Jaarverslag Raad van State 2015
De rechtsstaat moet geen sluitpost zijn van besluitvorming
Dit is te lezen in de inleidende beschouwing van het jaarverslag van de Raad van State over 2015. Hierin laat de Raad van State zijn licht schijnen over de politiek-bestuurlijke omgeving waarin hij zijn taken en functie uitoefent.
Deze ontwikkeling stelt hoge eisen aan de kwaliteit van de besluitvorming. Als bij de uitvoering van afspraken niet meer getoetst wordt op nut, noodzaak, doelmatigheid of juridische juistheid van de maatregelen, zijn voldoende kennis van en inzicht in juridische mogelijkheden en beperkingen op het moment van overleg en overeenstemming noodzakelijk. Het is zorgelijk om vast te stellen dat de aanwezigheid van juridische kennis en vaardigheid op het moment van beleidsvoorbereiding en besluitvorming eerder af dan toe lijkt te nemen. Het verenigen van maatschappelijke dynamiek en betrouwbare bestendigheid vereist een juridische vaardigheid en een gevoel voor de waarden van de rechtsstaat die meer is dan kennis van de geldende regels. Het ontbreken daarvan en het verwaarlozen van de kennis en inzichten van het recht bij de besluitvorming zijn een bedreiging voor het duurzaam functioneren van de rechtsstaat in Nederland. Dan dreigen de waarden van de rechtsstaat sluitpost te worden in het streven naar resultaat, snelheid en draagvlak.
2015 was een jaar van voortgaande veranderingen en ontwikkelingen op economisch, maatschappelijk en bestuurlijk gebied. Deze plaatsen de politiek voor de niet geringe opgave om te beantwoorden aan nieuwe eisen in een tijd dat er onder de bevolking groeiende zorg over en weerstand tegen maatschappelijke veranderingen zijn. Tijdige aanpassing van wet- en regelgeving om nieuwe maatschappelijke ontwikkelingen mogelijk te maken, is dan ook van wezenlijk belang. Maar dit moet niet doorslaan. Door delegatie die uitloopt op 'abdicatie van de formele wetgever', het gebruik van experiment en afwijking tot alternatieve regel, decentralisatie, 'beleid op maat' en beleidsvorming bij akkoord moeten samenhang, eenheid en het vermogen tot rechtvaardige verandering niet verloren gaan. Men zal de betrouwbare bestendigheid moeten weten te paren aan sociale dynamiek. Daarbij komt het sterk aan op de kwaliteit van de besluitvorming.
De rechtsstaat is niet bij iedere regel en iedere beslissing in het geding. Niet alles wat in de wet staat, is recht omdat het in de wet staat. Recht moet om recht te zijn aan veranderende omstandigheden kunnen worden aangepast. Er is op ieder moment overbodige of weinig effectieve wet- en regelgeving. Er zijn op ieder moment bepalingen die in de weg staan aan nieuwe ontwikkelingen. Maar wetgeving is meer dan een kwestie van vormgeving van beleid. De rechtsstaat is meer dan een willekeurig regelwerk. In het streven om van het 'badwater' van verouderde, overbodige of te gedetailleerde regelgeving af te komen, moet worden opgepast niet het 'kind van de essentie en waarden van de rechtsstaat' te verliezen.
Essentie van recht en rechtsstaat is om machts- en krachtsverhoudingen te ordenen in verhoudingen waarin afzonderlijke personen, minderheden, immateriële belangen en zwakke krachten ook tot recht kunnen komen. Zo telt niet slechts het recht van de sterkste of de wil van de meerderheid. Dat betekent niet dat collectieve belangen, nodig geachte veranderingen, beleid en politieke keuzen van meerderheden steeds ondergeschikt moeten zijn. Het betekent wél dat met het oog daarop waarborgen en procedures gelden en dat niet het doel de middelen rechtvaardigt noch het resultaat alles bepaalt. De rechtsstaat biedt een betrouwbaar, bestendig kader dat het gedrag van burgers en overheden in het maatschappelijk verkeer voorspelbaar en betrouwbaar maakt. Op die wijze kan maatschappelijk vertrouwen groeien en een voedingsbodem vormen voor groei en welvaart en maatschappelijke samenhang. Maar de prijs daarvan is: vele wetten en regels die het handelen normeren.
