Ontwerpbesluit tot wijziging van het Vreemdelingenbesluit 2000, houdende de invoering van bijzondere procedurele bepalingen die kunnen worden toegepast in situaties waarin sprake is van een aanzienlijke toename van het aantal asielaanvragen, met nota van toelichting.

Bij Kabinetsmissive van 21 december 2015, no.2015002295, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van het Vreemdelingenbesluit 2000, houdende de invoering van bijzondere procedurele bepalingen die kunnen worden toegepast in situaties waarin sprake is van een aanzienlijke toename van het aantal asielaanvragen, met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit voorziet in de invoering in het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb 2000) van bijzondere, versnelde procedures voor de behandeling van asielaanvragen van vreemdelingen waarvan voorzienbaar is dat deze niet-ontvankelijk of kennelijk ongegrond zullen worden verklaard (versnelde afwijzingsprocedure). Daarnaast introduceert het ontwerpbesluit de mogelijkheid om wanneer een substantieel deel van de asielaanvragen wordt ingediend door vreemdelingen die een bepaalde nationaliteit bezitten of behoren tot een bepaalde groep en op basis van het beschikbare bewijs voorzienbaar is dat deze aanvragen worden ingewilligd, reeds na een kort gehoor tot inwilliging over te gaan (versnelde inwilligingsprocedure). Tot slot regelt het ontwerpbesluit dat het operationeel toezicht door de Mobiel Toezicht Veiligheid-eenheden van de Koninklijke Marechaussee (MTV-controle) voor langere tijd kan worden verscherpt.

De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert het besluit vast te stellen, maar acht op onderdelen een motivering of aanpassing van het ontwerpbesluit aangewezen. De Afdeling adviseert onder meer in te gaan op de Unierechtelijke context van het ontwerpbesluit. Voorts maakt de Afdeling opmerkingen over de versnelde afwijzingsprocedure en over de versnelde inwilligingsprocedure.

1. Unierechtelijke context
De Afdeling merkt op dat terwijl het nationale vreemdelingenrecht in grote mate wordt beïnvloed door internationale regels en het Unierecht, in de toelichting geen aandacht wordt besteed aan de verhouding van het ontwerpbesluit tot het Unierecht. Gewezen zij met name op de Procedurerichtlijn, (zie noot 1) waarin de procedures voor de toekenning van internationale bescherming geregeld. Daarin is onder meer geregeld in welke gevallen de lidstaten voorrang kunnen verlenen aan de behandeling van een verzoek om internationale bescherming (zie noot 2) en wanneer de lidstaten kunnen bepalen dat een behandelingsprocedure van een asielverzoek wordt versneld. (zie noot 3) Ook zijn voor dit ontwerpbesluit van belang de in de Schengengrenscode (zie noot 4) neergelegde regels over het toezicht aan de binnengrenzen. Op grond daarvan is het voor de Schengenlidstaten in beginsel verboden om toezicht te houden aan de binnengrenzen. (zie noot 5) Het Hof van Justitie van de Europese Unie heeft in verschillende uitspraken (zie noot 6) de kaders uiteengezet waarbinnen controles in het grensgebied tussen de Schengenlidstaten ter bestrijding van illegaal verblijf na grensoverschrijding niet strijdig zijn met dit verbod.

De verhouding van het ontwerpbesluit tot het Unierecht, en in het bijzonder genoemde richtlijn en verordening behoeft aandacht. De Afdeling adviseert in de toelichting - in een aparte paragraaf (zie noot 7) - op de Unierechtelijke aspecten van het ontwerpbesluit in te gaan en, zo nodig, daarin een (geconsolideerde) transponeringstabel voor de Procedurerichtlijn op te nemen.

