Uitspraak 200807906/1/R2

200807906/1/R2.
Datum uitspraak: 31 maart 2010

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

de stichting Stichting Brabantse Milieufederatie, gevestigd te Tilburg en de vereniging Vereniging Natuurmonumenten, gevestigd te 's-Graveland,
appellanten,

en

het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
verweerder.

1. Procesverloop

Bij besluit van 16 mei 2008, kenmerk 1367511/1414670, heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant (hierna: het college) een vergunning krachtens artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) verleend aan [vergunninghouder] voor de varkenshouderij aan de [locatie] te [plaats] nabij de gebieden Leenderbos, Groote Heide en De Plateaux.

Bij besluit van 16 september 2008, kenmerk 142264/1447287, heeft het college het door de stichting Stichting Brabantse Milieufederatie en de vereniging Vereniging Natuurmonumenten (hierna: de Milieufederatie en Natuurmonumenten) hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Tegen dit besluit hebben de Milieufederatie en Natuurmonumenten bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 28 oktober 2008, beroep ingesteld.

Het college heeft een verweerschrift ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 december 2009, waar de Milieufederatie en Natuurmonumenten, vertegenwoordigd door ing. F.G.J. Swinkels en het college, vertegenwoordigd door mr. N. Gradisen en ing. P. van der Linden, beiden ambtenaar in dienst van de provincie, zijn verschenen.

2. Overwegingen

2.1. In geschil is de verleende vergunning ingevolge de Nbw 1998 voor de varkenshouderij aan de [locatie] te [plaats] nabij de gebieden Leenderbos, Groote Heide en De Plateaux. Blijkens de bijlagen bij de voorliggende vergunningaanvraag is op 2 november 1999 een nieuwe de gehele inrichting omvattende vergunning ingevolge de Wet milieubeheer verleend. Vervolgens zijn ten behoeve van dezelfde inrichting op 14 augustus 2001 en op 21 augustus 2001 veranderingsvergunningen ingevolge de Wet milieubeheer verleend. De veestapel overeenkomstig de ingevolge de Wet milieubeheer verleende vergunning van 28 juni 2004 bestaat uit 1450 vleesvarkens, 704 gespeende biggen, 46 kraamzeugen, 160 guste en dragende zeugen en 5 stuks jongvee verdeeld over 5 stallen, waarbij de totale ammoniakemissie 3467,1 kg NH3 per jaar bedroeg. De veestapel overeenkomstig de ingevolge de Wet milieubeheer verleende vergunning van 8 januari 2007 bestaat uit 1498 vleesvarkens, 816 gespeende biggen, 72 kraamzeugen, 160 guste en dragende zeugen, 3 schapen en 1 stuk jongvee, waarbij de totale ammoniakemissie 2760,3 kg NH3/jaar bedraagt en sprake is van nieuwe stallen die gedeeltelijk zijn voorzien van een chemische luchtwasser. In de nieuwe situatie bedraagt de ammoniakdepositie op het voor de vergunningverlening maatgevend gebied Leenderbos 7,87 mol NH3/jaar. De ammoniakdepositie in de oude situatie was 7,91 NH3/jaar.

2.2. Het gebied Leenderbos en Groote Heide is bij besluit van 24 maart 2000 aangewezen als speciale beschermingszone als bedoeld in Richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (Pb L 103; hierna: de Vogelrichtlijn). Dit besluit is gewijzigd bij besluit van 15 juli 2002.

Het gebied Groote Heide-De Plateaux is op 20 mei 2003 aangemeld als gebied van communautair belang als bedoeld in Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (Pb L 206; hierna: de Habitatrichtlijn). Dit gebied is op 7 december 2004 door de Europese Commissie op de lijst van gebieden van communautair belang voor de Atlantische biogeografische regio als bedoeld in artikel 4, tweede lid, van de Habitatrichtlijn geplaatst. Verder heeft het ontwerpbesluit tot aanwijzing van het Natura 2000-gebied Leenderbos, Groote Heide & De Plateaux ter inzage gelegen. De minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit had het desbetreffende gebied ten tijde van het nemen van het bestreden besluit nog niet definitief als zodanig aangewezen.

2.3. Ingevolge artikel 19d van de Nbw 1998, zoals dit luidde ten tijde van het nemen van het bestreden besluit en voor zover hier van belang, is het verboden zonder vergunning van het college projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van de soorten in een op grond van artikel 10a, eerste lid, van de Nbw 1998 aangewezen gebied, kunnen verslechteren of een verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Zodanige projecten of andere handelingen zijn in ieder geval projecten of handelingen die de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied kunnen aantasten.

Ingevolge artikel 19e, aanhef en onder a, van de Nbw 1998, voor zover hier van belang, houdt het college bij het verlenen van een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, rekening met de gevolgen die een project of andere handeling, waarop de vergunningaanvraag betrekking heeft, gelet op de instandhoudingsdoelstelling kan hebben voor een op grond van artikel 10a, eerste lid, aangewezen gebied.