Rechtsbescherming stelt grenzen aan het verschijnsel van besluitvorming bij akkoord. De afspraken moeten immers vertaald worden in beleidsregels, verordeningen en besluiten die door de rechter kunnen worden getoetst. Het bestuur kan als partij bij onderhandelingen daarom nooit geheel waarborgen dat afspraken volledig kunnen worden uitgevoerd. Weliswaar lijkt een uitweg te zijn afspraken in wetgeving te vertalen, zodat deze niet door de rechter kunnen worden getoetst. Dit miskent echter dat de eisen die aan wetgeving worden gesteld, veelal voortkomen uit internationale verplichtingen. Daaraan kan de rechter wél toetsen. Partijen die bij onderhandelingen niet hun zin hebben gekregen, kunnen de uitvoering van hun onwelgevallige afspraken via de rechter dan alsnog blokkeren. Daarom is bepleit om de uitkomst van complexe besluitvorming een juridische uitzonderingspositie te geven en zo de bereikte afspraken veilig te stellen. Het zal de betrokkenheid bij onderhandelingen over een akkoord versterken, maar het impliceert ook dat het concrete geval gaat prevaleren boven de algemene regel. Dat gaat ten koste van rechtseenheid en rechtsgelijkheid.
Een ontwikkeling waarbij in wet- en regelgeving en besluitvorming rechtswaarborgen en rechtseenheid ondergeschikt worden gemaakt aan het streven naar resultaat en overeenstemming, leidt onvermijdelijk tot een toenemende confrontatie van recht en maatschappelijke dynamiek voor de rechter. Dat is geen goede ontwikkeling.
De Raad als instituut
De institutionele taak van de Raad van State is een bijdrage leveren aan de eenheid, legitimiteit en kwaliteit van het openbaar bestuur. Bij wet- en regelgeving gebeurt dit door middel van adviezen en bij individuele overheidsbesluiten door middel van rechterlijke uitspraken.
Het functioneren van de Afdelingen bestuursrechtspraak en advisering vraagt om gedegen kennis van de constitutionele en staatkundige regels, inzicht in de bestuurlijke praktijk en kennis van de nieuwste ontwikkelingen op de diverse rechtsgebieden. Op een aantal kennisgebieden, waaronder het Europees recht en het constitutioneel recht, is voor de juiste toepassing echter brede kennis en deskundigheid vereist. In zowel de Afdeling advisering als de Afdeling bestuursrechtspraak geldt uit oogpunt van rechtseenheid en rechtszekerheid een aantal gelijke uitgangspunten en beginselen bij de toetsing van voorstellen of besluiten. De Raad van State heeft zijn werkproces zo ingericht dat deze schaarse kennis optimaal wordt benut en toegepast in beide Afdelingen.
In beide Afdelingen hebben gelijke thema's of vragen zich voorgedaan in 2015. Binnen het kennisgebied van het Europees recht geldt dat voor het onderwerp privacy. Hogere bestuurlijke boetes zijn in beide Afdelingen een steeds terugkerend onderwerp. In meer algemene zin heeft de Afdeling advisering in 2015 in een zogenoemd ongevraagd advies aan de regering aandacht gevraagd voor de rechtsbescherming van burgers bij bestuurlijke boetes. Zij constateert dat de wetgever steeds vaker kiest voor het instrument van de bestuurlijke boete in plaats van handhaving via het strafrecht. De Afdeling advisering vindt het noodzakelijk dat opnieuw naar het niveau van de wettelijk geregelde rechtsbescherming bij bestraffende sancties wordt gekeken. Daarbij is het wenselijk het strafrecht en het bestuursrecht op elkaar af te stemmen.
In 2015 is er opnieuw veel aandacht geweest voor de beslechting van geschillen in koninkrijksverband. De Raad van State van het Koninkrijk constateert dat een deel van de verschillen van inzicht tussen de landen van het Koninkrijk wordt veroorzaakt door onduidelijkheid over de implicatie van verschillende vormen van geschillenbeslechting en over om wat voor soort geschillen het gaat. Met het oog op de geschillenbeslechting waarmee de Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk nu reeds is belast, heeft zij in november 2015 het Procesreglement rijksbestuursgeschillen vastgesteld.