2. Versnelde afwijzingsprocedure
Het ontwerpbesluit voert een versnelde wijze van afdoening in voor asielaanvragen die vermoedelijk niet-ontvankelijk of kennelijk ongegrond zijn. (zie noot 8) De Afdeling maakt hierover een aantal opmerkingen.

a. Alleen bij een aanzienlijke toename van het aantal asielaanvragen
Uit de titel van het ontwerpbesluit en uit de toelichting (zie noot 9) daarbij blijkt dat het besluit beoogt bijzondere procedurele bepalingen in te voeren die kunnen worden toegepast in situaties waarin sprake is van zeer sterk verhoogde asielinstroom waarop de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) niet is berekend. Anders dan voor de verkorte inwilligingsprocedure, (zie noot 10) is voor de versnelde afwijzingsprocedure voor vreemdelingen die reeds bescherming hebben in een andere EU-lidstaat of afkomstig zijn uit een veilig land van herkomst, (zie noot 11) niet bepaald dat deze procedure alleen geldt in een dergelijke situatie.

De Afdeling adviseert het ontwerpbesluit op dit punt aan te passen.

b. Bescherming in een andere EU-lidstaat
Voorgesteld wordt om de versnelde afwijzingsprocedure toe te passen in het geval van vreemdelingen die reeds bescherming hebben in een andere EU-lidstaat (niet-ontvankelijk) (zie noot 12) of afkomstig zijn uit een veilig land van herkomst (kennelijk ongegrond). (zie noot 13) Volgens de preambule van de Procedurerichtlijn moeten de lidstaten in bepaalde gevallen, wanneer een verzoek waarschijnlijk ongegrond is of wanneer de nationale veiligheid of de openbare orde ernstig in het gedrang komt, de behandelingsprocedure kunnen versnellen. In welke - limitatief bepaalde - gevallen de lidstaten kunnen bepalen dat een behandelingsprocedure voor een verzoek om internationale bescherming wordt versneld, is neergelegd in artikel 31, achtste lid, van de richtlijn. (zie noot 14) Het geval dat een vreemdeling in een andere EU-lidstaat internationale bescherming geniet, (zie noot 15) wordt daarin, anders dan het geval dat een vreemdeling afkomstig is uit een veilig land van herkomst, niet vermeld. Dat de omstandigheid dat een vreemdeling in een andere EU-lidstaat internationale bescherming geniet in het ontwerpbesluit aanleiding is voor toepassing van een versnelde afwijzingsprocedure lijkt op gespannen voet te staan met het limitatieve karakter van voormelde bepaling van de Procedurerichtlijn.

Voorts stellen de lidstaten ingevolge de Procedurerichtlijn, vooraleer zij een besluit nemen over de ontvankelijkheid van een verzoek om internationale bescherming, verzoekers in de gelegenheid om hun standpunt daarover uiteen te zetten. (zie noot 16) Deze bepaling is geïmplementeerd in artikel 3.113 van het Vb 2000, (zie noot 17) welk artikel ingevolge het ontwerpbesluit niet van toepassing is indien de versnelde afwijzingsprocedure wordt toegepast. Aldus lijkt de Procedurerichtlijn op dit punt niet langer volledig geïmplementeerd.

De Afdeling adviseert in de toelichting op het bovenstaande in te gaan en zo nodig het ontwerpbesluit aan te passen.

c. Doorgeleiding naar de algemene asielprocedure
In de toelichting (zie noot 18) is vermeld dat wanneer tijdens de versnelde afwijzingsprocedure blijkt dat een aanvraag zich toch niet leent voor deze snelle afdoening, deze aanvraag wordt doorgeleid naar de algemene asielprocedure. (zie noot 19) en dat de desbetreffende asielzoeker dan doorstroomt naar de rust- en voorbereidingstermijn. (zie noot 20) Dit blijkt, anders dan voor de situatie dat de verkorte inwilligingsprocedure niet geschikt blijkt om een asielaanvraag te behandelen, (zie noot 21) niet uit het ontwerpbesluit.

