Conclusie staatsraad advocaat-generaal over exceptieve toetsing

Vrijdag 22 december 2017

Bestuursrechters moeten een algemeen verbindend voorschrift exceptief toetsen aan zowel materiële als formele algemene rechtsbeginselen. Zij moeten dat voorschrift vervolgens buiten toepassing laten of onverbindend verklaren als dat voorschrift in strijd is met een algemeen rechtsbeginsel.

Dit staat in de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal Widdershoven die hij vandaag (22 december 2017) heeft uitgebracht. De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State had de staatsraad advocaat-generaal in juli 2017 gevraagd een conclusie te nemen in twee zaken over besluiten van de gemeente Purmerend over een bestaand tankstation dat ook LPG verkoopt. Volgens een omwonende zou een ministeriële regeling niet mogen worden toegepast vanwege strijd met een Europese richtlijn. Die regeling is een algemeen verbindend voorschrift waarin veiligheidsvoorschriften staan voor LPG-tankstations.

Verzoek aan staatsraad advocaat-generaal

De staatsraad advocaat-generaal is gevraagd in zijn conclusie in te gaan op de vraag hoe intensief de bestuursrechter een algemeen verbindend voorschrift moet toetsen en welke omstandigheden daarvoor bepalend zijn. Daarbij speelt ook de vraag of een voorschrift onverbindend kan worden verklaard wegens strijd met ongeschreven recht. En hem is gevraagd of daarbij nog andere omstandigheden van belang zijn, zoals strijd met een hogere, Europese regeling.

Inhoud van de conclusie

Intensieve toetsing nodig
Volgens de staatsraad advocaat-generaal zijn er goede redenen om algemeen verbindende voorschriften indringender (exceptief) te toetsen en de zogenoemde 'willekeurstoetsing' – die sinds het Landbouwvliegers-arrest in 1986 door rechters wordt toegepast – los te laten. Bestuursrechters zouden het voorschrift daarbij moeten toetsen aan zowel materiële als formele algemene rechtsbeginselen, waaronder het formele zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel. Bestuursrechters moeten het voorschrift buiten toepassing laten of onverbindend verklaren als het in strijd is met een algemeen rechtsbeginsel.

Terughoudende en intensievere toetsing
Verder zal de bestuursrechter in zijn toetsing aan het beginsel van een niet-onevenredige belangenafweging terughoudend moeten zijn als een bestuursorgaan een ruime beslissingsruimte heeft of omdat het bij die beslissing politieke afwegingen moet maken. Wel kan de rechter de manier waarop aan de beslissingsruimte inhoud is gegeven toetsen aan het zorgvuldigheidsbeginsel en aan het beginsel van een deugdelijke motivering. Als het voorschrift meer ingrijpt in het leven van de burger en daarbij fundamentele rechten aan de orde zijn, is de toetsing van de bestuursrechter intensiever.

Verdere verloop van de procedure

Partijen die bij deze procedure zijn betrokken, krijgen de mogelijkheid om op deze conclusie te reageren. Hierna zal een grote kamer van de Afdeling bestuursrechtspraak uitspraak doen in deze twee zaken. Deze grote kamer bestaat uit vijf staatsraden, onder wie de president van het College van Beroep voor het bedrijfsleven, de waarnemend president van de Centrale Raad van Beroep en een raadsheer van de Hoge Raad, onder voorzitterschap van de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak. De conclusie van de staatsraad advocaat-generaal geeft voorlichting aan de Afdeling bestuursrechtspraak, maar bindt haar niet.

Lees hier de volledige tekst van de conclusie met zaaknummers 201701963/3 en 201705745/2 van staatsraad advocaat-generaal Widdershoven.