, van ngo’s tot burgerbelangen, die vroeger nog niet bestonden of buiten boord vielden. De klassieke adviesraden verloren terrein en daarmee ook iets van hun evidente functie: hier sprak het maatschappelijk middenveld. Sommigen, zoals Ruud Koole, opperen wellicht met enige nostalgie, de terugkeer naar die ‘radenrepubliek‘ om politiek en maatschappelijke belangen weer aan elkaar te verbinden.

Ik weet niet of dat de oplossing is, het komt op mij vooral over als een institutionalisering van de akkoordendemocratie binnen aloude verbanden. Belangrijker echter is de vraag: doet het recht aan de functie van de wetgeving en die van de wetgever, dat wil zeggen: regering en parlement samen, voorzien van gedegen advies van de Raad van State?

De vraagt dringt zich op: staan maatschappelijk en politieke akkoorden in de weg aan goede wetten?

Om kennis uit het veld, van organisaties en deskundigen in te winnen en natuurlijk om draagvlak te creëren is het verstandig om belangengroeperingen bij het beleid en de regelgeving te betrekken. Wat mij betreft staat dat buiten kijf. De vraag is niet of er invloed van maatschappelijke belangen op de wetgeving moet zijn, maar hoe groot die kan zijn.

Wetgeving is iets anders dan alleen maar beleid vaststellen. De wet moet ervoor zorgen dat de belangrijkste rechten en plichten van burgers en de opdrachten van de overheid duidelijk zijn geformuleerd en dat rekening wordt gehouden met de belangen van minderheden. Die rechten en plichten moeten kenbaar zijn voor iedereen en tot stand zijn gekomen in het ‘gemeen overleg’ tussen regering en de volksvertegenwoordiging. Dat is essentieel omdat de burger in onze democratische rechtsstaat ervan moet kunnen uitgaan dat niet deelbelangen de doorslag geven maar het algemeen belang dat juist wordt gewogen en geformuleerd door de volksvertegenwoordiging. Dat is een kernstuk van ons politieke bestel. De wet moet burgers houvast bieden, dat kan geen deal, geen akkoord of welke maatschappelijke afspraak dan ook. Voor het vertrouwen van burgers in de overheid zijn juist de wet zelf en de wijze waarop de wet tot stand komt doorslaggevend. Voor dat vertrouwen is noodzakelijk dat de wetgever zelf de koers bepaalt en niet alleen de koers van anderen vertaalt. Alleen de wetgever zelf kan immers in de politieke democratie ter verantwoording worden geroepen. Dat stelt dus eisen aan de inhoud van de wet én aan het wetgevingsproces. Regering en parlement hebben samen een zelfstandige taak in de afweging van het algemeen belang, om gedrag van overheid en burgers te normeren, lasten op te leggen en vrijheden in te perken. Dat kan én mag niet aan derden worden overgelaten, ook niet in goed vertrouwen.

Iedere partij die deelneemt aan onderhandelingen om tot een akkoord te komen, behartigt een deelbelang. Op het moment dat de overheid zich aan de uitkomst van die onderhandelingen bindt of haar belang aan de onderhandelingstafel inbrengt en uitwisselt, wordt de wetgever een deel van zijn eigen taak uit handen genomen. Het gaat bij het algemeen belang niet alleen om een uitwisseling van deelbelangen of om wat een meerderheid afspreekt. Het gaat ook om de beginselen van de democratische rechtsstaat. Daarin wordt rekening gehouden met de belangen en rechten van minderheden en individuen.

Als uit akkoorden, of die nu maatschappelijk of politiek zijn – denk aan het regeerakkoord – alleen nog maar gebonden wetgeving kan voortvloeien, dus wetgeving waar de overheid zich tevoren tot de laatste komma aan heeft gecommitteerd, is het gevolg dat niet meer adequaat nut en noodzaak, doelmatigheid en juridische consistentie kunnen worden gewogen en besproken. Natuurlijk, wij mogen blij zijn met een pensioenakkoord, voor de pensioenpotten zijn immers werkgevers en werknemers cruciaal. Maar betekent dit ook per definitie dat de wetgever het AOW-compromis dat enorme kosten voor de staat meebrengt, alleen maar vermag af te stempelen?

