Jaarverslag van de Raad van State over 2017

De Raad van State als instituut

Als instituut levert de Raad van State een bijdrage aan de eenheid, rechtmatigheid en kwaliteit van het handelen van de staat. Bij wet- en regelgeving gebeurt dit door middel van wetgevingsadviezen en bij individuele overheidsbesluiten door middel van rechterlijke uitspraken. De Afdeling advisering en de Afdeling bestuursrechtspraak bekijken wetten en algemene regels vanuit verschillende invalshoeken. Bij wetgevingsadvisering staat de algemene werking centraal, de aansluiting op de rechtsorde en het beoogde nuttige effect. Bij bestuursrechtspraak gaat het om het concrete geschil en de mogelijke betekenis daarvoor van de algemene regel. Rechter en adviseur verwerven zo inzichten en kennis over de werking van wetten en algemene regels die elkaar aanvullen en die van groot nut zijn voor nieuwe wetgeving. In die samenloop van kennis en inzicht ligt de meerwaarde van de combinatie van wetgevingsadvisering en rechtspraak binnen één instituut.

Verstrengeling van regelgeving

Een verschijnsel waar beide Afdelingen in hun dagelijkse praktijk regelmatig tegen aanlopen, is de groeiende complexiteit van de regelgeving of, beter gezegd, van de verstrengeling van regelgeving. Snelle veranderingen in het maatschappelijk verkeer kunnen leiden tot toenemende complexiteit. Verschillende wettelijke systemen en regimes schuiven over elkaar heen. Daardoor is het voor burgers moeilijk te achterhalen welke bepalingen wel of niet van toepassing zijn, terwijl zij bij zelfs geringe overtredingen wel geconfronteerd worden met forse sancties of maatregelen. Ook bestuursorganen zelf kunnen steeds vaker de weg niet meer vinden in de verstrengelde regelingen. Toch nemen zij ook dan een beslissing in de gedachte dat de rechter maar moet uitzoeken wat wel en niet kan. Dat leidt tot rechtsonzekerheid, terwijl burgers worden opgezadeld met risico's die het gevolg zijn van weinig toegankelijke en ondoorzichtige wet- en regelgeving. Ontoegankelijkheid en ondoorzichtigheid die soms de uitkomst zijn van een proces waarbij de wetgever juist verduidelijking op het oog heeft.

'Verslaafd' aan regels

Het verschijnsel van complexe wet- en regelgeving is niet nieuw. Overheidsbestuur zoals wij dat kennen, is 'verslaafd' aan regels door de zekerheid die zij lijken te bieden. Zekerheid voor de wetgever die zijn verantwoordelijkheid laat zien; zekerheid voor uitvoerende diensten die daarmee weten geen fouten te maken of willekeur te plegen; zekerheid voor de rechter die zich voor zijn oordeel daarop beroept; zekerheid voor burgers en ondernemingen die weten waar zij aan toe zijn. Alleen bij snel toenemende complexiteit dreigt de zekerheid in haar tegendeel te verkeren. De wetgever weet niet wat het effect is van zijn interventie; uitvoerende diensten weten niet meer aan welke regel zij zich moeten houden; de rechtspraak wordt steeds wisselender. Maar de burger wordt nog steeds geacht de wet te kennen. Wat de uitkomst van alle onzekerheid ook is, hij had het moeten weten.

Regeldrift

De ervaring met vereenvoudigingsoperaties in het verleden leert dat het weliswaar mogelijk is om bepaalde wetgevingscomplexen te vereenvoudigen, maar dat daarmee de dynamiek niet is weggenomen. 'Regeldrift' en daarmee de toenemende complexiteit liggen besloten in ons rechts- en bestuurlijk denken. Die voeden de neiging om een complexe werkelijkheid te vertalen in regels die deze werkelijkheid weerspiegelen om deze zo te veranderen. Drie mechanismen spelen daarbij in het bijzonder een rol. Het eerste is de behoefte om beleid en wetgeving met sancties kracht bij te zetten om het doel te verwezenlijken. Maar wanneer sancties aan de orde zijn, geldt dat geen straf kan worden opgelegd zonder voorafgaande regel. Een tweede mechanisme is het beeld van uitvoering als regelmaat die aan regels is gebonden. Dit om ambtelijke willekeur te voorkomen. Daarmee is echter ruimte voor professionaliteit en praktische wijsheid bij de uitvoering uitgesloten. Een derde mechanisme is de wijze waarop met ongelukken, menselijke fouten en dingen die misgaan, wordt omgegaan. Dat die zullen voorkomen, is in een complexe samenleving een welhaast wiskundige zekerheid. Maar omdat we door middel van regels greep proberen te krijgen op die werkelijkheid, willen we ook ongelukken, fouten en missers uitsluiten.

Drie sleutels

Om greep te krijgen op de complexiteit van regelgeving zijn er dus drie 'sleutels. Kan naleving zonder sancties worden verzekerd? Kan vertrouwen in de professionaliteit van uitvoerders een plaats krijgen in ons systeem van uitvoering en handhaving? En hoe gaan we politiek en bestuurlijk om met ongelukken, fouten en zaken die mislopen? Fundamentele vragen die raken aan de rechtsbescherming van burgers. Maar zolang het antwoord niet is dat geen regelgeving vereist, is het moeilijk om een duurzaam antwoord te vinden op het vraagstuk van de complexiteit van regelgeving.

Verder lezen?

Lees hier alles over de Raad van State als instituut.

De volledige tekst van het jaarverslag van de Raad van State over 2017 staat op jaarverslag.raadvanstate.nl.