Programma van reflectie van de Afdeling bestuursrechtspraak


De Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag (POK) velde in haar rapport ‘Ongekend onrecht’ in december 2020 een hard oordeel, ook over de bestuursrechtspraak. De commissie riep alle betrokken staatsmachten op te reflecteren op de eigen rol. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft deze oproep zeer serieus genomen. Hoe geeft ze invulling aan het reflectieprogramma?

Bart Jan van Ettekoven, voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak, licht het programma van reflectie toe.

Wat is het doel van de reflectie?

Het doel van het programma van reflectie van de Afdeling bestuursrechtspraak is te leren van het verleden, daaruit lessen te trekken en aanbevelingen te doen voor de toekomst. Dit alles om bij te dragen aan betere bestuursrechtspraak.

Wat zijn de onderdelen van de reflectie?

De reflectie bestaat uit twee verschillende onderdelen: juridische reflectie en reflectie op organisatie van en werkwijzen bij de rechterlijke oordeelsvorming. Twee werkgroepen zijn hiermee aan de slag gegaan. Zij hebben informatie vergaard, zowel buiten als binnen de Raad van State en tal van gesprekken gevoerd, intern en met externen.

Juridische reflectie

Belangrijk onderdeel van de reflectie is terugkijken om de vraag te kunnen beantwoorden hoe de Afdeling bestuursrechtspraak haar werk als hoogste bestuursrechter heeft vervuld in de kinderopvangtoeslagzaken. Daarbij wordt gekeken naar de gemaakte keuzen bij de toepassing en duiding van de relevante wetten en de redenen waarom die keuzen zijn gemaakt. Pasten die keuzen destijds in het stelsel van de wet? Wat wordt hierover gezegd in het rapport van de ondervragingscommissie en in de literatuur? Zouden nu dezelfde keuzen worden gemaakt? Verder de vraag waarom de Afdeling bestuursrechtspraak is omgegaan en waarom pas in oktober 2019? Wat zegt de motivering van de uitspraken uit oktober 2019 over de gemaakte keuzen bij de duiding van de wetgeving in de periode 2008-2011? Welke lessen trekt de Afdeling bestuursrechtspraak hieruit?

Andere zaken bij de Afdeling bestuursrechtspraak

De reflectie gaat ook over andere zaken bij de Afdeling bestuursrechtspraak. Gekeken wordt naar andere soorten zaken binnen de competentie van de Afdeling bestuursrechtspraak waar burgers in knel kunnen komen tussen de wielen van strenge wetgeving en strenge uitvoering. Hierbij is speciale aandacht voor wetten zonder ‘drukventielen’, zoals hardheidsclausules. Er wordt gebruikgemaakt van suggesties van advocaten, ombudsmannen, rechtbanken, wetenschappers en anderen. Daarnaast wordt voor sommige soorten zaken – ook aan de hand van te nemen conclusies door de staatsraad advocaat-generaal – bekeken hoe indringend de bestuursrechter bestuurlijke maatregelen moet toetsen. En wat daarbij de betekenis is van het evenredigheidsbeginsel. De lijnen in de rechtspraak van de afgelopen jaren worden bij de bevindingen betrokken.

Rechterlijke oordeelsvorming

Dit deel van de reflectie bestaat uit gesprekken over de wijze waarop de Afdeling bestuursrechtspraak de kinderopvangtoeslagzaken heeft behandeld en hoe de rechterlijke oordeelsvorming zich heeft ontwikkeld over de jaren. Wat is goed gegaan? Wat ging mogelijk verkeerd? Wat kan worden geleerd van de kritiek op de Afdeling bestuursrechtspraak? Dit gebeurt door gesprekken met personen binnen de organisatie (staatsraden en juristen) en met personen buiten de organisatie.

Rechtszekerheid en individuele rechtvaardigheid

Deel van de reflectie is ook het professionele gesprek over de spanning tussen rechtszekerheid (vaste lijnen in de rechtspraak) en individuele rechtvaardigheid, over de vraag of er voldoende mogelijkheden zijn om vaste lijnen ter discussie te stellen, over de cultuur van tegenspraak en hoe die tegenspraak te organiseren is tussen staatsraden en juristen, die werken aan duizenden zaken per jaar. Ook bij dit onderdeel wordt gebruikgemaakt van de kennis die hierover is bij andere organisaties en bij externe deskundigen.