Artikel 19f, eerste lid, van de Nbw 1998, zoals dit luidde ten tijde van het nemen van het bestreden besluit en voor zover hier van belang, bepaalt dat voor nieuwe projecten of andere handelingen waarover het college een besluit op een aanvraag voor een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, neemt en die niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van een op grond van artikel 10a, eerste lid, aangewezen gebied, maar die afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of handelingen significante gevolgen kunnen hebben voor het desbetreffende gebied, de initiatiefnemer alvorens het college een besluit neemt, een passende beoordeling van het gebied maakt waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstelling van dat gebied.

Ingevolge artikel 19g, eerste lid, van de Nbw 1998 kan een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, slechts worden verleend indien het college uit de passende beoordeling bedoeld in artikel 19f, eerste lid, zich ervan heeft verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zullen worden aangetast.

Ingevolge artikel V, eerste lid, van de Wet van 20 januari 2005 tot wijziging van de Nbw 1998 in verband met Europeesrechtelijke verplichtingen gelden de besluiten van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit houdende de aanwijzing van gebieden ter uitvoering van de Vogelrichtlijn als besluiten als bedoeld in artikel 10a van de Nbw 1998.

2.4. In artikel 4, vijfde lid, van de Habitatrichtlijn is bepaald dat de bepalingen van artikel 6, tweede, derde en vierde lid, gelden zodra een gebied op de lijst van gebieden van communautair belang is geplaatst. Ingevolge artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn wordt voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo’n gebied, een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in het vierde lid, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.

Bij zijn arrest van 7 september 2004, in zaak C-127/02 (www.curia.europa.eu), heeft het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (thans: Europese Unie) (hierna: het Hof) voor recht verklaard dat voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een gebied, een passende beoordeling wordt gemaakt van de gevolgen voor dat gebied, rekening houden met de instandhoudingsdoelstellingen van het gebied, wanneer op grond van objectieve gegevens niet kan worden uitgesloten dat het afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen heeft voor dat gebied.

Voorts heeft het Hof voor recht verklaard dat een passende beoordeling van de gevolgen van een plan of project voor het betrokken gebied meebrengt dat, voordat voor dit plan of project toestemming wordt verleend, op basis van de beste wetenschappelijke kennis ter zake, alle aspecten van het plan of het project die op zichzelf of in combinatie met andere plannen of projecten de instandhoudingsdoelstellingen van dit gebied in gevaar kunnen brengen, moeten worden geïnventariseerd. De bevoegde nationale autoriteiten geven, op basis van de passende beoordeling van de gevolgen voor het betrokken gebied, in het licht van de instandhoudingsdoelstellingen daarvan, slechts toestemming voor deze activiteit wanneer zij de zekerheid hebben verkregen dat de activiteit geen schadelijke gevolgen heeft voor de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied. Dit is het geval wanneer er wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel bestaat dat er geen schadelijke gevolgen zijn.

2.5. Nu het beroep mede betrekking heeft op de mogelijke aantasting van de door de Habitatrichtlijn beschermde habitats en soorten, dient te worden bezien op welke wijze artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn in deze zaak kan worden toegepast. Zoals de Afdeling op grond van de jurisprudentie van het Hof eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 31 maart 2000 in de zaak Texel (E01.97.0179; AB 2000, 302) moet, alvorens wordt toegekomen aan de vraag of een artikel van de Habitatrichtlijn rechtstreekse werking heeft, worden nagegaan of het van toepassing zijnde nationale recht richtlijnconform kan worden geïnterpreteerd. In dit geval gaat het om een gebied dat niet alleen op de lijst van gebieden van communautair belang staat, maar voor een gedeelte tevens is aangewezen als speciale beschermingszone op grond van de Vogelrichtlijn. Deze aanwijzing geldt als een aanwijzing op grond van artikel 10a van de Nbw 1998, zodat artikel 19d van die wet van toepassing is op het Vogelrichtlijngebied Leenderbos en Groote Heide. De Afdeling ziet geen beletsel artikel 19d van de Nbw 1998 richtlijnconform uit te leggen in die zin dat dit voorschrift tevens het uit artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn voortvloeiende beschermingsregime voor het Habitatrichtlijngebied Groote Heide-De Plateaux omvat, althans voor zover dat gebied tevens is aangewezen als speciale beschermingszone op grond van de Vogelrichtlijn.

2.6. Het beroep heeft mede betrekking op de mogelijke aantasting van de door de Habitatrichtlijn beschermde habitats en soorten in een gedeelte van het Habitatrichtlijngebied, te weten het natuurgebied De Malpie, dat niet is aangewezen als Vogelrichtlijngebied en evenmin als beschermd natuurmonument op grond van de Nbw 1998. De Milieufederatie en Natuurmonumenten betogen dat het college, gelet op de rechtstreekse werking van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de ammoniakdepositie van de varkenshouderij op het natuurgebied De Malpie.

