Jaarverslag 2004 van de Raad van State

Nederland en Europa
Dit is te lezen in de Algemene beschouwingen van het Jaarverslag 2004 van de Raad van State. Vice-President Tjeenk Willink geeft hierin jaarlijks een schets van de veranderende omgeving waarin de Raad zijn taken verricht. Het hoeft geen verbazing te wekken dat in het jaar waarin de Grondwet voor Europa tot stand kwam en de Raad daarover advies uitbracht, de Algemene beschouwingen beginnen met een analyse van de verhoudingen tussen Nederland en Europa. Kern van de analyse is dat de ene Europese rechtsorde ruimte moet laten voor verscheidenheid en pluriformiteit. Ook in Europa betekent integratie het vermogen om te gaan met verschillen. Daar was Nederland traditioneel goed in. Het bewaken van het evenwicht tussen eenheid en verscheidenheid is een gemeenschappelijke taak. De nationale wetgever, het nationale bestuur en de nationale rechter zijn niet langer alleen nationale instellingen, maar ook steeds meer Europese instellingen geworden. Tjeenk Willink constateert dat vooral de Staten-Generaal worstelen met hun Europese rol. Zij zullen hun nationale functies, medewetgever en controleur, moeten ijken aan hun Europese taak. Het kost de Kamers moeite die rol tijdig te spelen. De Grondwet voor Europa geeft de nationale parlementen een rol in het bewaken van dat evenwicht.

Betrokkenheid
Voor de eenheid in verscheidenheid is de betrokkenheid van burgers en maatschappelijke organisaties een voorwaarde. In Nederland hebben maatschappelijke organisaties die zich inzetten voor de publieke zaak altijd een belangrijke rol gespeeld. Ook op Europees niveau moet hiervoor ruimte zijn. Tjeenk Willink vraagt zich echter af wat de mogelijkheden zijn in een Europese Unie waarin ordening door de staat en marktordening de leidende beginselen zijn. Betrokkenheid van burgers is daarmee niet gegarandeerd. Burgers zijn meer dan kiezers en klanten. Democratie is meer dan democratie via staatsinstellingen. Op de markt van publieke diensten blijkt de klant maar beperkt koning.

Verambtelijking
Verscheidenheid en daadwerkelijke betrokkenheid van burgers worden belemmerd door de "verambtelijking" van het publieke domein. Bij die verambtelijking gaat het om veel meer dan overheidsfunctionarissen alleen. In het Jaarverslag 2003 is uiteengezet hoe in Nederland een omvangrijke tussenlaag kon ontstaan tussen een minister die voor beleid verantwoordelijk is en de professionele uitvoerders van dat beleid. Ook in Europa speelt dit probleem. Veel Europese maatregelen leiden tot meer (nationale) regels, meer functionarissen. Oplossing van het probleem van de "verambtelijking" wordt tot nu toe steeds gezocht in verbeteringen in de tussenlaag zelf. Niet de oorzaken worden weggenomen, de gevolgen worden "verbeterd": meer van het zelfde. De problemen worden groter in plaats van kleiner. "Verambtelijking" van het publieke domein kan alleen effectief worden bestreden als politici in staat zijn om eigen visie en kennis in de strijd te werpen en als eigen ervaring en wetenschap van uitvoerders van beleid een kans krijgen.

De structuur van de Raad van State
In het jaarverslag wordt de brief van het kabinet van 28 april 2004 aangehaald waarin het kabinet zijn beleidsvoornemens kenbaar maakt over de derde fase van de herziening van de rechterlijke organisatie en de toekomstige structuur van de Raad van State. In 2003 had de raad zelf al gekozen voor een afzonderlijke Afdeling advisering naast de bestaande Afdeling bestuursrechtspraak. Het kabinet hanteert in de brief ook dit uitgangspunt. Eén Raad met twee aparte Afdelingen voor de beide hoofdtaken geeft uitdrukking aan de gelijkwaardigheid van beide taken. Het dient de transparantie van de organisatie en biedt de beste mogelijkheden om de samenstelling en inzet van de leden van de Raad van State (staatsraden) af te stemmen op de wensen en de behoeften. Nu en in de toekomst.