De Afdeling adviseert het ontwerpbesluit aan te passen.

d. Doelmatigheid
Met de versnelde afwijzingsprocedure wordt beoogd een effectievere, en ook snellere asielprocedure voor bepaalde groepen vreemdelingen in te voeren. (zie noot 22) Zo wordt tegengegaan dat asielzoekers onnodig lang schaarse opvangplaatsen bezet houden. Ook moet deze procedure een dempend effect hebben op de instroom van asielzoekers. (zie noot 23) Anders dan in de algemene asielprocedure, geldt in de versnelde afwijzingsprocedure geen rust- en voorbereidingstermijn en worden de staatssecretaris geen harde procedurele termijnen gesteld. Na de indiening van de asielaanvraag wordt een vreemdeling "zo spoedig mogelijk" (eenmaal) gehoord. De vreemdeling krijgt "zo spoedig mogelijk" een afschrift van het verslag van het gehoor en het voornemen tot het niet-ontvankelijk of kennelijk ongegrond verklaren van de aanvraag wordt "zo spoedig mogelijk uitgebracht. De vreemdeling heeft vervolgens maximaal twee dagen om zijn zienswijze op het voornemen uit te brengen, waarna de beschikking bekend wordt gemaakt. Terwijl de algemene asielprocedure inclusief rust- en voorbereidingstermijn in beginsel veertien dagen vergt, kan in de versnelde afwijzingsprocedure in het meest gunstige geval binnen vier dagen een besluit worden genomen. In de versnelde afwijzingsprocedure moet evenwel ook tijd worden ingeruimd voor onderzoeken die doorgaans in de rust- en voorbereidingstermijn worden gedaan. (zie noot 24)

De Afdeling onderkent dat een bepaalde mate van flexibiliteit in de procedurele termijnen kan bijdragen aan een effectievere en snellere behandeling van een asielaanvraag. De toelichting geeft echter niet concreet aan hoeveel tijdwinst de versnelde afdoening naar verwachting (gemiddeld) zal opleveren.
Voorts bevatten noch het ontwerpbesluit noch de toelichting daarop (zie noot 25) garanties dat de behandeling van een aanvraag in de versnelde afwijzingsprocedure in de praktijk - juist omdat harde termijnen ontbreken - onverhoopt niet even lang of langer gaat duren dan een behandeling in de algemene asielprocedure. Dit terwijl voor de desbetreffende vreemdelingen in de versnelde afwijzingsprocedure verschillende waarborgen van de algemene asielprocedure (bijvoorbeeld de mogelijkheid om zich op de procedure voor te bereiden en om een medisch onderzoek te ondergaan) niet gelden.

De Afdeling adviseert in de toelichting nader uiteen te zetten op welke wijze wordt gewaarborgd dat de versnelde afwijzingsprocedure daadwerkelijk sneller is dan de algemene asielprocedure en zo nodig het ontwerpbesluit aan te passen.

3. Versnelde inwilligingsprocedure
Het ontwerpbesluit introduceert de mogelijkheid om in situaties waarin een substantieel deel van het aantal asielaanvragen wordt ingediend door vreemdelingen die een bepaalde nationaliteit bezitten of behoren tot een bepaalde groep en op basis van beschikbaar bewijs voorzienbaar is dat deze asielaanvragen voor inwilliging in aanmerking komen, reeds na een kort gehoor tot inwilliging over te gaan. (zie noot 26)

In het licht van de huidige verhoogde instroom van vreemdelingen in de asielprocedure en de druk op het besluitvormingsproces die dit met zich brengt, (zie noot 27) onderkent de Afdeling het belang van de mogelijkheid om voor periodes van een aanzienlijke toename van het aantal asielaanvragen een verkorte procedure in te voeren voor de behandeling van asielaanvragen waarvan voorzienbaar is dat deze worden ingewilligd. De Afdeling maakt evenwel een aantal opmerkingen over de voorgestelde uitwerking.

a. Verenigbaarheid met de Procedurerichtlijn
Zoals hiervoor onder punt 2.b. is opgemerkt, biedt de Procedurerichtlijn de lidstaten de mogelijkheid om de behandelingsprocedure voor een verzoek om internationale bescherming te versnellen in een aantal - limitatief bepaalde - gevallen waarin een dergelijk verzoek waarschijnlijk wordt afgewezen. De versnelde behandelingsprocedure van artikel 31, achtste lid, van de Procedurerichtlijn kan naar het oordeel van de Afdeling dan ook niet de grondslag vormen voor de in het ontwerpbesluit voorgestelde versnelde inwilligingsprocedure.

