Voorstel van wet tot wijziging van de Wet inkomstenbelasting 2001 tot het geleidelijk uitfaseren van de aftrek wegens geen of geringe eigenwoningschuld.
- Kenmerk
- W06.17.0358/III
- Datum advies
- 1 november 2017
- Vindplaats
- Kamerstukken II 2017/18, 34 819, nr.4
- Financiën
- Wet
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft advies uitgebracht over het wetsvoorstel dat de Wet inkomstenbelasting 2001 aanpast om de aftrek wegens geen of geringe eigenwoningschuld (de zogenoemde Hillen-regeling) geleidelijk af te bouwen. Het wetsvoorstel is op 6 november 2017 bij de Tweede Kamer ingediend. Daarmee is ook het advies van de Afdeling advisering openbaar geworden.
Systematiek Hillen-regeling
De eigen woning wordt in de inkomstenbelasting als een bron van inkomen aangemerkt. Dit betekent dat de inkomsten (het eigenwoningforfait: een percentage van de WOZ-waarde) worden belast en dat de uitgaven (vooral hypotheekrente) aftrekbaar zijn. Zolang het eigenwoningforfait lager is dan de hypotheekrente is sprake van een aftrekpost. Zodra het eigenwoningforfait hoger is dan de hypotheekrente (bij een bijna of volledig afgeloste hypotheek) is sprake van een bijtelling.
In 2005 is een aftrekpost geïntroduceerd ("aftrek wegens geen of geringe eigenwoningschuld": de zogenoemde Hillen-regeling) ter grootte van deze bijtelling. Deze Hillen-regeling reduceert de bijtelling tot nul. Doelstelling van deze belastinguitgave was met name om een lastenverlichting te bewerkstelligen voor eigenaar-bewoners met geen of een lage hypotheekschuld. Daarnaast had de aftrek als doel om aflossen te stimuleren.
Inhoud wetsvoorstel
Het wetsvoorstel geeft uitvoering aan een van de fiscale maatregelen uit het regeerakkoord 2017-2021, "Vertrouwen in de toekomst". Voorgesteld wordt de Hillen-regeling met ingang van 1 januari 2019 geleidelijk (in 30 jaar met jaarlijks gelijke stappen van 3 1/3%) af te bouwen. Dit betekent dat in 2019 nog 96 2/3% van een bijtelling in aftrek kan worden gebracht, in 2020 nog 93 1/3%, enzovoort. Bij een WOZ-waarde van € 300 000 en een volledig afgeloste hypotheek, gaat het om een bijtelling in 2019 van € 70. Vervolgens gaat het 30 jaar lang ieder jaar om een € 70 hogere bijtelling (in 2020 dus € 140). De hoogte van de inkomstenbelasting die over de bijtelling moet worden betaald, is afhankelijk van het marginale tarief van een belastingplichtige. Pas met ingang van 1 januari 2048 is sprake van een volledige afbouw van de Hillen-regeling. Anders gezegd, pas dan is sprake van een volledige bijtelling, zoals dat vóór 2005 ook het geval was.
Advies Afdeling advisering
De Afdeling advisering begrijpt het afbouwen van de Hillen-regeling. Zoals de Raad van State in een eerder advies over de Hillen-regeling heeft opgemerkt, vindt de Afdeling advisering de Hillen-regeling in strijd met het systeem van de inkomstenbelasting waarin de eigen woning als bron van inkomen wordt aangemerkt. Het op nul stellen van inkomsten op het moment dat er geen of weinig kosten meer zijn, past daar niet bij. Ook bij andere inkomsten is dat niet aan de orde.
De effectiviteit van de Hillen-regeling (als het gaat om het stimuleren van aflossing) is bovendien zeer twijfelachtig, omdat de aftrek pas effect heeft wanneer de hypothecaire schuld al ver of tot nul is gedaald. Voor schuldaflossing tót dat lage niveau heeft de Hillen-regeling geen effect. Een verdere beperking van de hypotheekrenteaftrek - zoals door de regering is voorgenomen - is effectiever om aflossing te stimuleren.
De Afdeling advisering adviseert om in de toelichting op het wetsvoorstel nog aan twee aspecten aandacht te besteden.