De Raad als adviseur
De Raad van State adviseert regering en parlement over voorstellen van wet, goedkeuring van verdragen en ontwerp-algemene maatregelen van bestuur. Naarmate wetgeving steeds meer ook Europese wetgeving wordt, kan de raad zich niet beperken tot commentaar op de tekst van voorstellen die hem verplicht worden voorgelegd. Om effectieve invloed uit te oefenen op het proces van Europese regelgeving is het belangrijk dat de nationale inbreng in dat proces al in een zo vroeg mogelijk stadium plaatsvindt. De Raad heeft zich in het verleden bereid verklaard daarin zijn bijdrage te leveren. Het aantal aanvragen daarvoor is tot nu toe beperkt gebleven. Reden voor de Raad om zelf actiever op de voorgestelde Europese regelgeving in te spelen. De Raad als adviseur geeft een kwaliteitsoordeel over de voorstellen die aan hem worden voorgelegd. Naast de juridische en wetstechnische toets worden de voorstellen onderworpen aan een beleidsanalytische toets. Hierin staan de probleembeschrijving, de probleemaanpak en de uitvoering centraal. De beleidsanalytische toets is geen beleidstoets in de zin dat de Raad het beleid zelf toetst. Het door de regering voorgestelde beleid is voor de Raad een gegeven. De Raad stelt tegenover het beleid van de regering dus geen eigen beleid, maar gaat na of het beleid uitvoerbaar en handhaafbaar is, of voor dat beleid wetgeving nodig is en of die wetgeving kwalitatief aan de maat is. Het advies van de Raad van State is niet bindend. Hij moet rekening houden met de kans dat zijn advies niet wordt gevolgd, maar mag er ook van uitgaan dat de regering in haar schriftelijke reactie serieus ingaat op de argumenten in het advies. De Raad van State constateert dat dit helaas niet altijd het geval is. Daarmee wordt afbreuk gedaan aan de kwaliteit van het wetgevingsproces. In 2004 werden 650 zaken ter advisering aan de Raad voorgelegd. Dit is ongeveer 5% meer dan werd verwacht en bijna 100 zaken meer dan in 2003. Het streven van de Raad van State om binnen drie maanden advies uit te brengen, is in het verslagjaar in bijna 95% van de gevallen gehaald. Zoals ieder jaar heeft de Raad in zijn Jaarverslag 2004 een legisprudentie-overzicht opgenomen waarbij een beeld wordt gegeven van de wijze waarop hij zijn taak als wetgevingsadviseur vervult en van het toetsingskader dat hij daarbij gebruikt.

De Raad als bestuursrechter
De Afdeling bestuursrechtspraak is de hoogste algemene bestuursrechter. Zij oordeelt in laatste instantie over geschillen op het gebied van onder meer ruimtelijk ordeningsrecht, milieurecht, bouwrecht en vreemdelingenrecht. In het Jaarverslag wordt opgemerkt dat de laatste tijd het verwijt klinkt dat de Afdeling bestuursrechtspraak het overheidsbestuur geen enkele ruimte geeft, terwijl in de jaren daarvoor juist eerder het verwijt was dat het bestuur bij de Afdeling bestuursrechtspraak een streepje voor had boven de burger. Beide verwijten miskennen de rol van de bestuursrechter. Deze is niet vrij in het kiezen van zijn positie. Zijn taak is om onafhankelijk en onpartijdig te waken over de rechtmatigheid van besluiten van het bestuur. De rechter heeft geen oordeel over de keuze die het bestuur heeft gemaakt; hij gaat na of het bestuur de gemaakte keuze mocht maken. De bestuursrechter moet controleren of het bestuur de grenzen van diens wettelijke bevoegdheid niet overschrijdt. Van bestuurders mag worden verwacht dat ze een uitspraak van de bestuursrechter naar waarde weten te schatten. Als de rechter een beroep ongegrond verklaart heet het in de publieke discussie wel eens dat de rechter het beleid heeft goedgekeurd. Hij zegt echter niet meer dan dat een besluit op de punten die in de procedure aan de orde komen, niet in strijd is met het recht. Spiegelbeeldig mag uit een gegrond beroep evenmin worden afgeleid dat de rechter het beleid van een bestuursorgaan zou willen ombuigen. Er is mogelijk niet meer aan de hand dan dat het bestuur niet zorgvuldig is geweest bij het nemen van een besluit en dat nog maar eens over moet doen. Volgens de Raad van State kan de bestuursrechtspraak van waarde zijn als leerschool voor goed bestuur, als er meer oog is voor de betekenis van de uitspraken van de bestuursrechter. In het verslagjaar heeft de Afdeling bestuursrechtspraak meer dan 11.000 juridische procedures afgehandeld, waarvan ongeveer 1.750 voorlopige voorzieningen. Er was het afgelopen jaar wederom een forse toename te zien van het aantal ingekomen hoger beroepen op grond van de Vreemdelingenwet. Waren dit in 2003 ruim 3.800 hoofdzaken, in 2004 waren dit er meer dan 5.100. De behandelingsduur van zaken is het afgelopen jaar wederom verder teruggedrongen. Als vast onderdeel in het jaarverslag is ook dit jaar een jurisprudentie-overzicht opgenomen, waarin een overzicht is gegeven van belangrijke ontwikkelingen in 2004 in de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak.

Gebeurtenissen in 2004
De Raad van State staat in zijn jaarverslag ook stil bij het overlijden van Koningin Juliana, die van 1948 tot 1980 Voorzitter is geweest van de Raad, en bij het overlijden van Prins Bernhard, die gedurende een periode van 43 jaar zitting heeft gehad in de Raad. Ook wordt aandacht besteed aan een vreugdevol moment van 2004: in oktober kreeg Prinses Máxima zitting in de Raad van State. Door het jaarverslag heen zijn de toespraken van Vice-President Tjeenk Willink opgenomen, die hij bij of naar aanleiding van deze gebeurtenissen heeft gehouden.