Wel biedt de Procedurerichtlijn de lidstaten mogelijkheden om voorrang te verlenen aan de behandeling van een verzoek om internationale bescherming omdat dit waarschijnlijk gegrond is (zie noot 28) of om gunstiger normen in te voeren voor de procedures voor de toekenning van internationale bescherming. (zie noot 29) De Afdeling merkt op dat uit de toelichting echter niet blijkt dat de versnelde inwilligingsprocedure op één van deze mogelijkheden is gebaseerd. Daarnaast rijst de vraag of toepassing van deze procedure op de lange termijn in alle gevallen als gunstiger kan worden aangemerkt. De Afdeling verwijst hiertoe naar punt d. hieronder.

De Afdeling adviseert in de toelichting op het bovenstaande in te gaan en zo nodig het ontwerpbesluit aan te passen.

b. Vage begrippen
Ingevolge het ontwerpbesluit kan worden besloten tot invoering van een bijzondere procedure voor de behandeling van aanvragen die voorzienbaar inwilligbaar zijn, indien sprake is of is geweest van een "zodanige toename" van het aantal asielaanvragen dat daardoor bij de behandeling van asielaanvragen een "aanzienlijke vertraging" is opgetreden of naar verwachting zal optreden en een "substantieel deel van de aanvragen" wordt ingediend door vreemdelingen met een bepaalde achtergrond, waardoor inwilliging van die aanvragen voorzienbaar is. (zie noot 30) In de toelichting worden deze vage termen niet nader geconcretiseerd. Aangezien het hier een bijzondere procedure betreft die bedoeld is om te worden toegepast in bijzondere situaties, is de Afdeling van oordeel dat meer concreet uiteengezet moet worden onder welke omstandigheden de staatssecretaris kan besluiten om de versnelde inwilligingsprocedure toe te passen. Daartoe is een nadere invulling van elk van bovenstaande vage termen geboden. Zo zou voor de term "aanzienlijke vertraging" duidelijker kunnen worden gemaakt welke vertraging van de asielprocedure (zie noot 31) - uitgedrukt in bijvoorbeeld weken of maanden - ten opzichte van de (gemiddelde) normale duur daarvan als aanzienlijk wordt aangemerkt.

De Afdeling adviseert om in de toelichting nader te concretiseren onder welke omstandigheden de versnelde inwilligingsprocedure zal worden toegepast en het ontwerpbesluit zo nodig aan te passen.

c. Nadere regels bij ministeriële regeling
Het ontwerpbesluit biedt de mogelijkheid om bij ministeriële regeling nadere regels te stellen waarbij zo nodig kan worden afgeweken van het bepaalde bij of krachtens dit besluit of enige andere algemene maatregel van bestuur indien dit voor een goede invoering en beëindiging van bijzondere procedures bij een aanzienlijke toename van het aantal asielaanvragen noodzakelijk is. (zie noot 32)

Elke delegatie van regelgevende bevoegdheid moet in de delegerende regeling zo concreet en nauwkeurig mogelijk te worden begrensd. Daarbij dient delegatie naar een ministeriële regeling te worden beperkt tot bijvoorbeeld voorschriften van administratieve aard, uitwerking van details van een regeling of voorschriften die dikwijls wijziging behoeven. (zie noot 33)

De Afdeling merkt op dat noch uit het ontwerpbesluit noch uit de toelichting daarbij blijkt voor welke situaties voormelde delegatiebepaling is bedoeld, wat de aard is van de regels die krachtens deze bepaling kunnen worden gesteld en dat het gebruik van deze bevoegdheid zal zijn beperkt tot het noodzakelijke. Voorts is de verwijzing in het ontwerpbesluit naar "enige andere maatregel van bestuur" onvoldoende concreet om te kunnen begrijpen wat daarmee is bedoeld en zal deze moeten worden vervangen door een gerichte verwijzing.

