Ontwerpbesluit houdende de overdracht van de bevoegdheden in het kader van de organisatie en de uitvoering van de verkiezingen van de Staten van Curaçao, bedoeld in het landsbesluit van 12 februari 2017, houdende de ontbinding van de Staten, met nota van toelichting.

Bij Kabinetsmissive van 31 maart 2017, no.2017000574, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende de overdracht van de bevoegdheden in het kader van de organisatie en de uitvoering van de verkiezingen van de Staten van Curaçao, bedoeld in het landsbesluit van 12 februari 2017, houdende de ontbinding van de Staten, met nota van toelichting.

De algemene maatregel van rijksbestuur (amvrb) beoogt te verzekeren dat de verkiezingen voor de Staten van Curaçao, die bij het landsbesluit van 12 februari 2017 zijn uitgeschreven, goed worden voorbereid en ordentelijk zullen verlopen. Daarom worden bevoegdheden die op grond van landsregelgeving aan een minister van Curaçao zijn toegekend, uit handen van deze minister genomen en aan de Gouverneur van Curaçao toegekend.

De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft het ontwerpbesluit. Zij adviseert het besluit vast te stellen, maar acht op onderdelen een nadere motivering of aanpassing van het ontwerpbesluit aangewezen. Het gaat daarbij om de mogelijkheid die de Gouverneur krijgt om de verkiezingen uit te stellen en het moment waarop de amvrb vervalt.

1.Inleiding: Grondslag voor het optreden
De grondslag voor de algemene maatregel van rijksbestuur is gelegen in de artikelen 43, tweede lid en 51, eerste lid van het Statuut. Artikel 43, tweede lid, van het Statuut bevat de zogenoemde waarborgtaak van het Koninkrijk. Uit de Officiële toelichting bij dit artikel moet worden opgemaakt dat dwingend optreden door het Koninkrijk met grote terughoudendheid dient te geschieden. Hierbij is onder meer van belang dat dit optreden uitsluitend aan de orde is wanneer in het land zelf geen redres van een ontoelaatbare toestand mogelijk zou blijken te zijn. Het gaat hier kortom om een ultimum remedium.

Artikel 51, eerste lid, van het Statuut bevat de taakwaarnemingsbepaling. Op grond van dit artikel kan indien een orgaan van een van de landen niet of niet voldoende voorziet in hetgeen ingevolge het Statuut, een internationale regeling, een rijkswet of een algemene maatregel van rijksbestuur moet worden verricht bij algemene maatregel van rijksbestuur worden bepaald op welke wijze hierin wordt voorzien. Een ingrijpen op grond van artikel 51, eerste lid, kan pas als aan een aantal voorwaarden is voldaan. Er moet een toestand zijn ontstaan die aanleiding geeft tot ingrijpen waarvoor in het land zelf geen redres te verwachten is. (zie noot 1)

De toelichting bij het ontwerpbesluit constateert dat het huidige kabinet van Curaçao en de Statenleden die het kabinet ondersteunen beogen te voorkomen dat de rechtmatig uitgeschreven verkiezingen zullen worden gehouden. Daarmee wordt het functioneren van de democratische rechtsstaat gefrustreerd en zijn er zwaarwegende gronden voor optreden van de Koninkrijksregering ter waarborging van de waarden van de democratische rechtsstaat als verwoord in artikel 43, tweede lid, van het Statuut.

De Afdeling onderschrijft de noodzaak van het optreden van de Koninkrijksregering. Zij concludeert dat een eenmaal uitgeschreven verkiezing niet kan worden teruggedraaid. (zie noot 2) Het goede verloop van zo’n verkiezing mag tevens niet in gevaar komen omdat vrije en eerlijke verkiezingen de kern zijn van een democratische samenleving. De handelswijze van de regering van Curaçao die erop gericht is om de werkzaamheden van het hoofdstembureau te frustreren rechtvaardigt in dat licht het ingrijpen door de Koninkrijksregering in de autonomie van Curaçao. (zie noot 3) Nu het hiervoor nodig is dat de Gouverneur bevoegdheden krijgt die niet voortvloeien uit het Reglement voor de Gouverneur en die ingrijpen in de wettelijke en bestuurlijke voorschriften van Curaçao is een amvrb noodzakelijk. De Afdeling acht het gebruik van een amvrb op grond van artikel 51, eerste lid, van het Statuut daarom aangewezen. Zij maakt over deze amvrb nog de volgende opmerkingen.

2. Uitstellen verkiezing
Het voorgestelde artikel 1, derde lid, geeft de Gouverneur de bevoegdheid de dag van stemming uit te stellen tot een nader door hem te bepalen datum indien dit noodzakelijk is met het oog op een ordentelijk verloop van de verkiezingen. In de toelichting wordt hierover uitsluitend gesteld dat indien mocht blijken dat het feitelijk niet mogelijk is om de voor 28 april 2017 uitgeschreven verkiezingen te houden op een moment dat 11 mei 2017 als datum van eerste samenkomst kan blijven gelden, de Gouverneur bevoegd is een nieuwe datum voor de ontbinding van de Staten, voor de verkiezingen en datum van eerste samenkomst vast te stellen.

De Afdeling onderkent het belang van ordentelijke verkiezingen. Indien de acties van het zittende kabinet de voorbereiding van de naderende verkiezing dusdanig gefrustreerd hebben dat het houden van ordentelijke verkiezingen op 28 april niet meer mogelijk is, kan het daarom noodzakelijk zijn deze uit te stellen. Hierbij zou echter wel moeten worden bepaald dat deze zo spoedig mogelijk na 28 april gehouden wordt, zodat zo kort mogelijk na de aanvankelijk genoemde datum de eerste samenkomst van de nieuwe Staten kan plaatsvinden.

