Goed bestuur vraagt goede bestuurlijke verhoudingen

Even wachten leidt tot een zekere rijping van vraagstukken. 
Zo is het ook met deze conferentie die oorspronkelijk twee maanden geleden zou worden gehouden. Toen was echter het rapport ‘Samen bouwen aan vertrouwen’ van de Studiegroep Interbestuurlijke Verhoudingen weliswaar op een haar na klaar, maar nog niet gepubliceerd, En de kabinetsformatie was nog in het stadium dat twee partijen met elkaar in gesprek waren, maar nog geen minderheidskabinet op stapel stond.

Nu is het dus wel een prima moment om het te hebben over het belang van goede interbestuurlijke verhoudingen. Hoe komen we uit die spiraal van onmin, procedurele dreigingen, veldslagen over geld en geschuif met verantwoordelijkheden? Ik neem u als aftrap graag mee naar wat de Raad van State in de afgelopen twintig jaar heeft geanalyseerd en geadviseerd over de interbestuurlijke verhoudingen.

Code IBV

Interbestuurlijke verhoudingen gaan over de manier waarop overheden met elkaar samenwerken in plaats van tegenwerken. En als het goed is ook over elkaar versterken. De kracht van de democratie ligt, om het met Alexis de Tocqueville te zeggen, niet in de hoofdstad maar in de kleine gemeenten. Zeker na het afgelopen Haagse jaar krijg ik steeds meer begrip voor die uitspraak. Samenwerken tussen bestuurslagen is nodig maar allesbehalve vanzelfsprekend. Om daarvoor wat ankers te bieden, is in 2004 de Code Interbestuurlijke Verhoudingen vastgesteld door Rijk, IPO en VNG gezamenlijk. Ik was daar indertijd nauw bij betrokken als minister voor Bestuurlijke Vernieuwing die onder meer verantwoordelijk was voor het grotestedenbeleid. De verhoudingen waren de jaren daarvoor niet denderend geweest en er was alle aanleiding om de spelregels expliciet op papier te zetten. Sinds 2004 is deze Code meermaals geactualiseerd en nog steeds moet die als leidraad dienen voor de samenwerking en niet te vergeten de omgangsvormen tussen de bestuurslagen. Die zijn niet altijd even helder en zorgvuldig.

In de Code werd afgesproken dat de Raad van State periodiek een beschouwing uit zou brengen over de verhoudingen. In de allereerste beschouwing van 2006 constateerde de Raad dat “de behoefte om de uitgangspunten voor de verhoudingen (…) vast te leggen, daarover nadere afspraken te maken en gemeenschappelijke acties overeen te komen, in de afgelopen 20 jaar nagenoeg ongewijzigd is gebleven”. Dat was dus 2006, er werd toen al twintig jaar gepalaverd over de relaties. En nu, weer twintig jaar later, is er in dit opzicht helaas nog maar weinig veranderd.

In die twintig jaar bracht de Raad van State – tegenwoordig de Afdeling advisering van de Raad van State – diverse beschouwingen en voorlichtingen op grond van de Code uit en natuurlijk ook vele wetgevingsadviezen waarin de verhoudingen tussen Rijk, provincies, gemeenten en waterschappen aan de orde kwamen. Ik licht daaruit enkele rode draden die de moeite van het vermelden waard zijn. In de kern gaat het om drie punten:

• De positie van medeoverheden, taaktoedeling en medebewind
• De opgaven voor en inrichting van de Rijksoverheid
• De rol en positie van de minister van BZK en de minister-president

Ik ga wat nader in op deze drie kwesties want die vormen, zou je kunnen zeggen, de verbindingen in het Huis van Thorbecke waar we zo vaak over praten. De verdiepingen en de aan- en uitbouwen, de balkonnetjes zijn iedereen wel duidelijk, maar de verbindingen - de deuren, gangen, trappen en liften - die functioneerden niet altijd naar behoren. De overheden raakten elkaar in het Huis van Thorbecke zogezegd regelmatig kwijt.

Taaktoedeling en medebewind

Veel taken die decentrale overheden uitvoeren, verrichten zij om rijksbeleid te realiseren. Vaak gaat het dus om medebewind, een algemeen aanvaard staatsrechtelijk fenomeen waarmee gemeenten en provincies door de wetgever kunnen worden opgedragen om rijksbeleid uit te voeren of daaraan bij te dragen. In het oog springende, maar niet altijd gelukkige, voorbeelden zijn opgaven in het sociale domein (zoals jeugdzorg) en het fysieke domein (zoals woningbouw en energietransitie). En dan zwijg ik nog maar over asielopvang.

