De Raad als adviseur en begrotingstoezichthouder


Advisering in cijfers

In 2017 legden regering en parlement in totaal 409 zaken ter advisering voor aan de Afdeling advisering. Dat is minder dan het jaar daarvoor, toen er 447 zaken binnenkwamen. In 2017 heeft de Afdeling advisering 442 wetgevingsadviezen uitgebracht. Dat zijn er 12 meer dan in 2016. De gemiddelde adviesduur was 39 dagen. Bijna vier vijfde van alle adviesaanvragen werd binnen twee maanden afgedaan; meer dan de helft van alle adviesaanvragen binnen één maand. 30 adviezen die de Afdeling advisering in 2017 heeft vastgesteld, hadden een zogenoemd 'zwaar dictum', een negatief eindoordeel. Dit komt neer op 7,3% van het totaal. 257 voorstellen kregen een advies 'conform', wat betekent dat het advies 'instemmend' is met eventueel redactionele opmerkingen. Dat is het lichtste oordeel.

Advisering - inhoud

Stelselherzieningen

De afgelopen jaren zijn er ingrijpende stelselherzieningen geweest in de regelgeving over de veiligheid en de zorg. In het fysieke domein is een ingrijpende stelselwijziging op handen: het omgevingsrecht wordt compleet vernieuwd. De effecten van stelselwijzigingen in het veiligheidsdomein en het sociale domein worden zichtbaar. Het valt de Afdeling advisering als wetgevingsadviseur op dat bij het inrichten van nieuwe stelsels de verdeling van taken en verantwoordelijkheden bijzondere aandacht nodig heeft. Zij heeft daar ook op gewezen in de adviezen over de stelselherzieningen in het veiligheidsdomein, het sociale domein en het fysieke domein. Het risico bestaat dat de beleidsvrijheid die aan gemeenten wordt toegekend om maatwerk te leveren door nadere regels van het Rijk weer wordt ingeperkt. Dit strookt niet met het uitgangspunt van stelselherzieningen. Bij de decentralisaties in de zorg heeft zich in enkele gevallen de situatie voorgedaan dat de bevoegdheden die de wetgever heeft gedecentraliseerd in strijd met de bedoeling van de wetgever feitelijk weer (deels) op centraal niveau worden uitgevoerd. Over de stelselherziening in het fysieke domein merkt de Afdeling advisering op dat uit de Omgevingswet onvoldoende blijkt hoe de wettelijke taken en bevoegdheden zijn verdeeld over de bestuursorganen van het Rijk, de gemeenten, de provincies en de waterschappen. Dat zich na de implementatie van een nieuw stelsel knelpunten en misslagen voordoen, is onvermijdelijk. Het risico bestaat echter dat ieder knelpunt, ieder incident of iedere misslag wordt aangegrepen om van bovenaf in te grijpen met een beroep op de stelselverantwoordelijkheid van het Rijk. Dit geldt vooral wanneer vooraf te veel onduidelijkheid bestaat over de rolverdeling tussen Rijk en medeoverheden. Een nieuw stelsel en de daaruit voortvloeiende nieuwe verhoudingen moeten de noodzakelijke rust worden gegund. Elk ingrijpen met regelgeving kan gevolgen hebben voor de rolverdeling. Ook in 2017 zijn voorstellen voor advies voorgelegd die de Afdeling advisering op dit punt reden gaven tot kritische vraagstelling.

Uitvoerbaarheid

Een wet die niet of niet goed uitvoerbaar is, is geen goede wet. Uitvoerbaarheid is een belangrijk aspect waarop de Afdeling advisering een wet beoordeelt. Zij betrekt daarbij de uitkomsten van de uitvoeringstoetsen van uitvoeringsorganisaties. Maar ook het burgerperspectief is belangrijk. De regeling moet 'doenlijk' zijn voor burgers. Burgers moeten de wet niet alleen kennen, maar ook 'kunnen'. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid concludeerde in 2017 dat lang niet alle burgers in alle omstandigheden beschikken over een hoge mate van redzaamheid. Ook burgers met een goede opleiding en een goede maatschappelijke positie kunnen in situaties verzeild raken waarin hun redzaamheid ontoereikend is. Redzaamheid ligt echter aan veel overheidsregelingen ten grondslag. De complexiteit van het stelsel die voor burgers nadelig uitpakt, is in 2017 concreet aan de orde geweest in het advies over het wetsvoorstel dat de zogeheten 'Hillen-regeling' geleidelijk afbouwt. Voor het maatschappelijk draagvlak is het van groot belang dat de eigenwoningregels in de inkomstenbelasting voorspelbaar en zo eenvoudig mogelijk zijn. De bestaande eigenwoningregeling, waaronder de hypotheekrenteaftrek, is echter door stapeling van maatregelen enorm gecompliceerd geworden.

Europese samenwerking

De Afdeling advisering heeft in 2017 op verschillende momenten aandacht gevraagd voor de wijze waarop in de context van de Europese samenwerking invulling wordt gegeven aan aspecten van democratische legitimiteit. In haar rapport over de toekomst van de euro die de Afdeling advisering in november 2017 uitbracht, staat dat versterking van democratische verantwoording nodig is voor het behoud van draagvlak. Tijdens de eurocrisis zijn op verschillende momenten maatregelen genomen om acute problemen aan te pakken. De gekozen oplossingen zijn daarbij soms buiten het reguliere Europese rechtskader bereikt. Hoewel dat in de context van de crisis begrijpelijk is, heeft dit geleid tot een grote juridische en institutionele complexiteit. Die zou ten koste kunnen gaan van de democratische legitimatie. Als alternatief voor een grotere rol voor het Europees Parlement zou men kunnen denken aan de instelling van een op de eurozone gerichte commissie binnen het Europees Parlement of de oprichting van een eurozoneparlement. Het Nederlandse parlement kan zo meer anticiperen op het Europese besluitvormingsproces.

Onafhankelijk begrotingstoezicht

De Afdeling advisering houdt toezicht op de naleving van de begrotingsregels die in Europa zijn afgesproken. Zij heeft in 2017 drie beoordelingen in het kader van het onafhankelijke begrotingstoezicht uitgebracht. In haar voorjaars- en septemberrapportage concludeerde de Afdeling advisering dat de overheidsfinanciën voldeden aan de Europese begrotingsregels. Wel pleitte zij ervoor de komende jaren een buffer in de begroting op te nemen. Dat biedt niet alleen ruimte ten opzichte van de grenswaarden van de Europese regels, maar voorkomt ook bestuurlijke, politieke en maatschappelijke onrust. Het voorkomt onrust, omdat niet direct hoeft te worden ingegrepen wanneer de economie en overheidsfinanciën zich minder gunstig ontwikkelen. In november 2017 was er nog een tussentijdse beoordeling naar aanleiding van de financiële bijlage van het regeerakkoord. Hierin oordeelde de Afdeling advisering dat de Nederlandse overheidsfinanciën in de komende kabinetsperiode weliswaar blijven voldoen aan de Europese begrotingsregels, maar dat behoedzaamheid geboden blijft. Het zogeheten houdbaarheidssaldo verslechtert door het regeerakkoord. Hierdoor zal het in de toekomst nodig zijn om de overheidsuitgaven te verminderen en/of de belastinginkomsten te verhogen.

Kwaliteit van de advisering

De Afdeling advisering bezint zich al enige tijd op de invulling van haar adviserende taak tegen de achtergrond van veranderingen in de besluitvorming bij de totstandkoming van wetgeving. Besluitvorming in het wetgevingsproces verschuift geleidelijk. Vroeger vond na vaststelling van de politieke of bestuurlijke wenselijkheid van een maatregel eerst onderzoek plaats naar de juridische, bestuurlijke en praktische mogelijkheden en beperkingen. Op basis daarvan werd vervolgens een beslissing genomen. In die opzet komt het advies van de Afdeling advisering aan het einde, waarna de regering een beslissing neemt. Maar de laatste jaren wordt met de vaststelling van de politieke of bestuurlijke wenselijkheid van een maatregel ook vrijwel definitief besloten over de invoering daarvan. Gevolg is dat bestuurlijke en rechtsstatelijke afwegingen sluitpost dreigen te worden. Eind 2016, begin 2017 heeft de Afdeling advisering een aantal ontmoetingen georganiseerd met deelnemers afkomstig uit de Rijksoverheid, medeoverheden, adviesorganen, politiek, wetenschap en media. Deze ontmoetingen gingen over de juistheid van deze analyse en de mogelijkheden om bestuurlijke en rechtsstatelijke afwegingen effectiever in het besluitvormingsproces door te laten klinken. In deze ontmoetingen werd bepleit dat de kennis en deskundigheid van de Afdeling advisering zo mogelijk al eerder in het proces van besluitvorming beschikbaar zouden moeten zijn. Daarnaast zou de Afdeling advisering zich, zonder dat een concreet wetsvoorstel aan de orde is, over vraagstukken, thema's en ontwikkelingen in wetgeving en bestuur moeten buigen en daarover adviezen of andere publicaties naar buiten moeten brengen. De Afdeling advisering is tot de conclusie gekomen dat er inderdaad reden is om in voorkomende gevallen breder aandacht te vragen voor ontwikkelingen en onderwerpen die het functioneren van de democratische rechtsstaat raken of over wetgeving en bestuur gaan. Daardoor kan ook eerder worden bijgedragen aan de gedachtevorming over nieuwe wetgeving en de constitutionele, juridische en praktische grenzen die daarbij spelen. Daartoe zal de Afdeling advisering ook vaker haar netwerk van contacten met andere overheidsinstanties raadplegen en het overleg met departementen uitbreiden.

Verder lezen?

Lees hier alles over de Raad van State als adviseur en begrotingstoezichthouder.

De volledige tekst van het jaarverslag van de Raad van State over 2017 staat op jaarverslag.raadvanstate.nl.