De Afdeling adviseert het ontwerpbesluit in het licht van het vorenstaande aan te passen.

3.Vervallen amvrb
Nu deze amvrb op grond van artikel 43, tweede lid, en artikel 51, eerste lid, een ultimum remedium is en ingrijpt in de normale verdeling van taken en bevoegdheden tussen het land en het Koninkrijk, is, gelet op de proportionaliteit van de maatregel, van belang dat de ingreep niet langer voortduurt dan nodig is. De toelichting onderkent dit en stelt dat sprake zal zijn van een tijdelijk maatregel, waarbij er naar gestreefd wordt deze amvrb zo spoedig mogelijk te laten vervallen nadat na de verkiezingen met steun van de nieuw samengestelde Staten een (nieuw) kabinet is aangetreden. Artikel 4 van het ontwerpbesluit regelt echter uitsluitend dat de amvrb bij koninklijk besluit vervalt.

De Afdeling merkt op dat het enige doel van de amvrb kan zijn, gelet op de motivering van de noodzaak van het ingrijpen van de Koninkrijksregering, om de naderende verkiezingen ordentelijk te laten verlopen. Zodra alle handelingen die onderdeel uitmaken van het verkiezingsproces zijn verricht is niet langer sprake van een toestand die aanleiding geeft tot ingrijpen waarvoor in het land zelf geen redres te verwachten is en is geen rechtsgrond meer voortduren van ingrijpen op basis van artikel 51, eerste lid, van het Statuut.

Dit betekent dat de amvrb zou moeten vervallen op het moment dat het verkiezingsproces ten einde is, te weten het moment dat de uitslag hiervan onherroepelijk vaststaat, het onderzoek der geloofsbrieven heeft plaatsgevonden en de Staten de nieuwe leden heeft toegelaten. Het is daarom niet duidelijk waarom in de toelichting gesproken wordt van het moment dat er een nieuw kabinet is aantreden. De periode tussen de eerste bijeenkomst van de nieuwe Staten en het aantreden van een nieuw kabinet wordt immers niet geregeld door het Kiesreglement Curaçao en der ter uitvoering daarvan gegeven voorschriften. Mocht er in die periode in de ogen van het Koninkrijksregering een situatie ontstaan die noopt tot ingrijpen door het Koninkrijk, dan zal hiervoor een nieuwe amvrb moeten worden vastgesteld, die voor die specifieke situatie de noodzaak tot ingrijpen motiveert. In dat licht zou de voorgestelde amvrb moeten komen te vervallen op het moment van de eerste samenkomst van de nieuwe Staten.

De Afdeling adviseert in de toelichting op het bovenstaande in te gaan en zo nodig het voorstel aan te passen.

De Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State van het Koninkrijk

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 3 april 2017

1. Inleiding: Grondslag voor het optreden
De raad van ministers van het Koninkrijk is verheugd dat de Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk de noodzaak van het optreden van de Koninkrijksregering in het algemeen en het gebruik van een algemene maatregel van rijksbestuur op grond van artikel 51, eerste lid, van het Statuut in het bijzonder onderschrijft. Met de Afdeling is de raad van ministers van het Koninkrijk van oordeel dat vrije en eerlijke verkiezingen de kern zijn van een democratische samenleving en het goede verloop hiervan niet in gevaar mag komen.

2.Uitstellen verkiezing
De Afdeling is met de raad van ministers van het Koninkrijk van oordeel dat het noodzakelijk kan zijn de verkiezingen van 28 april a.s. uit te stellen, indien zou blijken dat het houden van ordentelijke verkiezingen op die datum niet meer mogelijk is. De Afdeling adviseert in het besluit te bepalen dat de verkiezingen in dat geval zo spoedig mogelijk na 28 april plaatsvinden. Naar aanleiding hiervan is artikel 1, derde lid, van het ontwerpbesluit gewijzigd.

3.Vervallen amvrb
De raad van ministers van het Koninkrijk is met de Afdeling van oordeel dat het met het oog op de proportionaliteit van de voorgestelde maatregelen van belang is dat de ingreep niet langer voortduurt dan nodig is. Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is in de nota van toelichting tot uitdrukking gebracht dat het streven erop is gericht het besluit zo spoedig mogelijk te laten vervallen nadat het verkiezingsproces ten einde is, te weten het moment dat de nieuwe leden van de Staten zijn toegelaten. In algemene zin onderschrijf ik de opmerking van de Afdeling dat zich ook daarna – meer in het bijzonder in de periode tussen de eerste bijeenkomst van de nieuwe Staten en het aantreden van een nieuw kabinet – situaties kunnen voordoen die het treffen van nieuwe maatregelen door het Koninkrijk kunnen rechtvaardigen.

Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

---

(1) Zie ook de voorlichting van de Afdeling advisering van de Raad van State van 17 september 2015 over het geven van aanwijzingen van de Gouverneurs van de landen in het Caribische deel van het Koninkrijk, Kamerstukken II 2014/15, 34 000 IV, nr. 52.
(2) Zie het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk van 3 april 2017 inzake het ontwerpbesluit ter vaststelling van de onrechtmatigheid van het ontwerp-Landsbesluit tot intrekking van het Landsbesluit van 12 februari 2017 tot ontbinding van de Staten van Curaçao en het uitschrijven van nieuwe verkiezingen op 28 april 2017.
(3) Zie het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk van 3 april 2017 inzake het ontwerpbesluit tot vernietiging van de ministeriële beschikking van 27 maart 2017 van de minister van Bestuur, Planning en Dienstverlening van Curaçao.

---

Gehele tekst ontwerpregeling met toelichting (pdf, 178 kB)