Tiende wijziging van de Aanwijzingen voor de regelgeving.

Bij Kabinetsmissive van 25 november 2017, no.2017002038, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister-President, Minister van Algemene Zaken, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende een wijziging van de Aanwijzingen voor de regelgeving, met memorie van toelichting.

De Aanwijzingen voor de regelgeving vormen het kader dat wetgevingsjuristen van de centrale overheid in acht horen te nemen bij het opstellen van regelgeving. De voorgestelde tiende wijziging heeft het karakter van een nieuwe vaststelling van de gehele tekst van de Aanwijzingen, met als doel de structuur en leesbaarheid te vergroten. De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert de wijziging vast te stellen maar maakt een opmerking over de aanwijzingen die zien op de lasten voor burgers.

1.Gevolgen voor burgers van regelgeving

a.Lasten voor burgers
Aanwijzing 2.10 ziet op de lasten voor de maatschappij en de overheid die voortvloeien uit regelgeving. De toelichting bij deze aanwijzing definieert lasten voor de maatschappij als inhoudelijke nalevingskosten en administratieve lasten. Voor het overige gaat de toelichting bij deze aanwijzing uitsluitend over lasten voor de overheid. De Afdeling wijst erop dat de lasten die voor burgers, bedrijven en instellingen uit regelgeving kunnen voortvloeien breder zijn dan inhoudelijke nalevingskosten of administratieve lasten. Zij vraag in het navolgende bijzonder aandacht voor de gevolgen voor burgers. Zij wijst in dit verband op het onlangs verschenen rapport van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) "Weten is nog geen doen, een realistisch perspectief op redzaamheid."

In dit rapport vraagt de WRR aandacht voor de hoge eisen die de hedendaagse samenleving stelt aan de redzaamheid van burgers en de rol van het klassieke beleidsperspectief van de overheid hierin. De WRR roept de overheid op om: "bij de totstandkoming van regelgeving deze zodanig in te richten dat de beoogde redzaamheid zo goed mogelijk wordt gerealiseerd. Een realistisch perspectief dat rekening houdt met verschillen en beperkingen in doenvermogen van burgers biedt meer kans op het realiseren van redzaamheid. Regels en instituties moeten een zekere ‘robuustheid’ of ‘correctievermogen’ hebben jegens menselijke fouten. Bij het ontwerpen van beleid moet de vraag gesteld worden wat er gebeurt met mensen die niet meteen hun post openmaken of niet meteen in actie komen als dat noodzakelijk is." (zie noot 1)

De Afdeling acht het wenselijk dat de inhoud van deze aanbevelingen over de afwegingen die gemaakt moeten worden bij de vorm en inhoud van een regeling hun weerslag moeten krijgen in de toelichting bij artikel 2.10. Zij adviseert daartoe deze toelichting aan te passen.

b.Burgers en totstandkoming van regelgeving
Ook met betrekking tot hoofdstuk 7 dat ziet op de procedures van totstandkoming van regelgeving merkt de Afdeling op dat de gevolgen voor burgers van deze regelgeving niet aan de orde komen. In dit hoofdstuk wordt uitvoerig ingegaan op de verschillende processtappen en toetsen die uitgevoerd moeten worden, maar hierin ontbreekt een aanwijzing over het inzichtelijk maken van de gevolgen voor burgers. In het rapport besteedt de WRR aandacht aan wat zij de ‘mentale belasting’ noemt. Het gaat daarbij om de cognitieve last, de benodigde oplettendheid, het aantal keuzes, maar ook om de zelfcontrole die nodig is de ‘verstandige’ keuze te maken en vol te houden. (zie noot 2) Zij pleit ervoor om de mentale belasting van voorgenomen beleid meer inzichtelijk te maken, met name vanuit een overkoepelend perspectief. In het rapport doet zij een aantal concrete suggesties van vragen die hiervoor gebruikt zouden kunnen worden.

De Afdeling acht het met de WRR wenselijk dat er tijdens de totstandkoming van regelgeving meer aandacht komt voor de lasten van regelgeving voor burgers, en met name voor lasten die niet traditioneel worden gerekend onder de administratieve lasten. Zij adviseert hiertoe in hoofdstuk 7 een aanvullende aanwijzing op te nemen.

2. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging goed te vinden dat de procedure van het vaststellen van deze wijziging van de Aanwijzingen voor de regelgeving wordt voortgezet, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State

---

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no.W01.17.0377/I

- In aanwijzing 3.42, tweede lid en aanwijzing 3.46 niet spreken van PbEU, maar van PB, gelet op aanwijzing 3.42, eerste lid. Dit ook doorvoeren in de overige aanwijzingen en toelichtingen daarop (zie bijvoorbeeld de toelichting bij aanwijzingen 2.15 en 7.7.
- In de aanwijzingen 3.43, 3.44, 3.45 en 3.46 een eenduidige keuze maken met betrekking tot de vraag of verwijzingen cursief moeten worden opgenomen en dit verhelderen in de toelichting bij deze aanwijzingen.
- In de toelichting bij het eerste lid van aanwijzing 3.50 toevoegen dat de verwijzing naar een internetadres in de toelichting alleen voor de situaties geldt waarin de via het internet aangeboden informatie niet tot onderdeel van de normstelling wordt gemaakt.

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 20 december 2017

1. Gevolgen voor burgers van regelgeving

a-b. Ik onderschrijf de opvatting van de Afdeling advisering dat het wenselijk is om tijdens de totstandkoming van regelgeving meer aandacht te hebben voor de lasten van regelgeving voor burgers, met name die welke ontstaan door een discrepantie tussen het veronderstelde en het feitelijke vermogen tot zelfredzaamheid bij de burger, of zoals de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid het aanduidt: het doenvermogen van de burger.
Het kabinet is voornemens in januari 2018 te komen met een inhoudelijke reactie op dit rapport waarin ook uiteengezet zal worden op welke wijze het kabinet uitvoering wil gaan geven aan de aanbevelingen van de WRR. Daarbij zal ook bezien worden hoe deze voornemens geoperationaliseerd kunnen worden door op korte termijn door te voeren wijzigingen in de Aanwijzingen voor de regelgeving.
Het is niet wenselijk om hier op vooruit te lopen door op dit moment al een aanpassing in de voorgestelde tiende wijziging van de Aanwijzingen door te voeren. Een meer integrale aanpak, waarbij bijvoorbeeld ook direct een aanvulling van het Integraal afwegingskader voor beleid en regelgeving kan worden meegenomen, verdient naar mijn mening de voorkeur.

2. De redactionele opmerkingen van de Afdeling zijn verwerkt, met uitzondering van een aanbeveling om de in het EU-publicatieblad gebruikelijke afkorting te gebruiken (PB in plaats van PbEU). Die laatste afkorting is namelijk ingeburgerd en voorkomt verwarring met het Publicatieblad van Curaçao. Wel is het eerste lid van aanwijzing 3.42 verduidelijkt om tot uitdrukking te brengen dat dat lid alleen ziet op het overnemen van de titel van het EU-rechtshandeling.

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om ook nog een aantal andere redactionele verbeteringen aan te brengen, en zijn de aanduidingen van de ministers en ministeries waar nodig aangepast in verband met de naamswijzigingen die zijn doorgevoerd bij het aantreden van het huidige kabinet.

Ik verzoek u goed te vinden dat de procedure voor vaststelling van de tiende wijziging van de Aanwijzingen voor de regelgeving wordt voortgezet.

De minister voor Rechtsbescherming

---

(1) Weten is nog geen doen, WRR, blz. 13.
(2) Weten is nog geen doen, WRR, blz. 139.