In de Wet houdbare overheidsfinanciën is de Afdeling advisering als instantie aangewezen die in Nederland is belast met het onafhankelijk toezicht op de naleving van begrotingsregels die in Europa zijn afgesproken. De Afdeling advisering beoordeelt rond Prinsjesdag in september de begroting in het licht van de Europese begrotingsafspraken. Gelet op de essentiële stappen in het nationale begrotingsbeleid en op de praktijk die zich in andere Europese landen ontwikkelt, rapporteert de Afdeling advisering ook in het voorjaar. Op 13 april 2015 heeft ze voor de eerste keer de voorjaarsrapportage Begrotingstoezicht uitgebracht.
De Raad als adviseur
Advisering in cijfers
In 2015 legden regering en parlement in totaal 465 zaken ter advisering voor aan de Afdeling advisering. Dat is vergelijkbaar met het jaar daarvoor. In 2015 heeft de Afdeling advisering 452 wetgevingsadviezen uitgebracht. Dat zijn er 40 minder dan in 2014. De gemiddelde adviesduur was 37 dagen. Ruim vier vijfde van alle adviesaanvragen werd binnen twee maanden afgedaan; meer dan de helft binnen één maand. 30 adviezen die de Afdeling advisering in 2015 heeft vastgesteld, hadden een 'zwaar dictum'. Dit komt neer op 7% van het totaal. De Afdeling advisering geeft aan het slot van de adviezen over regeringsvoorstellen altijd een eindoordeel, dat een dictum wordt genoemd. Voor het dictum wordt gebruikgemaakt van zes standaardformuleringen die de 'zwaarte' van het advies aangeven. Is er ingrijpende kritiek op het voorstel, dan leidt dit tot een 'zwaar dictum'. 241 voorstellen kregen een advies 'conform', wat betekent dat het advies 'instemmend' is met eventueel redactionele opmerkingen.
Advisering naar inhoud
In juli 2015 heeft de minister van Economische Zaken namens het kabinet een brief aan de Tweede Kamer gestuurd over de toekomstbestendigheid van wetgeving in relatie tot technologische ontwikkelingen en nieuwe verdienmodellen. Wetten en regels moeten voldoende ruimte bieden aan innovatie, vernieuwing en ondernemerschap. Publieke belangen en waarden moeten gewaarborgd blijven. Daarmee legt het kabinet de nadruk op wendbaarheid van regels.
Toekomstbestendigheid van wetgeving vergt echter weerbaarheid: regels moeten grenzen trekken die zo fundamenteel zijn dat ze de dynamiek van technische, economische en maatschappelijke innovaties kunnen verduren. Weerbaarheid van wetten houdt in dat op wezenlijke punten waarborgen worden geboden en dat de normering duidelijk en richtinggevend is. Weerbare wetgeving kan alleen worden bereikt door strenge kwaliteitsnormen. Dat vereist een zorgvuldige voorbereiding met afweging van alle relevante belangen. Een zorgvuldige voorbereiding kan voortdurende aanpassing van wetgeving voorkomen en is nog belangrijker bij toenemende dynamiek. Onnodige detaillering moet worden vermeden. Daardoor wint wetgeving aan samenhang en zeggingskracht, maar ook aan flexibiliteit en duurzaamheid.
Er zijn verschillende wijzen om wettelijke kaders te verruimen. Met een globalere manier van normstelling wordt bijvoorbeeld meer ruimte voor afweging gecreëerd voor overheden of burgers. Denk aan zorgplichten en het gebruik van doelvoorschriften in plaats van middelvoorschriften. Flexibilisering kan ook worden bereikt door experimenteerbepalingen. Hierdoor mag tijdelijk en voor een beperkte groep worden afgeweken van de wet.
