Voorstel van wet houdende wijziging van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 in verband met het niet toestaan van voorzieningen die tot doel hebben dat een cliënt een arbeidsverhouding als bedoeld in artikel 5, eerste en tweede lid, van de Wet op de loonbelasting 1964, aangaat, met memorie van toelichting.
- Kenmerk
- W13.16.0193/III
- Datum advies
- 13 oktober 2016
- Vindplaats
- Staatscourant 2018, nr. 37695
- Volksgezondheid, Welzijn en Sport
- Wet
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft advies uitgebracht over het wetsvoorstel over de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) ter voorkoming van alfahulpbemiddeling. Het advies van de Afdeling advisering is op 6 juli 2018 openbaar gemaakt.
Het wetsvoorstel
Het wetsvoorstel had als doel om oneigenlijk gebruik van alfahulpconstructies tegen te gaan. Het verbood gemeenten om een voorziening te treffen die het aangaan van een contract dat voldoet aan de zogenoemde 'Regeling dienstverlening aan huis' (ook: alfahulp) tot doel heeft.
Volgens die Regeling dienstverlening aan huis hoeft een natuurlijke persoon - werkgever - geen loonadministratie te voeren en geen loonbelasting en premies af te dragen bij persoonlijke dienstverlening door diens werknemer, op voorwaarde dat de dienstverlening doorgaans minder dan vier dagen per week wordt verricht. Het wetsvoorstel voorzag erin dat het gemeenten wordt verboden een voorziening op grond van de Wmo 2015 te treffen door te bemiddelen in zo’n alfahulp-constructie. Het wetsvoorstel zou er niet aan in de weg staan dat natuurlijke personen zelf zo’n arbeidsverhouding aangaan in het kader van de uitvoering van een persoonsgebonden budget (pgb).
Noodzaak wetsvoorstel
De Centrale Raad van Beroep (CRvB) heeft in enkele recente uitspraken uitleg over het stelsel van de Wmo 2015 en de alfahulpconstructies gegeven. Daaruit wordt duidelijk dat een gemeente geen voorziening treft als bedoeld in de Wmo 2015, als er alleen een contract bestaat tussen de alfahulp en de cliënt. De gemeente compenseert dan slechts financieel de kosten van particuliere dienstverlening of verwijst naar private ondersteuning. Alfahulpbemiddeling door de gemeente kan volgens de CRvB niet als alternatieve voorziening worden aangeboden.
Uit deze op de tekst en de wetsgeschiedenis van de Wmo 2015 gebaseerde uitspraken kan de conclusie getrokken worden dat het wetsvoorstel niet (meer) nodig is, ook niet als volgende uitspraken nog tot een nadere uitleg en precisering zullen leiden. De huidige bepalingen van de Wmo 2015, zoals deze door de CRvB zijn uitgelegd, leiden er namelijk al toe dat gemeenten voorzieningen op grond van de Wmo 2015 niet in de vorm van bemiddeling kunnen aanbieden.
Strijd met uitgangspunt decentralisatie Wmo 2015
Verder is een van de uitgangspunten van het gedecentraliseerde stelsel van de Wmo 2015 dat de beleidsmatige invulling van de uitvoering van de aan gemeenten gedecentraliseerde taken in belangrijke mate aan gemeenten zelf wordt overgelaten. Decentralisatie brengt onder andere met zich dat de (gemeentelijke) praktijk een kans moet worden gegeven, en dat bij problemen of een incident niet direct wordt gedacht aan het wijzigen van het wettelijk stelsel. Dit vergt grote terughoudendheid, rolvastheid en zelfbeheersing bij de wetgever. Zeer zwaarwegende belangen moeten worden aangevoerd om ingrijpen in de decentrale praktijk te kunnen rechtvaardigen.
In dit verband betekent de stelselverantwoordelijkheid van de centrale overheid niet dat de rijksoverheid ook verantwoordelijk is voor besluiten die op grond van de wet door andere bestuurslagen worden genomen. Aanspreekbaarheid voor het stelsel als geheel kan wél betekenen dat de rijksoverheid in overleg treedt met andere overheden. Als zich problemen voordoen, ligt het voor de hand om eerst te bekijken hoe deze binnen de kaders van de wet kunnen worden opgelost en wie voor het nemen van de daarop gerichte maatregelen de verantwoordelijkheid draagt. Pas in laatste instantie kan de vraag aan de orde komen of een wijziging van het wettelijk stelsel nodig is.