Ik ben het helemaal met Alders eens dat politiek Den Haag op complexe dossiers een eigen visie moet ontwikkelen, omdat visie op wat het algemeen belang vergt bij akkoorden onderbelicht kan blijven. Er moet dus altijd ruimte zijn voor die laatste afweging, het parlement kan én mag daar niet voor weglopen. Er is immers, zoals ik wel eens eerder heb gezegd, maar één branchevereniging voor het algemeen belang en dat is de volksvertegenwoordiging.

Anders gezegd, de essentie van de rechtsstaat is om machts- en krachtsverhoudingen te ordenen in verhoudingen waarin afzonderlijke personen, minderheden, immateriële belangen en zwakke krachten allemaal tot hun recht komen. Op deze manier telt niet alleen maar het recht van de sterkste of de meerderheidsopvatting. Alle staatsorganen moeten daar aan bijdragen. Om het heel concreet te maken: de rol van de Tweede Kamer is ruimer en betekenisvoller dan alleen maar de minister ter verantwoording roepen als er iets in de uitvoering misloopt, zoals ten onrechte verstrekte uitkeringen door het UWV of een ontsnapte TBS-er. Het lijkt er soms op dat vooral de Tweede Kamer haar positie in de politieke democratie opvat als die van de controleur op de uitvoering van beleid: wat ging er fout in de uitvoeringsorganisatie? Wiens fout was dat en waarom wist de minister daar niets van? Of waarom informeerde de minister de Kamer niet volledig? De politieke representatie in de volksvertegenwoordiging is naar mijn overtuiging tot meer in staat en moet dat ook zijn: de inhoudelijke betrokkenheid bij en instemming met normatieve wetgeving die vormgeeft aan de maatschappelijke verhoudingen in plaats van die alleen maar afstempelt.

Daarom luidt één van de handreikingen die de Raad van State in zijn jaarverslag doet aan de wetgever om in beleidsnota’s concrete voornemens voor wetgeving neer te leggen die vervolgens in de Tweede Kamer kunnen worden besproken. Kortom: een debat in een vroeg stadium over de hoofdlijnen van een voorgenomen kader, of akkoord met inbegrip van eventuele alternatieven. Tevens vergt het een inhoudsvolle memorie van toelichting waarin de afweging van belangen en in het bijzonder de weging van het algemeen belang een centrale plaats inneemt. In een vroeger stadium met het  parlement een debat voeren over de hoofdlijnen van beleid kan voorkomen dat de Kamer aan een eigen waardering van wat het algemeen belang vergt niet meer toekomt.

Dit klemt te meer nu delegatie van regelgeving, open normen die in de praktijk noodgedwongen door het bestuur, de uitvoeringsorganisaties of de rechter moeten worden ingevuld en experimenteerwetgeving waarbij door het bestuur van bestaande wetgeving kan worden afgeweken, aan de orde van de dag zijn. Het parlement heeft de neiging om het kabinet en bewindslieden te volgen in de ruimte die de praktijk moet krijgen om flexibel en slagvaardig op te treden. Heel begrijpelijk, maar de balans mag niet doorslaan. Herman Tjeenk Willink heeft in zijn boekje “Groter denken, kleiner doen” terecht aangegeven dat juist daardoor de vertegenwoordigende democratie hapert. Te veel vertrouwen op akkoorden en die alleen maar in wetgeving afzegenen, heeft hetzelfde effect.