Externe begeleidingscommissie

Het programma is omvangrijk en wordt uitgevoerd door een projectorganisatie. Er is een onafhankelijke, externe begeleidingscommissie ingesteld. Deze commissie bestaat uit prof. dr. H. Kummeling (voorzitter; rector magnificus Universiteit van Utrecht) en de leden prof. mr. dr. A.R. Mackor (hoogleraar professie-ethiek, in het bijzonder van de juridische professies, Rijksuniversiteit Groningen), prof. mr. Y.E. Schuurmans (hoogleraar staats- en bestuursrecht Universiteit Leiden en co-acteur van het rapport ‘Bestuursrecht op maat’), mr. drs. R.R. Crince le Roy (advocaat in Rotterdam, voormalig deken in Rotterdam, lid van de algemene raad van de Nederlandse Orde van Advocaten) en mr. A. Stehouwer (gemeentelijk ombudsman Den Haag, voorheen senior raadsheer in de CRvB). De begeleidingscommissie adviseert over de inhoud van het reflectieprogramma (wat?), de reflectiemethoden (hoe?) en de daarbij te betrekken personen of groepen (wie?). De begeleidingscommissie heeft tot taak het programma te begeleiden met raad en advies, zowel procedureel als inhoudelijk.

Afbakening

Het programma van reflectie gaat over de taak, handelwijze en rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak. Het gaat om zaken waarin de Afdeling bestuursrechtspraak bevoegd is te oordelen als hoogste algemene bestuursrechter, dus niet om zaken waarin andere rechters bevoegd zijn. De reflectie gaat niet over individuele dossiers in zaken die de Afdeling bestuursrechtspraak al heeft afgedaan. Zaken waarin de Afdeling bestuursrechtspraak al uitspraak heeft gedaan, worden niet heropend. De Afdeling bestuursrechtspraak wordt benaderd door personen en organisaties die wijzen op door hen ervaren onrecht op tal van terreinen, zoals het familie- en jeugdrecht, de jeugdzorg, de strafrechtspraak, het sociale zekerheidsrecht en de rechtspraak van rechtbanken en andere hoogste rechtscolleges. Dat zijn terreinen die buiten de competentie van de Afdeling bestuursrechtspraak liggen. Omdat het programma alleen betrekking heeft op de Afdeling bestuursrechtspraak kunnen deze signalen niet worden betrokken bij de reflectie.

Duur van het programma en publicatie eindrapport

Het programma van reflectie is gestart in februari 2021 en kent een doorlooptijd van zo’n acht maanden. De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak zal het eindrapport met de aanbevelingen naar verwachting in november 2021 presenteren. Dit eindrapport wordt gepubliceerd op deze website. De begeleidingscommissie zal op het eindrapport reageren.

Binnengekomen reacties

In de afgelopen maanden hebben burgers, advocaten en vertegenwoordigers van bestuursorganen gehoor gegeven aan de oproep van de Afdeling bestuursrechtspraak om voorbeelden van knellende regelgeving en/of uitvoering bij haar te melden in het kader van het reflectieprogramma. Ook heeft de Afdeling bestuursrechtspraak gesprekken gevoerd met ouders, advocaten, de Belastingdienst/Toeslagen, rechters, hoogleraren en vertegenwoordigers van andere publieke instellingen. De werkgroepen juridische reflectie en rechterlijke oordeelsvorming hebben hun onderzoek nu afgerond en werken op dit moment aan de eindtekst van hun verslagen. Deze verslagen worden net als het eindrapport van het reflectieprogramma gepubliceerd op deze website. Reacties die nu nog worden ingediend kunnen in dit stadium niet meer worden betrokken in de verslagen van de werkgroepen.


Het Nederlands Juristenblad van 15 januari 2021 publiceerde de reactie van de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak op het rapport van de Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag.