Interview Takvor Avedissian

‘Een feest van alle bestuursrechtelijke colleges’, zo omschrijft president Takvor Avedissian van de Centrale Raad van Beroep de viering van een decennium conclusies en de grote kamer in het bestuursrecht. Twee keer heeft hij een conclusie gevraagd. Op 7 november 2018 verscheen de eerste conclusie van raadsheer advocaat-generaal Rob Widdershoven over de afgeleid belanghebbende. En op 7 december 2022 is de tweede conclusie genomen door raadsheer advocaat-generaal Peter Wattel. Dat ging over het terugkomen van een onherroepelijk geworden boetebesluit. ‘Zo’n boetebesluit heeft in beginsel formele rechtskracht, het is onaantastbaar geworden. Maar wat als je achteraf ontdekt dat het onmiskenbaar ‘niet pluis’ is? Kun je er dan toch van af? Wattel adviseerde: ‘In dat geval moet zo’n boetebesluit kunnen worden teruggedraaid.’

Externe oriëntatie

Het sociale zekerheidsrecht en het ambtenarenrecht vormen de twee grote rechtsgebieden van de Centrale Raad van Beroep. En dan toch ‘maar’ twee conclusies? Misschien zit er iets in van bescheidenheid, zegt Avedissian, en ook dat hij slechts vier jaar president is. Maar wel een president die ‘externe oriëntatie’ belangrijk vindt. ‘Stel je open voor de buitenwereld, durf in te spelen op maatschappelijke ontwikkelingen. Geef ruimte aan rechtsontwikkeling, ook aan de rechtswetenschap. Het initiëren en stimuleren van conclusies past daarin. We kunnen de rechtseenheid en rechtsontwikkeling in het bestuursrecht bevorderen, bijvoorbeeld via gesprekken in de Commissie rechtseenheid bestuursrecht, maar ook via het vragen van conclusies.’

Materie-A-G

Onlangs is de Centrale Raad van Beroep, evenals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, gestart met een unieke figuur: een zogenoemde materie-advocaat-generaal. Voor de Centrale Raad van Beroep is dat prof. dr. mr. R.H. (Ruth) de Bock, tevens advocaat-generaal bij het parket van de Hoge Raad. ‘Nuttig en ook nodig’, zegt Avedissian daarover. ‘In het sociaalrechtelijke domein behandelen wij onderwerpen die niet per se de andere colleges aangaan. We hebben wel behoefte aan dwarsverbanden tussen leerstukken, in het kader van rechtsontwikkeling en rechtseenheid binnen het sociaal recht. We zijn benieuwd of raakvlakken met het civiele en strafrecht en internationaalrechtelijke aspecten erbij kunnen worden betrokken. We kunnen natuurlijk zelf via ons eigen Wetenschappelijk Bureau ideeën genereren maar het mooie is dat een conclusie wordt uitgebracht door een A-G, een bij uitstek deskundig, veelzijdig jurist, onomstreden in zijn of haar deskundigheid, onafhankelijk, gezaghebbend. We vragen: zet rondom een rechtsvraag of thema alsjeblieft op een rijtje wat je geraden voorkomt. En hoewel we met een of enkele concrete vragen komen, nemen A-G’s gelukkig de ruimte die vragen vanuit verschillende invalshoeken aan te vliegen. Ze houden ons – ook fundamentele – bespiegelingen voor. Uiteindelijk geven ze natuurlijk ook antwoord op onze concrete vragen. Ruth de Bock kan dat, als civilist en arbeidsrechtspecialist, als geen ander.’ Zij was vanaf 2002 tot 2016 al verbonden aan de Centrale Raad van Beroep, als raadsheer-plaatsvervanger.

Conclusie in het belang der wet

Avedissian loopt met nóg een vernieuwend idee rond. ‘Het civiele en strafrecht kennen het instrument van cassatie in het belang der wet. Zouden we niet een conclusie in het belang der wet moeten introduceren? Niet dat alleen de presidenten van de Centrale Raad van Beroep of het College van Beroep voor het bedrijfsleven, of de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak om een conclusie verzoekt, maar ook de mogelijkheid dat de A-G los van zo’n concreet verzoek, op eigen initiatief, een conclusie uitbrengt, in het belang der wet. Bij de Hoge Raad heeft dit geleid tot prachtige conclusies. Zo’n systeem zou ik wel interessant vinden voor het bestuursrecht. Maar het idee is vers en zeker nog niet uitgekristalliseerd.’

Doorwrochte conclusies

Maar ook de huidige, ‘gewone’ conclusies werken volgens Avedissian al goed. Op basis waarvan vindt hij dat? ‘Je kunt kijken in hoeverre een conclusie wordt meegenomen in de uitspraak van de (grote) kamer ten behoeve waarvan de president of voorzitter de conclusie heeft gevraagd. Wordt de conclusie gevolgd? Je kunt het ook nagaan in de rechtswetenschappelijke literatuur. Daar verschijnen inspirerende en soms ook kritische stukken of een conclusie echt het verschil heeft gemaakt. Neem de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Wattel van 20 maart 2019 over het vertrouwensbeginsel, met een pleidooi voor een verschuiving van het bestuursperspectief naar het burgerperspectief. Die conclusie is op veel plaatsen geciteerd, in de rechtswetenschap, de rechtspraktijk, in procedures in eerste aanleg en in hoger beroep. De conclusie van de A-G’s Widdershoven en Wattel van 7 juli 2019 over het evenredigheidsbeginsel was ook doorwrocht en origineel. Denk verder bijvoorbeeld aan de conclusie van staatsraad A-G Gerbrant Snijders van 18 mei 2022 over het verbod op grondwettelijke toetsing in relatie tot de toetsing van wetten in formele zin aan het evenredigheidsbeginsel: het heeft nu al het nodige teweeg gebracht in allerlei commentaren en de rechtswetenschappelijke literatuur.’ De grote kamer van de Afdeling bestuursrechtspraak moet nog uitspraak doen.

Rechtspraktijk

Niet alleen in de literatuur, maar ook in de rechtspraktijk hebben conclusies de nodige impact. Kijk maar eens, zegt Avedissian, naar de al genoemde conclusie van Widdershoven en Wattel en de daarop gevolgde uitspraak van de grote kamer van de Afdeling van 2 februari 2022 in de zogenoemde Harderwijk-zaak, over het sluiten van een woning toen daar drugs werden gevonden. Het bestuursrecht, de rechtspraktijk, heeft sindsdien echt een flinke verandering ondergaan. Kortom, conclusies doen ertoe.’

Grote toegevoegde waarde

Ook binnen de Centrale Raad van Beroep worden conclusies nauwgezet bestudeerd. Ze komen onder meer aan de orde in de Commissie bestuursrecht en bestuursprocesrecht, waarin alle senior raadsheren en senior gerechtsauditeurs zitting hebben. En ook in de Commissie rechtseenheid bestuursrecht, waarin de vier hoogste bestuursrechters deelnemen. Conclusies, daarover wordt met regelmaat op de werkvloer gepraat. ‘Niet zo vreemd. Ze geven inzichten en aanknopingspunten en gaan verder dan een uitspraak in die ene zaak. Conclusies zijn in het bestuursrecht niet meer weg te denken, ze zijn van grote toegevoegde waarde. En het belang neemt alleen maar toe met de materie-A-G.’