Als de wetgever verzaakt omdat de besluitvorming elders is belegd, is dat ook risicovol voor de rechter. Wanneer open normen in de praktijk om een nadere invulling vragen, of stempelwetgeving inconsistenties bevat, loopt de rechter die vervolgens moet oordelen de kans dat hij onder vuur komt te liggen. De daadkracht van een rechter die noodgedwongen moet optreden als wetgever-plaatsvervanger kan verkeren in zijn tegendeel, namelijk in de ondergraving van de legitimiteit van de positie van de rechter. Dat zien we helaas maar al te vaak gebeuren.

Dames en heren,

Ik heb enige kanttekeningen geplaatst bij de omarming van de akkoordendemocratie tegen de achtergrond van de rol van de wetgever in de democratische rechtsstaat. Die rol wordt ondermijnd door tal van ontwikkelingen waarvan de maatschappelijke en politieke akkoorden maar een onderdeel vormen. Zonder weg te lopen voor de complexiteit van bestuur waarin zoeken naar draagvlak door verbindingen aan te gaan met maatschappelijke belangen vanzelfsprekend belangrijk is, roept de Raad van State regering en parlement op om vooral eigen ruimte te houden en de wet te laten doen waarvoor die bedoeld is: normeren, duidelijkheid bieden, het algemeen belang formuleren in een zorgvuldig proces waarin regering en volksvertegenwoordiging samen nagaan of regelgeving geboden is, welke belangen in het spel zijn, welke staatsrechtelijke en internationaalrechtelijke grenzen in acht genomen moeten worden en of aan criteria van consistentie en proportionaliteit wordt voldaan. Wie dat los zou laten omdat de polder heeft besloten, laat ook fundamentele eisen van de democratische rechtsstaat los.

Akkoorden dienen onmiskenbaar een maatschappelijk belang: het kunnen besturen van de pluriforme samenleving die Nederland is. Hans Alders heeft als ‘beroepspolderaar’ niet alleen aan zijn eigen, maar aan vele ‘tafels’ gezeten en een belangrijke bijdrage geleverd aan de totstandkoming van adviezen, deals, convenanten en akkoorden. Wij kunnen hem daar alleen maar zeer erkentelijk voor zijn, maar – en dat is de kern van mijn betoog - met een akkoord is het werk nog niet gedaan. Het is cruciaal dat de wetgever, ook in een veranderende samenleving, zelf de belangrijkste keuzen maakt in de wet. Welk akkoord je ook sluit, dat kan alleen maar het begin zijn van het democratisch proces en nooit het karakter van een voldongen feit krijgen.

Hans Alders was teleurgesteld dat een laatste akkoord onder zijn leiding niet tot stand kwam. Hij riep de politiek op om zelf keuzes te maken. Terecht. Ik zou eraan willen toevoegen: als dat laatste akkoord wel tot stand was gekomen, was dat wat mij betreft geen vrijbrief voor de politiek geweest om de eigen verantwoordelijkheid dan te verdonkeremanen. Joop van den Berg schreef onlangs dat de Raad van State met zijn waarschuwingen een beetje de Amy Groskamp-ten Have van de wetgeving wordt. Zoals u weet heeft dat boekje met omgangsvormen vele herdrukken beleefd, dus ik verheug mij op die rol.

Over akkoorden zal nog veel worden gezegd en geschreven en ongetwijfeld zal Hans Alders nog wel het zijne daaraan toevoegen. Hij heeft er immers een grote ervaring mee. Zelf sloot ik ooit ook een akkoord met hem, 34 jaar geleden, toen wij een deal sloten over de verkoop van mijn huis in Nijmegen. Dit akkoord kwam met enige vertraging tot stand, omdat wij over de laatste 500 gulden bakkeleiden. Waarmee ik maar wil zeggen dat je alleen een goede tafelvoorzitter en akkoordenmaker kunt zijn als je zelf uitstekend kunt onderhandelen. Dat zat en zit wel snor met Hans Alders!

Dank voor uw aandacht.