2.6.1. Het college stelt zich op het standpunt dat het geen bevoegd gezag is ten aanzien van het natuurgebied De Malpie, nu dit gebied weliswaar is aangemeld en bij beschikking van de Europese Commissie van 7 december 2004 op de communautaire lijst is geplaatst maar nog niet is aangewezen als Habitatrichtlijngebied en niet samenvalt met een Vogelrichtlijngebied en/of beschermd natuurmonument.

2.6.2. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat het ten tijde van het nemen van het bestreden besluit onbevoegd was ter zake van de beoordeling van de effecten van de in geding zijnde varkenshouderij op het natuurgebied De Malpie vanwege het ontbreken van een vergunningplicht ingevolge de Nbw 1998 voor dit natuurgebied. Gelet op de jurisprudentie van het Hof (arrest van 7 januari 2004, C-201/02, punt 56 (Wells) (www.curia.europa.eu) strekt artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn niet zo ver dat deze richtlijnbepaling een zelfstandige verbodsbepaling met vergunningplicht in het leven roept voor activiteiten die mogelijk significante gevolgen kunnen hebben voor de natuurwaarden van een gebied dat nog niet valt onder het toepassingsbereik van de Nbw 1998. Het betoog faalt.

2.7. De Milieufederatie en Natuurmonumenten betogen dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat de varkenshouderij geen significant negatieve gevolgen kan hebben voor de natuurwaarden van het gebied Leenderbos en Groote Heide, zijnde het Vogelrichtlijngebied dat overlap heeft met een gedeelte van het op de communautaire lijst geplaatste Habitatrichtlijngebied. Verder voeren zij aan dat het college bij het verlenen van de gevraagde vergunning ingevolge de Nbw 1998 ten onrechte de bij besluit van 8 januari 2007 voor het bedrijf verleende milieuvergunning als uitgangspunt heeft genomen. Het college heeft niet gemotiveerd dat 2% van de kritische depositie op het Leenderbos geen significant negatief effect heeft op de instandhoudingsdoelstellingen, zeker gezien de hoge achtergronddepositie, aldus de Milieufederatie en Natuurmonumenten.

2.7.1. Het college heeft bij het bestreden besluit de bij besluit van 8 januari 2007 verleende milieuvergunning als uitgangspunt genomen. Het college stelt zich op het standpunt dat de veehouderij geen significante effecten heeft op het voor vergunningverlening maatgevend gebied Leenderbos, nu de verandering van de varkenshouderij resulteert in een afname van de ammoniakdepositie.

2.7.2. Vast staat dat voor de exploitatie van de varkenshouderij niet eerder een vergunning krachtens de Nbw (oud) dan wel krachtens de Nbw 1998 is verleend.

Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in onder meer de uitspraken van 1 april 2009 in de zaken nrs. 200802600/1 en 200807857/1 is, anders dan het college betoogt, het bestaan van een vergunning krachtens de Wet milieubeheer niet relevant voor de vraag of een vergunning krachtens de Nbw 1998 is vereist en kan worden verleend en betekent het evenmin dat er vergunde rechten zouden zijn waarmee bij het verlenen van de vergunning krachtens de Nbw 1998 rekening zou kunnen worden gehouden. Er kan niet zonder meer worden aangenomen dat bij het verlenen van een vergunning op grond van de Wet milieubeheer, dezelfde activiteiten in dezelfde omvang ter beoordeling hebben gestaan. Gelet op het voorgaande heeft het college onvoldoende gemotiveerd waarom is uitgesloten dat de exploitatie van de varkenshouderij, afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten, geen significante gevolgen heeft voor het gebied Leenderbos en Groote Heide afgezet tegen de instandhoudingsdoelstellingen daarvan.

2.7.3. De conclusie is dat hetgeen de Milieufederatie en Natuurmonumenten hebben aangevoerd aanleiding geeft voor het oordeel dat het bestreden besluit, voor zover dat betrekking heeft op het gebied Leenderbos en Groote Heide, niet berust op een deugdelijke motivering. Het beroep is in zoverre gegrond. Het bestreden besluit dient in zoverre wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb te worden vernietigd. Hetgeen de Milieufederatie en Natuurmonumenten overigens hebben betoogd behoeft derhalve geen bespreking.

2.8. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

I. verklaart het beroep gegrond;

II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 16 september 2008, kenmerk 1422664/1447287;

III. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant tot vergoeding van bij de stichting Stichting Brabantse Milieufederatie en de vereniging Vereniging Natuurmonumenten in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 41,34 (zegge: eenenveertig euro en vierendertig cent), met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;

IV. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant aan de stichting Stichting Brabantse Milieufederatie en de vereniging Vereniging Natuurmonumenten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 288,00 (zegge: tweehonderdachtentachtig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;

Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. M.W.L. Simons-Vinckx en mr. J.A. Hagen, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.J.A.M. Broekman, ambtenaar van Staat.

w.g. Van Buuren w.g. Broekman
voorzitter ambtenaar van Staat

Uitgesproken in het openbaar op 31 maart 2010

12-599.