Het doel van experimentele wetgeving is proefondervindelijk vast te stellen of een bepaald instrument een bijdrage kan leveren aan het oplossen van een maatschappelijk probleem. Deze doelstelling lijkt inmiddels te wijzigen. Steeds vaker kiest de wetgever voor de vorm van een experiment om te voorkomen dat de wet moet worden aangepast. Hiermee krijgt de uitzondering op de regel een permanent karakter, zoals bij de Crisis- en herstelwet. Het experiment heeft de functie om zoveel mogelijk partijen tegemoet te komen en snel (politiek) resultaat te boeken, zonder dat diepgaand op de noodzaak van de regel hoeft te worden ingegaan. Op die manier wordt het uitgangspunt miskend dat aan een algemene regel telkens een zelfstandige beoordeling ten grondslag moet liggen van wat in het algemeen belang nodig is. Een experiment kan behulpzaam zijn bij die beoordeling, maar kan de beoordeling niet vervangen. In 2015 is de Afdeling advisering kritisch geweest over het opnemen van experimenteerbepalingen in wet- en regelgeving, zoals bij de regelluwe scholen, het promotieonderwijs, de uitvoering van de Crisis- en herstelwet en het invorderen van belastingen.
Een andere eis voor weerbare en toekomstbestendige wetgeving is dat de wet steeds de hoofdlijnen van het nieuwe stelsel moet bevatten. Dit is ook benadrukt in de voorlichting die de Afdeling advisering in 2015 heeft gegeven over de Contourennota Modernisering Wetboek van Strafvordering. Het is van belang dat de verschillende wetsvoorstellen inzicht geven in de gemaakte keuzes en zo concreet mogelijk vermelden wat de consequenties zijn voor de praktijk. In het advies over de nieuwe Mediawet werpt de Afdeling advisering de vraag op of dit wetsvoorstel een (voorlopig) laatste stap is, of dat het gekozen stelsel slechts een tussenfase is. Volgens haar is het wetsvoorstel te beperkt, omdat door de gekozen structuur nieuwe dilemma's ontstaan die de wetgever moet regelen.
Al eerder heeft de Afdeling advisering in het kader van een bestendig karakter van wetgeving aandacht gevraagd voor zorgvuldige wetgeving die voorkomt dat regels met hoge frequentie moeten worden aangepast ('wegwerpwetgeving'). Ook in 2015 vond er nogal wat reparatie van wetgeving plaats, al dan niet na amendering door de Tweede Kamer. Een voorbeeld hiervan is de Fraudewet sociale zekerheid.
De rol van de Afdeling advisering als laatste adviseur vervult een functie bij de bewaking van de kwaliteit van wetgeving. Op elk advies van de Afdeling advisering volgt een reactie (een nader rapport) van de regering. De regering is niet verplicht de adviezen over te nemen. Wel mag worden verwacht dat zij in het nader rapport adequaat motiveert waarom zij een adviesopmerking niet overneemt. Dat is cruciaal voor een goede dialoog en een goed debat in het parlement. Zo ontstaat een systeem van 'pas toe of leg uit'.
De Raad als bestuursrechter
Bestuursrechtspraak in cijfers
De Afdeling bestuursrechtspraak deed in 2015 bijna 11.800 zaken af. Dat zijn er 1.000 minder dan in 2014. Zij heeft bijna 10.900 nieuwe zaken ontvangen. Dat zijn er bijna 1.200 minder dan het jaar daarvoor. In de Vreemdelingenkamer was er in 2015 een forse afname van de instroom. De voorraad aan vreemdelingenzaken is teruggebracht tot minder dan 1.100. In 2012 bedroeg die voorraad nog ruim 3.300 zaken. In de Ruimtelijke-ordeningskamer nam de instroom van zaken ook af. In de Algemene kamer bleef deze in 2015 stabiel.
De Afdeling bestuursrechtspraak slaagt erin die hoge aantallen zaken snel af te doen, zeker in vergelijking met andere rechterlijke colleges. In 2015 was de gemiddelde doorlooptijd 22 weken. Uitgesplitst over de drie kamers van de Afdeling bestuursrechtspraak is het beeld: gemiddeld 29 weken in de Ruimtelijke-ordeningskamer, 15 weken in de Vreemdelingenkamer en 30 weken in de Algemene kamer. De Afdeling bestuursrechtspraak ziet hier scherp op toe, want naast kwaliteit zijn korte doorlooptijden van groot belang. Partijen hebben er belang bij dat zij snel duidelijkheid hebben. De samenleving verlangt van de rechter echter niet alleen dat zaken snel worden afgedaan, maar ook dat met de uitspraak een geschil tussen partijen zo mogelijk definitief wordt beslecht. Beide dragen ertoe bij dat de maatschappelijke kosten, veroorzaakt door de lange duur van de procedures, tot een minimum worden beperkt.
Bestuursrechtspraak naar inhoud
De indringendheid van de toetsing door de bestuursrechter is een onderwerp dat in 2015 in grote belangstelling stond bij de beoefenaren van het bestuursrecht. Hoe intensief moet de toetsing zijn door de bestuursrechter als hij besluiten moet beoordelen waarbij de wetgever aan het bestuur afwegingsruimte heeft toegekend, ofwel in de vorm van beleidsvrijheid ofwel in de vorm van beoordelingsvrijheid? De Afdeling bestuursrechtspraak deed in 2015 een aantal uitspraken waarvoor grote belangstelling was en waarbij juist deze vraag aan de orde was: over de gaswinning in Groningen, het alcoholslotprogramma en het boetebeleid bij overtreding van de Wet arbeid vreemdelingen. In deze uitspraken gaat het om de toetsing door de Afdeling bestuursrechtspraak van een door een bestuursorgaan vastgestelde wettelijke regeling, een beleidsregel en een instemmingsbesluit. Die toetsing laat een genuanceerd beeld zien. Ze is enerzijds indringend, maar respecteert anderzijds de afwegingsruimte van het bestuur. Het feit dat het gaat om bevoegdheden waarbij aan het bestuur beleids- of beoordelingsvrijheid is toegekend, betekent immers dat het bestuur afwegingsruimte heeft. De bestuursrechter moet niet zijn eigen oordeel over de afweging van de betrokken belangen in de plaats stellen van die van het bestuur. Dit laat echter onverlet dat een toetsing aan de eisen van het recht moet plaatsvinden, waaronder die van evenredigheid en deugdelijke motivering.
In 2015 zijn wederom resultaten geboekt bij het bereiken van meer rechtseenheid door de samenwerking in de Commissie rechtseenheid bestuursrecht van de vier hoogste bestuursrechters: Afdeling bestuursrechtspraak, Centrale Raad van Beroep, College van Beroep voor het bedrijfsleven en Hoge Raad. De intensieve samenwerking van de hoogste bestuursrechters komt ook tot uiting in het feit dat twee hoogste rechters soms op vrijwel dezelfde dag uitspraak doen over nagenoeg dezelfde rechtsvraag. Voorbeelden hiervan zijn de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak en het arrest van de Hoge Raad een dag daarvoor over het alcoholslotprogramma. Over de bed-bad-broodkwestie hebben de Afdeling bestuursrechtspraak en de Centrale Raad van Beroep op dezelfde dag uitspraak gedaan.
De Afdeling bestuursrechtspraak heeft de mogelijkheid om een conclusie te vragen aan een staatsraad advocaat-generaal. Zo’n conclusie biedt gelegenheid om een rechtsvraag in een breder verband te plaatsen dan alleen de concrete uitspraak zelf. In 2015 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak tweemaal een conclusie gevraagd aan een staatsraad advocaat-generaal; in een zaak over het vervallen van de bevoegdheid van de Belastingdienst om een voorschot te herzien of vast te stellen en in een zaak over de correctie op het relativiteitsvereiste. De Afdeling bestuursrechtspraak deed in 2015 uitspraak in een zaak waarin eerder een conclusie was gevraagd. Die zaak ging over het recht op toeslagen bij meerderjarige, inwonende stiefkinderen. De zaken laten de meerwaarde zien van conclusies van staatsraden advocaat-generaal voor de rechtsvorming.
In het programma Kwaliteit en Innovatie rechtspraak (KEI) wordt gewerkt aan vereenvoudigde, digitale, toegankelijke en efficiënte processen in onder meer het bestuursrecht. De Afdeling bestuursrechtspraak werkt nauw samen met de Hoge Raad en het programma KEI. In 2015 is begonnen met de bouw van een digitaal portaal. Via dat portaal kunnen straks procedures worden aangebracht, processtukken worden ingediend, krijgen partijen toegang tot alle processtukken van hun zaak en kunnen zij het verloop van de procedure volgen. Er wordt een digitale koppeling gemaakt tussen het systeem van de rechtbanken en dat van de Afdeling bestuursrechtspraak. Naar verwachting wordt digitaal procederen in asiel- en bewaringszaken in januari 2017 verplicht voor advocaten.