De aanschaf van een eigen woning is voor belastingplichtigen een belangrijke stap omdat omvangrijke financiële verplichtingen voor meestal 30 jaar worden aangegaan. Het is voor het maatschappelijk draagvlak dan ook van groot belang dat de eigenwoningregels in de inkomstenbelasting voorspelbaar en zo eenvoudig mogelijk zijn. De huidige eigenwoningregeling, waaronder de hypotheekrenteaftrek, is echter zodanig gecompliceerd geworden dat in veel voorkomende situaties (bijvoorbeeld verhuizing, verblijf in het buitenland of verbreking van relaties) een deskundige moet worden ingeschakeld. Dit roept de vraag op of het niet noodzakelijk is om de eigenwoningregeling aanzienlijk te vereenvoudigen. Direct daarmee verband houdt de vraag welk einddoel voor ogen staat als het gaat om de fiscale behandeling van de eigen woning. Een helder standpunt over dit einddoel maakt tussentijdse veranderingen die het stelsel compliceren acceptabeler, aldus de Afdeling advisering.
Daarnaast is de Afdeling advisering van oordeel dat het evenwichtig is om in de toelichting op het wetsvoorstel ook aandacht te besteden aan de inkomensgevolgen bij afbouw van de Hillen-regeling, gelet op het oorspronkelijke doel van lastenverlichting. Het zullen voornamelijk oudere belastingplichtigen met een koopwoning zijn die te maken krijgen met de afbouw van de Hillen-regeling (jongeren zullen veelal niet beschikken over (bijna) afgeloste woningen). De Afdeling advisering geeft aan dat er een grote groep ouderen is voor wie de afbouw van de Hillen-regeling nauwelijks inkomensgevolgen heeft omdat een bijtelling teniet wordt gedaan door heffingskortingen die zij op dit moment niet kunnen verzilveren.
Lees hier de volledige tekst van het advies van de Afdeling advisering en het nader rapport van de minister.
Voorstel van wet tot wijziging van de Wet inkomstenbelasting 2001 tot het geleidelijk uitfaseren van de aftrek wegens geen of geringe eigenwoningschuld.
Van dit advies is een samenvatting gemaakt.
Bij Kabinetsmissive van 1 november 2017, no.2017001841, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Financiën, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Wet inkomstenbelasting 2001 tot het geleidelijk uitfaseren van de aftrek wegens geen of geringe eigenwoningschuld, met memorie van toelichting.
Het voorstel strekt ertoe uitvoering te geven aan een van de fiscale maatregelen uit het Regeerakkoord 2017-2021, "Vertrouwen in de toekomst" (zie noot 1). Het betreft het geleidelijk (in 30 jaar met jaarlijks gelijke stappen) afbouwen van de aftrek wegens geen of geringe eigenwoningschuld (Hillen-regeling (zie noot 2)).
De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert het voorstel aan de Tweede Kamer te zenden. Zij begrijpt de afbouw van de Hillen-regeling. De Afdeling is wel van oordeel dat in de toelichting meer ten principale aandacht moet worden besteed aan de (toekomstige) positie van de eigen woning in het fiscale stelsel, en aan de inkomensgevolgen van het geleidelijk afbouwen van de Hillen-regeling voor onderscheiden categorieën belastingplichtigen.
1. Inleiding
De inkomstenbelasting (Wet IB 2001) is gebaseerd op het zogenoemde bronnenstelsel. Dit stelsel houdt in dat inkomsten uit een bron van inkomen (bijvoorbeeld loon uit de bron dienstbetrekking of winst uit de bron onderneming) worden belast en dat uitgaven voor de verwerving van inkomsten uit een bron (bijvoorbeeld reiskosten respectievelijk bedrijfskosten) aftrekbaar zijn.
De eigen woning wordt in de inkomstenbelasting als een bron van inkomen aangemerkt. Dit betekent dat de inkomsten worden belast en dat de uitgaven (in de praktijk voornamelijk hypotheekrente) aftrekbaar zijn. Uit doelmatigheidsoverwegingen worden de inkomsten uit de eigen woning forfaitair vastgesteld (het eigenwoningforfait). Het eigenwoningforfait is een percentage van de WOZ-waarde. (zie noot 3)
Indien de inkomsten (eigenwoningforfait) lager zijn dan de kosten (hypotheekrente) is per saldo sprake van een aftrekpost. Indien de inkomsten (eigenwoningforfait) hoger zijn dan de hypotheekrente (er is weinig of geen hypotheekrente meer omdat er sprake is van een geringe respectievelijk geen eigenwoningschuld) is per saldo sprake van een bijtelling.
