Interview Theo Simons

Het nemen van conclusies is voor de bestuursrechtcolleges een relatief nieuw instrument. De colleges zijn in de Nederlandse rechtsgeschiedenis dan ook vrij jong – het College van Beroep voor het bedrijfsleven stamt uit de jaren ’50. De Algemene wet bestuursrecht trad in 1994 in werking. Sindsdien zijn de bestuursrechters hetzelfde procesrecht gaan toepassen. Voor een deel worden verschillen met intern overleg opgelost, en voor een deel via een heel zichtbaar instrument: de conclusie en de grote kamer.

Minder ‘activistisch’

Theo Simons, president van het College van Beroep voor het bedrijfsleven geeft het toe: hij is minder ‘activistisch’ in het vragen om conclusies dan de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. ‘De presidenten van de Centrale Raad van Beroep en College van Beroep voor het bedrijfsleven en de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak hebben de wettelijke bevoegdheid conclusies te vragen. Die worden ingebracht in zaken die worden behandeld door een grote kamer van een van deze drie hoogste bestuursrechters. Van meet af aan zijn we gezamenlijk opgetrokken en hebben we samen afspraken gemaakt hoe we hiermee omgaan. Het klopt dat de meeste conclusies door de Afdeling bestuursrechtspraak worden gevraagd.’

Algemene bestuursrechter

Dat de Afdeling bestuursrechtspraak meer conclusies vraagt kan volgens Simons komen doordat de een er wat alerter op is dan de andere, of dat een gerecht zich iets meer wil profileren. Het komt ook doordat de Afdeling bestuursrechtspraak te maken krijgt met meer verschillende onderwerpen, zeker in vergelijking met de Centrale Raad van Beroep. ‘Uiteindelijk maakt het niet uit wie de conclusie vraagt. We komen allemaal samen in de grote kamer waar we de conclusies behandelen.’

College-overstijgend

Simons memoreert dat er twee soorten conclusies zijn. De ene soort gaat over rechtsvragen die college-overstijgend zijn, dat zijn de meeste. Daarnaast zijn er conclusies over een rechtsvraag die alleen bij één college speelt, zoals specifieke omgevingsrechtelijke, bestuurlijk-economische of sociale onderwerpen. College-overstijgende vragen worden in de grote kamer behandeld, de meer specifieke vragen juist niet.

Kampioen grote kamer zitten

Simons zelf wordt gekscherend omschreven als de ‘kampioen grote kamer zitten’. Niemand van zijn collega’s heeft vaker aan een zitting van de grote kamer deelgenomen. ‘De grote kamer is heel belangrijk voor college-overstijgende rechtsvragen. We willen daarmee tot uitdrukking brengen dat de standpunten die daar worden ingenomen standpunten zijn van de (soms twee, soms drie, soms vier) colleges samen. Die functie wordt ondersteund door conclusies die worden genomen.’

Alternatieve routes

En de meerwaarde daarvan kan niet worden onderschat, meent Simons. ‘De advocaat-generaal heeft meer tijd dan wij om diep in de materie te duiken. In een conclusie kan hij/zij zijpaden en alternatieve routes verkennen. Dat laatste is belangrijk. In de Nederlandse traditie schrijven wij niet: het kán zo maar ook zo, wij schrijven: het zít zo. Wij komen zelden of nooit met alternatieve wegen, dat zou ook veel meer tijd kosten. De A-G heeft die vrijheid wel en dat levert waardevolle inzichten op waarmee de zittingskamer zijn voordeel kan doen.’

Extra tijd

Een nadeel is, zegt Simons, dat het nemen van een conclusie extra tijd kost, zodat partijen langer op de uitspraak moeten wachten. ‘Mede daarom zijn we terughoudend in het vragen van conclusies, in minder dan een tiende procent van alle zaken. Dat heeft ook een praktische reden: A-G’s kunnen het anders niet aan. Maar soms wegen de rechtsontwikkeling en de rechtseenheid zwaarder dan die ene casus. We leggen wel aan de mensen uit dat juist hun zaak is gekozen voor een conclusie. Zij kunnen dat niet tegenhouden. We kijken ook of een zaak het kan hebben, we vragen geen conclusie in een superspoedzaak.’

Geldend recht

Een eenmaal genomen conclusie kan op verschillende manieren in het College van Beroep voor het bedrijfsleven indalen. In onze interne commissie rechtseenheid bestuursrecht worden concept-uitspraken van de grote kamer en de conclusies besproken. Een klein deel van de conclusie komt in de uitspraak terecht, dat wordt dan geldend recht, wat weer bij jurisprudentiebijeenkomsten wordt besproken. Conclusies worden door onze rechters en juristen goed gelezen, dat weet ik uit de praktijk. Het is tamelijk zeldzaam, dus de moeite waard.’

Contra legem toetsing

Ook Simons’ college heeft een lijstje liggen met mogelijke onderwerpen voor een conclusie, maar wat daarop staat wordt niet verklapt. ‘Het is geen grote lijst. Er staat één onderwerp op dat we in de grote kamer zouden moeten bespreken maar dat niet per se tot een conclusie hoeft te leiden omdat we die eigenlijk al hebben: de contra legem toetsing van gebonden besluiten op grond van lagere algemeen verbindende voorschriften. Als in de regeling staat: je móet als bestuursorgaan een bepaald besluit nemen, mag je dan als rechter zeggen: ‘Liever niet, want het pakt onevenredig uit?’ In de praktijk zitten de drie bestuursrechtelijke colleges al op één lijn maar het is nog nooit dogmatisch goed opgeschreven.’

Pure winst

Na tien jaar maakt Simons de eerste balans op. ‘We hebben er goed aan gedaan heel selectief met het instrument om te gaan. Het grootste deel van de conclusies is in heel belangwekkende zaken gevraagd, enkele ‘in de periferie’. Dat heeft geleid tot richtinggevende uitspraken en belangrijke discussies in de wetenschap – zeker ook omdat conclusies van met name Widdershoven en Wattel nogal prikkelend zijn. Dat zien we graag.’ Maar conclusies hebben ook hun werk gedaan. De hoogste bestuursrechters oordelen nu veel gelijkmatiger, er is sprake van rechtseenheid. ‘Dat is pure winst. Ik kan niet één onderwerp benoemen waarvan ik zeg: dit doen we anders dan andere colleges. Zo heeft de Afdeling bestuursrechtspraak lange tijd het hoger beroep beperkter opgevat dan de andere colleges. Sinds vorig jaar is ook dat verschil verdwenen. Voor de rechtseenheid zullen toekomstige conclusies daarom minder betekenis hebben, maar voor de rechtsontwikkeling des te meer.’