De verplichting om aan rijksbeleid mee te werken, is maar één deel van het verhaal. Het andere minstens zo belangrijke deel wordt gevormd door de randvoorwaarden waaronder gemeenten en provincies dat medebewind moeten uitvoeren. Vooraf moet duidelijk zijn waarom een taak decentraal uitgevoerd zou moeten worden, wat de ratio daarvan is en welke ruimte bijvoorbeeld gemeenten daarbij hebben. Dit denkwerk moet niet halverwege de rit gebeuren, of achteraf, maar aan de voorkant en wel grondig. Bij de decentralisaties in het sociale domein ontbrak het juist aan die grondige voorbereiding.

Ik wijs in dit verband ook op het nuttige instrument van de UDO, de uitvoeringstoets decentrale overheden, waarmee de haalbaarheid vooraf in kaart kan worden gebracht. Zeer recentelijk hebben de Nationale ombudsman, de president van de Algemene Rekenkamer en ik de formerende partijen er nog eens op gewezen: de overheid belooft te vaak te veel en maakt te weinig waar, juist omdat er te weinig is nagedacht of de beloften wel haalbaar en uitvoerbaar zijn, of er voldoende mensen en voldoende middelen voor zijn, of het instrumentarium in de praktijk wel zo kan worden toegepast als het op papier is ontworpen. We kennen allemaal voldoende voorbeelden waar het schuurt. Zo’n UDO kan ook een goed middel zijn, bijvoorbeeld voor de minister van BZK, om een vakminister die decentrale overheden aan het werk wil zetten, nog eens stevig over diens plannen te bevragen.

Wil het Rijk dat decentrale overheden meewerken aan het realiseren van rijksbeleid, dan is adequate financiering een essentiële, en overigens ook wettelijk vastgelegde randvoorwaarde. En dan niet een beetje of nagenoeg, maar onverkort en ruimhartig. Boter bij de vis dus. Wij hebben dat in onze adviezen vaak benadrukt, een paar jaar geleden bijvoorbeeld nog eens bij de Spreidingswet. Het adagium moet zijn: naarmate het Rijk meer voorschrijft hoe iets moet worden uitgevoerd, des te meer moet het financiële risico ook bij het Rijk zelf liggen. Dus niet alleen maar ‘wie betaalt, bepaalt’, maar vooral ook: ‘wie bepaalt, moet betalen’.

Interventies vanuit het Rijk als de uitvoering stokt, zijn legitiem en staan zelfs in de Grondwet. Maar zij zijn niet dienstbaar en niet logisch als de provincie of de gemeente een taak redelijkerwijs niet kán uitvoeren. In die situatie moet de minister niet interveniëren, maar teruggaan naar de tekentafel. De wetgever moet dan opnieuw aan het werk. Want waar de randvoorwaarden achteraf niet voldoende blijken, heeft het Rijk een inherente verplichting om die te herzien. De wetgever moet duidelijke en doenbare randvoorwaarden formuleren of van medebewind afzien. Discrepantie tussen taken, bevoegdheden en beschikbare middelen noemden wij in 2006 al een ‘duidelijke bron van verhoogde interbestuurlijke spanningen’. Ja, de Raad van State is altijd goed in understatements.

Opgaven voor de Rijksoverheid

De maatschappelijke opgaven waar medeoverheden voor aan de lat staan zijn groot en veelvuldig, ze raken en overlappen elkaar bovendien: klimaatdoelstellingen, natuur en stikstof, volkshuisvesting en ruimtelijke ordening, stuk voor stuk majeure opgaven en dan heb ik het nog niet eens over de opvang van asielzoekers en statushouders.

Ministeries hebben vaak de neiging vooral (of alleen) naar hun eigen domein en begroting te kijken, maar vooral niet verder. Heel begrijpelijk, maar ook heel problematisch. Zo kan het gebeuren dat de verschillende departementen ieder op hun eigen terrein sturen. Dat is een risico voor de uitvoering, want gemeenten, provincies en waterschappen moeten bij het realiseren van de verschillende opgaven harde keuzes maken. Klimaatbeleid moet worden uitgevoerd in samenhang met transitie in de landbouw en de bouw van nieuwe woningen. Op dat niveau worden concrete keuzes gemaakt, met grote lokaal-maatschappelijke effecten.