In 2005 is een aftrekpost geïntroduceerd ("aftrek wegens geen of geringe eigenwoningschuld": de zogenoemde Hillen-regeling) ter grootte van deze bijtelling. (zie noot 4) Deze aftrekpost reduceert de bijtelling tot nihil. Volgens de memorie van toelichting bij de totstandkoming van deze aftrekpost - in die toelichting terecht een belastinguitgave genoemd - is de doelstelling ervan tweeledig: bevordering aflossing eigen woningschuld en lastenverlichting eigenaar-bewoners met geen of een lage eigenwoningschuld. (zie noot 5) De toelichting gaf daarbij aan dat financiële interventie noodzakelijk was "met name" om deze lastenverlichting te bewerkstelligen.
In voorliggend wetsvoorstel wordt de Hillen-regeling in 30 jaar (met 3 1/3% per jaar) afgebouwd tot nihil. Dit betekent dat in 2019 nog 96 2/3% van een bijtelling (positief saldo van eigenwoningforfait en hypotheekrente) in aftrek kan worden gebracht, in 2020 nog 93 1/3%, enzovoort. Bij een WOZ-waarde van € 300 000 en een volledig afgeloste hypotheek gaat het om een bijtelling in 2019 van € 70, en vervolgens 30 jaar lang ieder jaar een € 70 hogere bijtelling (in 2020 dus € 140), waarbij de hoogte van de te betalen inkomstenbelasting over de bijtelling afhangt van het marginale tarief van belastingplichtige. (zie noot 6) Pas met ingang van 1 januari 2048 is sprake van een volledige afbouw van de Hillen-regeling. Anders gezegd, pas dan is sprake van een volledige bijtelling, zoals dat vóór 2005 ook het geval was.
De toelichting op het wetsvoorstel noemt twee redenen om de Hillen-regeling af te bouwen. (zie noot 7) De eerste reden is dat als gevolg van de met ingang van 2013 ingevoerde aflossingseis voor eigenwoningschulden - hypotheekrente komt slechts voor aftrek in aanmerking indien de eigenwoningschuld ten minste annuïtair in 30 jaar wordt afgelost (zie noot 8) - een extra stimulering voor een versnelde aflossing niet meer noodzakelijk is. De tweede reden is dat door deze aflossingseis belastingplichtigen veel eerder in aanmerking komen voor toepassing van de Hillen-regeling, waardoor de regeling op termijn financieel onhoudbaar is.
2. Afbouw Hillen-regeling
De Afdeling begrijpt het afbouwen van de Hillen-regeling. Zoals de Raad van State eerder heeft opgemerkt, (zie noot 9) acht de Afdeling de Hillen-regeling in strijd met het systeem van de inkomstenbelasting waarin de eigen woning als bron van inkomen wordt aangemerkt: het op nihil stellen van inkomsten uit een bron op het moment dat er geen of weinig kosten meer zijn, past daarbij niet. Ook bij andere bronnen van inkomen is een dergelijke verlaging niet aan de orde.
De effectiviteit van de Hillen-regeling is bovendien zeer twijfelachtig omdat de aftrek pas effect heeft indien de hypothecaire schuld ver of tot nul is gedaald. Voor schuldaflossing tót dat lage niveau heeft de Hillen-regeling geen effect. Zo een schuldaflossing tót dat lage niveau gewenst is, zou een verdere beperking van de hypotheekrenteaftrek eerder voor de hand liggen. Die is nu voorgenomen.
De Afdeling plaatst twee kanttekeningen.
a. Stapeling van maatregelen; einddoel eigenwoningregeling
In de afgelopen jaren is de eigenwoningregeling in de inkomstenbelasting regelmatig en vaak snel na elkaar gewijzigd. Op 1 januari 2004 is de zogenoemde bijleenregeling ingevoerd. (zie noot 10) Zoals in de inleiding hiervoor is aangeduid, is vervolgens op 1 januari 2005 de Hillen-regeling ingevoerd. Op 1 januari 2013 is de verplichting ingevoerd dat de eigenwoningschuld ten minste op annuïtaire basis na 30 jaar geheel moet zijn afgelost. Vanaf 1 januari 2014 wordt het tarief waartegen de hypotheekrente aftrekbaar is geleidelijk (in stappen van 0,5%-punt per jaar tot 38% in 2041) afgebouwd. En in het regeerakkoord "Vertrouwen in de toekomst" worden opnieuw maatregelen aangekondigd rond de eigen woning: met ingang van 1 januari 2019 de thans voorgestelde afbouw (in 30 jaar) van de Hillen-regeling en met ingang van 1 januari 2020 een versnelling van vorenbedoelde afbouw van het tarief waartegen de hypotheekrente aftrekbaar is.