In dit geval heeft de CRvB de bestaande Wmo 2015 in het licht van de tekst ervan en de wetsgeschiedenis nader uitgelegd. Het is nu niet aan de wetgever in formele zin, maar aan gemeenten om te bekijken welke consequenties voor hun eigen beleid moeten worden getrokken uit de uitspraken van de CRvB. Het is dan aan de rechter om dat te toetsen. Als zich naar aanleiding van (in dit geval) uitspraken van de CRvB structureel problemen zouden voordoen, kan dat reden zijn voor de centrale overheid om in gesprek te gaan met decentrale overheden. De uitkomst van dat overleg kan zijn dat wetgeving nodig is. Daarvan is nu nog niet gebleken.
De Afdeling advisering heeft daarom geadviseerd om het wetsvoorstel te heroverwegen.
Reactie minister
De minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport heeft laten weten dat hij het advies van de Afdeling advisering opvolgt en het wetsvoorstel niet bij de Tweede Kamer indient.
Lees hier de volledige tekst van het advies van de Afdeling advisering en het nader rapport van de minister.
Voorstel van wet houdende wijziging van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 in verband met het niet toestaan van voorzieningen die tot doel hebben dat een cliënt een arbeidsverhouding als bedoeld in artikel 5, eerste en tweede lid, van de Wet op de loonbelasting 1964, aangaat, met memorie van toelichting.
Bij dit advies is een samenvatting uitgebracht.
Bij Kabinetsmissive van 14 juli 2016, no.2016001303, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende wijziging van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 in verband met het niet toestaan van voorzieningen die tot doel hebben dat een cliënt een arbeidsverhouding als bedoeld in artikel 5, eerste en tweede lid, van de Wet op de loonbelasting 1964, aangaat, met memorie van toelichting.
Het voorstel voorziet in een wijziging van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) die ertoe strekt dat het gemeenten wordt verboden om een voorziening te treffen die het aangaan van een contract dat voldoet aan de zogenoemde "Regeling dienstverlening aan huis" (ook: alfahulp) (zie noot 1) tot doel heeft.
De Afdeling advisering van de Raad van State is van oordeel dat het thans indienen van het voorstel niet passend is in het licht van de interbestuurlijke verhoudingen zoals die sinds de decentralisatie van de maatschappelijke ondersteuning in de Wmo 2015 in acht dienen te worden genomen en dat het voorstel, gelet op recente uitspraken van de Centrale Raad van Beroep (CRvB), niet nodig is. In verband daarmee adviseert de Afdeling het voorstel te heroverwegen.
1.Nut en noodzaak
a.Recente uitspraken van de Centrale Raad van Beroep
Het voorstel verbiedt gemeenten om een voorziening te treffen die het aangaan van een contract dat voldoet aan de zogenoemde "regeling dienstverlening aan huis" tot doel heeft. Een dergelijk contract omvat persoonlijke dienstverlening door een werknemer ten behoeve van een natuurlijk persoon (particulier) tot wie hij in dienstbetrekking staat. Mits de dienstverlening doorgaans op minder dan vier dagen per week wordt verricht, gaat het in dat geval om een arbeidsverhouding als bedoeld in artikel 5 van de Wet op de loonbelasting 1964. De natuurlijke persoon, werkgever, hoeft dan geen loonadministratie te voeren en geen loonbelasting en premies af te dragen.
De toelichting vermeldt dat de regeling bedoeld is voor particulieren, maar ook wordt toegepast door gemeenten in het kader van de ondersteuning op grond van de Wmo 2015. In plaats van het in natura voorzien in ondersteuning wordt de cliënt dan (door de gemeente) geholpen aan een arbeidsovereenkomst met een particuliere hulp (in wezen komt dit neer op een vorm van bemiddeling door de gemeente). Deze werkwijzen kennen volgens de toelichting geen ander doel dan dat een cliënt een overeenkomst met een alfahulp aangaat. De gemeente is zo in staat om de kosten te drukken. De betrokken dienstverrichters kunnen hun diensten goedkoop aanbieden, omdat er geen premies en loonbelasting hoeven te worden ingehouden.