De Rijksoverheid zal daarop dus moeten sturen: de regelgeving en de financiering moeten zodanig zijn ingericht dat er op decentraal niveau bestuurlijke en financiële ruimte is voor een integrale aanpak; het gaat immers om vaak conflicterende claims op dezelfde vierkante kilometers.

Vaak klinkt de roep om regie. Maar wat is dat: rijksregie? Het betekent veelal een aanjagende rol op een beleidsterrein terwijl de daadwerkelijke realisatie van de opgave worden overgelaten aan de dichtstbijzijnde overheid. Aan de gemeente, of ook wel aan de provincie, overigens zonder dat altijd de betekenis daarvan voor de gemeenten goed is doordacht. Daarom zal steeds duidelijk moeten worden vastgelegd welke doelen wanneer gehaald moeten worden en hoe daarop wordt gestuurd. Gebeurt dat niet of onvoldoende, dan leidt dat altijd tot spanning en verrommeling van de interbestuurlijke verhoudingen.

De minister van BZK en de minister-president

De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, maar ook de minister-president, zouden in de interbestuurlijke verhoudingen een grotere rol kunnen, en wat mij betreft moeten, spelen. Hun positie vormt een vuurrode draad in de eerdere periodieke beschouwingen van de Raad van State. Meermalen hebben we de suggestie gedaan om bijvoorbeeld de handtekening van de minister van BZK een vereiste te maken voor wetten die gemeenten direct raken, denk bijvoorbeeld aan de aard van het beleid, het type regelgeving en de omvang van de financiële gevolgen.

Die minister van BZK moet de spil in de interbestuurlijke verhoudingen zijn en via de ambtenaren tijdig de ruimte moeten krijgen om te adviseren of te bemiddelen bij patstellingen tussen vakdepartementen en het lokale en regionale overheden. Zo kan de minister de schakel vormen tussen regering en decentraal bestuur, dat is een kerntaak van het ‘moederdepartement’. Het is daarom ook wenselijk dat bij de start van het nieuwe kabinet – bij voorkeur in het constituerend beraad – duidelijke afspraken worden gemaakt over de samenwerking tussen BZK en de andere ministers, zoals dat ook al heel lang het geval is tussen Financiën en de vakdepartementen.

Al in 2009 wees de Raad van State ook op de rol van de premier. De minister van de medeoverheden, die van BZK dus, kan diens verantwoordelijkheid waarmaken als de premier achter hem of haar staat. En ik bedoel natuurlijk met name een premier met eigen mandaat die de inhoudelijk leider is van het kabinet. Van een nieuwe premier die ooit begon als raadslid in de oudste stad van het land en als klimaatminister weet hoe ingewikkeld de opgaven van provincies, gemeenten en regio’s zijn, mag op dit punt wel het een en ander worden verwacht.

Kabinetsformatie

Het zou mooi zijn als die rollen van BZK en de premier in de formatie aan de orde zijn; medewetgevende bevoegdheid voor BZK, misschien zelfs een extracomptabel overzicht van begrotingsposten waar gemeenten en provincies van afhankelijk zijn en waarop de minister van BZK dan invloed krijgt, afspraken wanneer en hoe de premier naar voren treedt. De Code gaat ervan uit dat de koepels worden geconsulteerd over gemeentelijke grote maatschappelijke opgaven in de nieuwe kabinetsperiode en over de interbestuurlijke verhoudingen. Ik zou zeggen bij voorkeur vóórdat het nieuwe kabinet aantreedt en niet pas daarna, want het risico bestaat dat iedereen dan weer in de bestaande voegen schiet. Ik ga ervan uit dat IPO, VNG en Unie inmiddels indringende gesprekken hebben kunnen voeren. Hopelijk hebben zij erop aangedrongen dat afspraken in het coalitieakkoord zoveel mogelijk focussen op de wat-vraag en dat het ‘hoe’ wordt overgelaten aan het gezamenlijk overleg met de medeoverheden.

Slot

Misschien is de kern van alles wel het goede gesprek. Ons land is te klein en de maatschappelijke opgaven zijn te groot om grote tegenstellingen te creëren tussen nationale en decentrale belangen. Het kan én moet echt beter. Daarom is het rapport van de studiegroep onder voorzitterschap van mijn collega Han Polman zo belangrijk. Maar dat kan hij zelf veel beter vertellen dan ik!