Over deze stapeling van maatregelen merkt de Afdeling het volgende op. De aanschaf van een eigen woning is in het leven van belastingplichtigen een belangrijke stap omdat omvangrijke financiële verplichtingen voor meestal 30 jaar worden aangegaan. Het is voor het maatschappelijk draagvlak dan ook van groot belang dat de eigenwoningregels in de inkomstenbelasting voorspelbaar en zo eenvoudig mogelijk zijn. De eigenwoningregeling, waaronder de hypotheekrenteaftrek, is echter dermate gecompliceerd geworden dat in veel voorkomende, niet uitzonderlijke situaties (bijvoorbeeld verhuizing, verblijf in het buitenland of verbreking van relaties) de hulp van een deskundige niet kan worden gemist om de juiste gevolgen voor de eigenwoningregeling vast te stellen. Dit is een ongewenste situatie met betrekking tot deze voor veel belastingplichtigen zeer belangrijke regeling.
Het vorenstaande roept de vraag op of een aanzienlijke vereenvoudiging van de eigenwoningregeling noodzakelijk is of in de rede ligt. Direct daarmee verband houdt de vraag welk einddoel voor ogen staat als het gaat om de fiscale behandeling van de eigen woning: bijvoorbeeld een behandeling als vermogensbestanddeel (box 3) eventueel gepaard gaande met vrijstellingen, bijvoorbeeld ter bevordering van het bezit van een eigen woning al dan niet met het oog op de oude dag. Een helder standpunt over dit einddoel maakt tussentijdse veranderingen die het stelsel compliceren, acceptabeler.
De Afdeling merkt op dat de toelichting niet op vorengenoemde aspecten ingaat. Zij adviseert er in de toelichting aandacht aan te besteden.
b. Inkomenseffecten
Zoals hiervoor in de inleiding is opgemerkt, is met de invoering van de Hillen-regeling, naast de introductie van een stimulans tot extra aflossen, met name een lastenverlichting beoogd voor eigenaar-bewoners met geen of een lage eigenwoningschuld. Met betrekking tot de afbouw van de Hillen-regeling gaat de toelichting echter niet in op de mogelijke inkomensgevolgen van het wetsvoorstel voor onderscheiden categorieën belastingplichtigen die thans gebruik maken van de Hillen-regeling.
Gelet op dit oorspronkelijke oogmerk van lastenverlichting is het naar het oordeel van de Afdeling nodig om in de toelichting ook aandacht te besteden aan de inkomensgevolgen bij het afbouwen van de Hillen-regeling. In het bijzonder wijst de Afdeling daarbij op de nota naar aanleiding van het verslag bij het Belastingplan 2018, waarin wordt opgemerkt dat het aantal belastingplichtigen dat de ouderenkorting en de alleenstaande ouderenkorting niet kan verzilveren, relatief groot is. (zie noot 11) Omdat voornamelijk oudere belastingplichtigen met een koopwoning te maken krijgen met de afbouw van de Hillen-regeling - jongeren zullen veelal niet beschikken over een (bijna) afgeloste hypotheek - zal voor deze groep belastingplichtigen de afbouw van de Hillen-regeling nauwelijks inkomensgevolgen hebben. Belastingheffing over de bijtelling wordt immers gecompenseerd door het verzilveren van genoemde kortingen.
De Afdeling adviseert in de toelichting aandacht te besteden aan de inkomensgevolgen van het voorstel voor onderscheiden categorieën belastingplichtigen.
De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat aan het vorenstaande aandacht zal zijn geschonken.