Het voorstel strekt ertoe dat het gemeenten wordt verboden een voorziening te treffen die tot doel heeft dat een cliënt een arbeidsverhouding als bedoeld in artikel 5 van de Wet op de loonbelasting 1964 aangaat. Het voorstel houdt open dat cliënten zelf zo’n arbeidsverhouding aangaan in het kader van de uitvoering van een persoonsgebonden budget (pgb).
Zoals ook de toelichting vermeldt, heeft de CRvB in enkele recente uitspraken nadere uitleg over het stelsel van de Wmo 2015 gegeven. (zie noot 2) Daaruit wordt duidelijk dat een gemeente geen voorziening treft als bedoeld in de Wmo 2015, indien er alleen een contract bestaat tussen de alfahulp en de cliënt. De gemeente compenseert dan slechts financieel de kosten van particuliere dienstverlening of verwijst naar private ondersteuning. Alfahulpbemiddeling kan volgens de CRvB niet als alternatieve voorziening worden aangeboden. (zie noot 3)
Uit deze op de tekst en de wetsgeschiedenis van de Wmo 2015 gebaseerde uitspraken kan de conclusie getrokken worden dat het voorstel niet (meer) nodig is, ook niet indien volgende uitspraken nog tot een nadere uitleg en precisering zullen leiden. De huidige bepalingen van de Wmo 2015, zoals deze door de CRvB zijn uitgelegd, leiden er immers al toe dat gemeenten voorzieningen op grond van de Wmo 2015 niet in de vorm van bemiddeling kunnen aanbieden.
b.Decentralisatie
In het gedecentraliseerde stelsel van de Wmo 2015 is een van de uitgangspunten dat de beleidsmatige invulling van de uitvoering van de aan gemeenten gedecentraliseerde taken in belangrijke mate aan gemeenten zelf wordt overgelaten. Dit nieuwe stelsel is recent in werking getreden. Hiermee worden thans de eerste praktijkervaringen opgedaan.
Decentralisatie impliceert onder andere dat de (gemeentelijke) praktijk een kans moet worden gegeven en niet bij problemen of een incident nieuwe wetgeving wordt geëntameerd. Dit vergt grote terughoudendheid, rolvastheid en zelfbeheersing bij de wetgever. Zeer zwaarwegende belangen moeten worden aangevoerd om ingrijpen in de decentrale praktijk te kunnen rechtvaardigen.
In dit verband wijst de Afdeling erop, dat de stelselverantwoordelijkheid van de centrale overheid (die meebrengt dat die overheid op het stelsel als geheel kan worden aangesproken) niet betekent dat de rijksoverheid ook verantwoordelijk is voor besluiten die op grond van de wet door andere bestuurslagen worden genomen. Aanspreekbaarheid voor het stelsel als geheel kan wél betekenen dat de rijksoverheid in overleg treedt met andere overheden. Indien zich problemen voordoen, ligt het voor de hand om eerst te bezien hoe deze binnen de kaders van de wet kunnen worden opgelost en wie voor het nemen van de daarop gerichte maatregelen de verantwoordelijkheid draagt. Pas in laatste instantie kan de vraag aan de orde komen of een wijziging van het wettelijk stelsel aangewezen is. (zie noot 4)
In het onderhavige geval heeft de CRvB de bestaande Wmo 2015 in het licht van de tekst ervan alsmede de wetsgeschiedenis nader uitgelegd. Het voorgaande brengt mee dat het thans niet aan de wetgever in formele zin is, maar aan gemeenten om te bezien welke consequenties voor hun eigen beleid moeten worden getrokken uit de uitspraken van de CRvB. Het is aan de rechter om een en ander in voorkomend geval te toetsen. Indien zich naar aanleiding van (in dit geval) uitspraken van de CRvB structureel problemen zouden voordoen, kan dat reden zijn voor de centrale overheid om in gesprek te gaan met decentrale overheden. De uitkomst van dat overleg kan zijn dat wetgeving dienstig is. Van dit alles is vooralsnog niet gebleken. Het indienen van een voorstel ligt dan ook thans niet in de rede, temeer daar de uitspraken van de CRvB in lijn liggen met hetgeen het voorstel beoogt te bereiken.
c.Conclusie
De Afdeling concludeert dat indiening van het voorstel op dit moment niet passend is in het licht van de interbestuurlijke verhoudingen zoals die sinds de decentralisatie van de maatschappelijke ondersteuning in de Wmo 2015 in acht dienen te worden genomen. Daarbij komt dat het voorstel niet nodig is, gelet op de recente uitspraken van de CRvB. In verband hiermee adviseert de Afdeling het voorstel te heroverwegen.
2. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.
De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De vice-president van de Raad van State
Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no.W13.16.0193/III
- De plaatsing van het voorgestelde artikel 2.2.5 nader bezien nu dit is opgenomen in paragraaf 2 over algemene voorzieningen, maar dit artikel blijkens de opzet en toelichting ook ziet op maatwerkvoorzieningen, die in paragraaf 3 zijn geregeld.
Nader rapport (reactie op het advies) van 28 juni 2018
De Afdeling advisering van de Raad van State is van oordeel dat het thans indienen van het voorstel niet passend is in het licht van de interbestuurlijke verhoudingen zoals die sinds de decentralisatie van de maatschappelijke ondersteuning in de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 in acht dienen te worden genomen en dat het voorstel, gelet op uitspraken van de Centrale Raad van Beroep (CRvB), niet nodig is, ook niet indien volgende uitspraken nog tot een nadere uitleg en precisering zullen leiden.
De CRvB geeft in enkele uitspraken van 18 mei 2016 (met name CRvB 18-05-2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1404) nadere uitleg over het stelsel van de Wmo 2015 gegeven. Daaruit wordt duidelijk dat een gemeente geen voorziening treft als bedoeld in de Wmo 2015 indien er alleen een contract bestaat tussen de alfahulp en de cliënt. Bij een voorziening in de zin van de Wmo 2015 levert het college maatschappelijke ondersteuning aan de cliënt. Als het college slechts een tegemoetkoming of een vergoeding betaalt voor maatschappelijke ondersteuning, anders dan een persoonsgebonden budget, of verwijst naar de private markt levert het college geen algemene voorziening in de zin van de Wmo 2015. Uit deze op de tekst en de wetsgeschiedenis van de Wmo 2015 gebaseerde uitspraken trekt de Afdeling de conclusie dat het voorstel niet (meer) nodig is. De huidige bepalingen van de Wmo 2015, zoals deze door de CRvB zijn uitgelegd, leiden er immers al toe dat gemeenten algemene voorzieningen op grond van de Wmo 2015 niet in deze vorm kunnen aanbieden. Het kabinet is het met de Afdeling eens dat gelet op de uitspraken het voorstel niet meer noodzakelijk is. Het is gemeenten op basis van de uitspraken niet toegestaan financiering van een arbeidsverhouding als bedoeld in artikel 5, eerste en tweede lid, van de Wet op de loonbelasting 1964 aan te bieden als voorziening. De huidige bepalingen van de Wmo 2015, zoals deze door de CRvB zijn uitgelegd, leiden er toe dat gemeenten algemene voorzieningen op grond van de Wmo 2015 niet in de vorm van bemiddeling kunnen aanbieden. Zeker nu huishoudelijk hulp als prestatie onder de Wmo 2015 is bevestigd door de CRvB en de gemeente daar in het kader van artikel 2.3.5 van de Wmo 2015 rekening mee moet houden. Gemeenten moeten dus minimaal huishoudelijke hulp in natura aanbieden als maatwerkvoorziening en, indien van toepassing, een algemene voorzienig. De uitspraken zullen als zodanig nader richting gemeenten worden geduid.
Daartoe gemachtigd door de ministerraad moge ik U in overweging geven het hierbij gevoegde voorstel van wet overeenkomstig het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State niet aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden en goed te vinden dat het onderhavige nader rapport tezamen met het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State en het voorstel van wet en de daarbij behorende memorie van toelichting zoals deze aan de Afdeling advisering van de Raad van State zijn voorgelegd, openbaar wordt gemaakt.
De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
(1) Een alfahulp is als huishoudelijk hulp werkzaam onder de regeling dienstverlening aan huis waarbij sprake is van (gedeeltelijke) financiering met publieke middelen voor zorg en ondersteuning. De regeling dienstverlening aan huis is bedoeld voor particulieren die iemand inhuren voor huishoudelijk werk in en om het huis voor minder dan vier dagen per week.
(2) Toelichting, paragraaf 6.
(3) Voor dit voorstel is van belang CRvB 18-05-2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1404.
(4) Advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van 30 september 2016 betreffende de vierde periodieke beschouwing over interbestuurlijke verhoudingen (W04.15.0367/I), paragraaf 4.3.5.