De Afdeling adviseert in de toelichting nader te omschrijven wanneer deze delegatiebepaling kan worden toegepast en het ontwerpbesluit aan te passen.

d. Toekomstige gevolgen versnelde inwilligingsprocedure
De versnelde inwilligingsprocedure voorziet in één gehoor waarin een vreemdeling wordt gevraagd naar onder meer zijn identiteit en nationaliteit, zijn reisroute en identiteitsdocumenten. Tevens wordt een vreemdeling in dit gehoor de gelegenheid geboden om zijn asielmotieven uiteen te zetten. De Afdeling gaat ervan uit dat dit - in vergelijking met het nader gehoor in de algemene asielprocedure - een summiere en weinig gedetailleerde optekening van het asielrelaas zal inhouden. Wanneer in de toekomst de rechtsgrond aan een in de versnelde procedure verkregen asielvergunning komt te ontvallen, bijvoorbeeld omdat de algemene situatie in Syrië en Eritrea weer veilig zou zijn, zal moeten worden onderzocht of de desbetreffende vreemdeling op basis van zijn individuele asielrelaas nog op een andere grond voor een asielvergunning in aanmerking komt. Voor dat onderzoek zal het summiere asieldossier van de versnelde inwilligingsprocedure de basis zijn. Door het tijdsverloop zullen verklaringen van een vreemdeling niet altijd meer met bewijsstukken te staven zijn en kunnen herinneringen zijn vervaagd. Een goede beoordeling van een individueel asielrelaas zal daardoor worden bemoeilijkt. Niet blijkt uit de toelichting hoe zal worden voorkomen dat in de toekomst, als gevolg van de toepassing van de versnelde inwilligingsprocedure bij hun eerste aanvraag, vreemdelingen bij de herbeoordeling van hun asielrelaas ten onrechte niet of ten onrechte juist wel op individuele gronden een asielvergunning krijgen.

De Afdeling adviseert in de toelichting uiteen te zetten hoe bij de toekomstige herbeoordeling van asielvergunningen zal worden omgegaan met de omstandigheid dat in de versnelde inwilligingsprocedure de asielrelazen summier zijn opgetekend.

e. Bijzondere vervolgprocedure
Voor het geval dat de versnelde inwilligingsprocedure niet geschikt is voor de afdoening van de aanvraag, maar nog steeds voorzienbaar is dat de aanvraag voor inwilliging in aanmerking komt, voorziet het ontwerpbesluit in een bijzondere vervolgprocedure. Deze vervolgprocedure komt overeen met de algemene asielprocedure, voorafgegaan door de rust- en voorbereidingstermijn. Het reeds in de versnelde inwilligingsprocedure gevoerde gehoor wordt evenwel als eerste gehoor aangemerkt en de voorbereiding op het nader gehoor vindt plaats in de rust- en voorbereidingstermijn. De vraag rijst waarom een procedure gelijkend op de algemene asielprocedure noodzakelijk is in deze gevallen, nu alleen nader onderzoek naar de identiteit, nationaliteit of het behoren tot een bepaalde groep noodzakelijk is.

De Afdeling adviseert in de toelichting op het bovenstaande in te gaan en het voorstel zo nodig aan te passen.

4. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State

---

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no.W03.15.0450/II

- Artikel 3.123b, negende lid, na "het eerste lid" invoegen: van artikel 3.123a.
- Artikel 3.123c, tweede lid, na "het vierde lid" invoegen: van artikel 3.123b.
- Artikel 3.123e, tweede lid, komt deels overeen met artikel 3.123h, eerste lid en is deels een aanvulling daarop. Deze bepalingen samenvoegen.
- In de toelichting het verschil verklaren tussen artikel 3.109ca, lid 9, en artikel 3.114, vijfde lid.

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 16 februari 2016

1. Unierechtelijke context
De Afdeling merkt terecht op dat het nationale vreemdelingenrecht in grote mate wordt beïnvloed door internationale regels en het Unierecht. Bij ieder voorstel tot wijziging van wet- en regelgeving worden de kaders daarvan als vanzelfsprekend in acht genomen. Zo ook bij het opstellen van het onderhavige ontwerpbesluit. Ik zie dan ook geen aanleiding voor het opnemen van een aparte algemene paragraaf over de Unierechtelijke aspecten van het ontwerpbesluit. In het vervolg van dit nader rapport zal de conformiteit met het Unierecht nader worden toegelicht waar de opmerkingen van de Afdeling over specifieke Unierechtelijke aspecten daartoe aanleiding geven.

