In financieel onzekere tijden is behoefte aan instituties groot
Dit is te lezen in het jaarverslag van de Raad van State over 2011. Hierin beschrijft de Raad van State zijn functie en taken in de veranderende maatschappelijke omgeving.
De Raad van State constateert dat overheidsbeleid en maatschappelijk leven steeds meer in de schaduw zijn komen te staan van de gevolgen van de crisis in de overheidsfinanciën in Europa. Die crisis doet zich voor op een moment dat de samenleving heftig in beweging is en zich in een overgang bevindt; eveneens een periode van fundamentele economische veranderingen die het groeivermogen beperken. Dit schept een nieuwe uitdaging voor het democratische bestel. Dat heeft zich in de afgelopen halve eeuw ontwikkeld in een periode van voortdurende groei, waarin het politieke debat ging over het verdelen van de meeropbrengst. Gevreesd moet worden dat het overheidsbeleid in de komende jaren sterk zal worden beheerst door vraagstukken van krimp, afnemende voorzieningen en beperking van verworven rechten. Dit vormt een bron van potentiële spanning voor bestaande structuren, instituties en constitutionele verhoudingen; in het bijzonder die welke samen het karakter van de democratische rechtsstaat bepalen.
De Raad van State wijst er in zijn jaarverslag op dat iedereen er onder de gegeven omstandigheden belang bij heeft om te koesteren en te behouden dat wat bindt in de samenleving en dat wat gemeenschappelijk is. Dat biedt tegenwicht en een mogelijke basis voor compromis en besluitvorming. In dat verband waarschuwt de Raad van State voor een al te lichtvaardige omgang met bestaande instituties, constitutionele zeden, publieke omgangsvormen en staatsrechtelijke regels. De stabiliserende rol daarvan wordt belangrijker naarmate de maatschappelijke veranderingen sneller gaan en minder voorspelbaar zijn. De Raad waarschuwt daarom voor ontwikkelingen die wijzen op aantasting van gezag en draagvlak van instituties, op bederf van constitutionele zeden, publieke omgangsvormen en miskenning van staatsrecht. Dat geldt ook voor gebrekkige aandacht voor het rechtsvormend karakter van het handelen van de overheid. Publieke besluitvorming waarbij miskend wordt dat publiek beleid en handelen in een rechtsstaat tevens rechtsvormend moeten zijn, tasten het handelingsvermogen van de democratie aan.
Het betekent niet dat instituties, politieke zeden en fundamentele uitgangspunten niet ook van tijd tot tijd herijkt moeten worden. Maar dit is pas wenselijk wanneer de maatschappelijke veranderingen waarin zij een rol spelen, in rustig vaarwater zijn gekomen. De discussie voeren wanneer maatschappelijke veranderingen zich in een stroomversnelling bevinden, betekent dat men ankerpunten wegneemt op een moment dat houvast juist nodig is. Dan wordt alles voorwerp van politieke krachtmeting. Daar is de samenleving niet mee gediend.
Raad van State als institutie
De institutionele taak van de Raad van State is het leveren van een bijdrage aan eenheid, legitimiteit en kwaliteit van het openbaar bestuur in de democratische rechtsstaat. In de rechtsstaat is het handelen van de overheid bij de wetgeving, het bestuur en het beleid tevens rechtsvormend. Met de beide hoofdtaken die de Raad van State in zich verenigt, advisering en bestuursrechtspraak, kan hij een bijdrage leveren aan rechtsvorming. Als grondwettelijk adviescollege draagt de Afdeling advisering bij aan de eenheid, consistentie, (grond)wettigheid en rechtvaardigheid van wet- en regelgeving. Als hoogste algemene bestuursrechter bewaakt de Afdeling bestuursrechtspraak de rechtmatigheid van het beleid en de uitvoering van wet- en regelgeving. Het gaat daarbij in wezen om aspecten van één en dezelfde functie. Een vruchtbare combinatie van wetgevingsadvisering en bestuursrechtspraak biedt in het kader van rechtsvorming bijvoorbeeld perspectief voor vraagstukken zoals hoe om te gaan met verworven rechten en overgangstermijnen in tijden van maatschappelijke krimp.
De Raad van State heeft als een van de weinige instituties te maken met drie staatsmachten: wetgever, bestuur en rechter. In die verbindende positie kan de Raad bijzondere aandacht geven aan het gemeenschappelijk fundament van de drie staatsmachten. Dit gemeenschappelijk fundament wordt gevormd door de constitutie, de relatie tussen de nationale rechtsorde en de Europese rechtsorde, de interbestuurlijke verhoudingen en de staatkundige verhoudingen binnen het Koninkrijk.
Advisering
De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert regering en parlement over wetsvoorstellen, goedkeuring van verdragen en ontwerp-algemene maatregelen van bestuur. De advisering is erop gericht de waarborgende, ordenende en rechtsvormende functie van wetgeving tot haar recht te laten komen. Advisering moet er aan bijdragen dat de wet voldoet aan de eisen van rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid. Een goed advies stelt de wetgever in staat zijn functie goed te vervullen. Die functie is het vinden van antwoorden en oplossingen voor actuele maatschappelijke vraagstukken die bijdragen aan de rechtsvorming binnen de rechtsstaat. Om dat doel te bereiken gebruikt de Afdeling advisering een drieledig toetsingskader: de beleidsanalytische, de juridische en de wetstechnische toets. De beleidsanalytische toets plaatst een wetsvoorstel in een bredere context en een wijder tijdsperspectief. Soms wordt de Raad van State verweten dat hij zich hiermee op het politieke vlak begeeft. Dat is een miskenning van het feit dat de Raad van State dat als grondwettelijk adviesorgaan per definitie moet doen. Zij doet echter niet aan partijpolitiek. Bij wetsvoorstellen waarover de Afdeling advisering adviseert, gaat het om zaken die de gemeenschap en het algemeen belang betreffen en die het maken van politieke keuzes inhouden. De Raad van State kiest niet, maar adviseert; de wetgever beslist.
De Afdeling advisering geeft aan het slot van de adviezen over regeringsvoorstellen een eindoordeel. Dit eindoordeel wordt een dictum genoemd. Voor het dictum wordt gebruik gemaakt van zes standaardformuleringen die de 'zwaarte' van het advies aangeven. Is er ingrijpende kritiek op het voorstel dan zal dit tot een 'zwaar dictum' leiden. Als de regering ondanks de kritiek vasthoudt aan het voorstel, moet het voorstel opnieuw in de ministerraad aan de orde worden gesteld. 50 van de in totaal 510 adviezen die de Afdeling advisering in 2011 heeft vastgesteld, bevatten een 'zwaar dictum'. Dit komt neer op 9,8%.
Bestuursrechtspraak
De Afdeling bestuursrechtspraak heeft een leidinggevende taak als rechtsvormer, vanwege de grote hoeveelheid geschillen tussen overheid en burger en de snel veranderende wetgeving die de afgelopen jaren op het gebied van het bestuursrecht is ingevoerd. De zogenoemde regeldichtheid in het bestuursrecht is relatief groot. Daardoor ontstaat meer dan ooit behoefte aan richtinggevende uitspraken van de hoogste algemene bestuursrechter. In 2011 valt daarbij te denken aan uitspraken over het relativiteitsvereiste in het bestuursrecht, het woonlandbeginsel in Maastrichtse coffeeshops en de zogenoemde Vogelaarheffing voor woningcorporaties.
De behoefte aan effectieve geschillenbeslechting heeft ook in 2011 veel aandacht gekregen in de praktijk van de Afdeling bestuursrechtspraak. Daar waar mogelijk zal zij een geschil finaal beslechten. Dat kan niet in alle gevallen vanwege de systematiek van het bestuursprocesrecht, zoals die is vastgelegd in de wet.
In deze tijd waarin alles snel moet, wordt ook van de rechter – terecht – snelheid verlangd. Zo moesten in 2011 veel geschillen met een groot aantal partijen worden beslecht op grond van de Crisis- en herstelwet die een maximale doorlooptijd van zes maanden voorschrijft.
Voortvarende afdoening van zaken is een cruciale factor in de rechtsvorming. Alleen als uitspraken binnen een redelijke termijn worden gedaan, wordt de lijn in die uitspraken relevant voor de rechtsontwikkeling. Anders dreigt de rechtspraak achter te gaan lopen op maatschappelijke ontwikkelingen. De bundeling van bijzondere kennis en ervaring in de Afdeling bestuursrechtspraak op het terrein van het algemeen bestuursrecht, het omgevingsrecht en het vreemdelingenrecht, stelt haar in staat om omvangrijke en ingewikkelde zaken doeltreffend en snel af te doen. Gestandaardiseerde werkprocessen helpen daarbij, maar hebben ook nadelen. Met het programma Maatwerk dat de Afdeling bestuursrechtspraak het afgelopen jaar verder heeft ontwikkeld, streeft zij door middel van differentiatie naar vergroting van effectiviteit en efficiency, naar meer finale geschillenbeslechting en naar versterking van de rechtsvormende rol als hoogste algemene bestuursrechter van het land. Een inhoudelijk zinvolle invulling van de openbare zittingen waarbij partijen hun standpunten naar voren kunnen brengen en tot de kern wordt doorgedrongen, is daarbij van groot belang.
Cijfers
In 2011 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State ruim 14.500 juridische procedures afgehandeld. Dit is ten opzichte van het jaar daarvoor een toename van ruim 1.100 zaken en ten opzichte van 2009 een toename van meer dan 4.000 zaken. Het aantal ingekomen zaken is in 2011 eveneens toegenomen (15.300 zaken in 2011 tegenover 14.900 in 2010). In 2009 bedroeg dit aantal nog 11.000). Deze toename is ook het afgelopen jaar veroorzaakt door een grote instroom van vreemdelingenzaken. De gemiddelde doorlooptijden van zaken liggen nog steeds binnen de wettelijke termijn en zijn in vergelijking met andere rechtscolleges kort.
In 2011 legden regering en parlement in totaal 553 zaken ter advisering voor aan de Raad van State. In 2011 heeft de Raad van State 510 wetgevingsadviezen uitgebracht. Ruim 80% van alle adviesaanvragen werd binnen twee maanden afgedaan; ruim 46% binnen één maand
Voor meer informatie kunt u contact opnemen met mr. Pieter-Bas Beekman, afdeling Communicatie Raad van State (070 – 4264773 of 06 – 52077004).