De vice-president van de Raad van State
Nader rapport (reactie op het advies) van 3 november 2017
2. Afbouw Hillen-regeling
a. Stapeling van maatregelen; einddoel eigenwoningregeling
De Afdeling wijst op de stapeling van maatregelen in de eigenwoningregeling in de afgelopen jaren en wijst daarbij ook op de verschillende maatregelen die in het regeerakkoord zijn aangekondigd. De Afdeling geeft terecht aan dat de aanschaf van een eigen woning in het leven van belastingplichtigen een belangrijke stap is met doorgaans omvangrijke financiële verplichtingen die voor lange tijd worden aangegaan. Met de Afdeling ben ik van mening dat zeer prudent moet worden omgegaan met het nemen van (fiscale) maatregelen op het gebied van de woningmarkt. De Afdeling stelt in dat kader de vraag of er geen aanleiding is tot een verdere vereenvoudiging van de eigenwoningregeling. In het pleidooi van de Afdeling voor een vereenvoudiging van de eigenwoningregeling kan ik mij vinden. Vereenvoudiging van de fiscale maatregelen op de woningmarkt is echter geen eenvoudige opgave, mede omdat wijzigingen in de eigenwoningregeling gepaard kunnen gaan met ingrijpende gevolgen. Dit is de reden dat dergelijke maatregelen voorzichtig moeten worden getroffen en waar mogelijk onderdeel dienen te zijn van een groter pakket aan maatregelen waarmee bijvoorbeeld de inkomenseffecten kunnen worden gemitigeerd.
Voorts vraagt de Afdeling welk einddoel het kabinet voor ogen staat als het gaat om de fiscale behandeling van de eigen woning. Het kabinet heeft met het regeerakkoord invulling gegeven aan de ambities op het gebied van de fiscaliteit, waaronder ook de eigenwoningregeling in de inkomstenbelasting. Daaruit kan worden opgemaakt dat dit kabinet geen vergaande systeemwijziging van de eigenwoningregeling voor ogen heeft waarmee de eigen woning bijvoorbeeld naar box 3 zou worden overgeheveld of zou worden gedefiscaliseerd.
b. Inkomenseffecten
Naar aanleiding van de vraag van de Afdeling om in de toelichting aandacht te besteden aan de inkomensgevolgen van het voorstel voor de verschillende inkomenscategorieën, is de toelichting aangevuld. Daarbij heb ik mij overigens beperkt tot de effecten op het besteedbare inkomen. De inkomenseffecten in brede zin kunnen niet gegeven worden zonder rekening te houden met de overige maatregelen in het regeerakkoord waarvan een deel pas op een later moment in wetgeving zal worden omgezet.
Van de gelegenheid is gebruikgemaakt om in de toelichting nog een aantal aanvullingen aan te brengen.
Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.
De staatssecretaris van Financiën
(1) Bijlage bij Kamerstukken II 2017/18, 34 700, nr. 34.
(2) Oorspronkelijk opgenomen in het initiatiefwetsvoorstel van het lid Hillen (Kamerstukken II 2001/02, 28 056), later door de regering overgenomen in het wetsvoorstel materiële implementatie initiatiefwetsvoorstel Hillen (Kamerstukken II 2003/04, 29 209).
(3) Artikel 3.112 van de Wet IB 2001.
(4) Artikel 3.123a van de Wet IB 2001.
(5) Kamerstukken II 2003/04, 29 209, nr. 3, paragraaf 4, Toetsingskader nieuwe belastinguitgaven.
(6) Zie het voorbeeld in de toelichting op artikel I van het voorstel.
(7) Toelichting, onder "Algemeen", tweede tekstblok.
(8) Artikelen 3.119a, eerste lid, onderdeel b, en 3.119c van de Wet IB 2001.
(9) Advies van de Raad van State van 13 december 2001 over het voorstel van wet van het lid Hillen, houdende wijziging van de Wet inkomstenbelasting 2001, inzake afbouw eigenwoningforfait bij aflossing hypotheekschuld (W06.01.0562/IV), Kamerstukken II 2001/02, 28 056, nr. A, en advies van de Raad van State van 10 september 2003 over het voorstel van wet houdende wijziging van de Wet inkomstenbelasting 2001, ter zake van het bevorderen van de financiering van de eigen woning met eigen middelen (materiële implementatie initiatiefwetsvoorstel Hillen) (W06.03.0361/IV), Kamerstukken II 2003/04, 29 209, nr. 5.
(10) De artikelen 3.119a, 3.119aa en 3.119b, van de Wet IB 2001.
(11) Kamerstukken II 2017/18, 34 785, nr. 6, blz. 3.