Met de verwijzing naar de in de Schengengrenscode neergelegde regels over het toezicht aan de binnengrenzen doelt de Afdeling vermoedelijk op de in het ontwerpbesluit voorgestelde wijziging van artikel 4.17b, tweede lid, van het Vb 2000 waarover overigens in het advies verder geen opmerkingen worden gemaakt. In dit verband wordt zekerheidshalve opgemerkt dat geen inhoudelijke wijzigingen worden aangebracht in de in het besluit tot wijziging van het Vreemdelingenbesluit 2000 (hierna: Vb 2000) van 2 juli 2014 (zie noot 34) neergelegde kaders waarbinnen controles in het grensgebied tussen de Schengenlidstaten ter bestrijding van illegaal verblijf na grensoverschrijding acceptabel kunnen worden geacht. Omdat, anders dan werd ingeschat ten tijde van de totstandkoming van dat besluit, thans moet worden aangenomen dat toekomstige inzet van artikel 4.17b ook nodig zal zijn voor een periode die het tijdvak van 28 dagen ruim overstijgt, wordt de bedoelde bepaling in die zin gewijzigd dat een besluit tot verruiming van het operationeel toezicht van het Mobiel Toezicht Veiligheid voortaan een half jaar geldig is. De in artikel 4.17b, tweede lid, opgenomen regel dat het besluit tot verruiming onverwijld wordt ingetrokken indien dit niet langer noodzakelijk is, blijft echter gelden en zal naar verwachting door de verlenging van de termijn juist meer betekenis krijgen.

2. Versnelde afwijzingsprocedure

a. Alleen bij een aanzienlijke toename van het aantal asielaanvragen
Terecht merkt de Afdeling op dat voor de versnelde afwijzingsprocedure voor vreemdelingen die reeds bescherming hebben in een andere EU-lidstaat of afkomstig zijn uit een veilig land van herkomst, niet wordt bepaald dat deze procedure alleen geldt in situaties waarin sprake is van zeer sterk verhoogde asielinstroom. Dat is ook niet de bedoeling. Ook indien de asielinstroom in de toekomst mocht dalen, is het onnodige beslag dat de afdoening van dit type zaken legt op de asielprocedure en de opvangcapaciteit voldoende reden om vertraging bij de afdoening ervan zoveel mogelijk te voorkomen. Dit is in het opschrift van het ontwerpbesluit en paragraaf 1 van de toelichting duidelijker tot uitdrukking gebracht.

b. Bescherming in een andere EU-lidstaat
De vraag die de Afdeling opwerpt of toepassing van een versnelde afwijzingsprocedure voor gevallen waarin een vreemdeling in een andere EU-lidstaat internationale bescherming geniet, strijd oplevert met het limitatieve karakter van artikel 31, achtste lid, van de Procedurerichtlijn (zie noot 35), beantwoord ik ontkennend.

Op grond van artikel 33, tweede lid, aanhef en onder a, van de Procedurerichtlijn kan een verzoek om internationale bescherming niet-ontvankelijk worden verklaard indien een andere lidstaat internationale bescherming heeft toegekend. Uit het eerste lid van dat artikel blijkt dat lidstaten, indien die situatie zich voordoet, niet verplicht zijn te onderzoeken of de verzoeker in aanmerking komt voor internationale bescherming. De vraag of sprake is van een ontvankelijk verzoek gaat derhalve vooraf aan de daadwerkelijke, eventueel met toepassing van artikel 31, achtste lid, te versnellen behandeling en er zijn in de Procedurerichtlijn geen aanknopingspunten te vinden voor de conclusie dat de beoordeling of internationale bescherming in een andere EU-lidstaat in de weg staat aan een ontvankelijk verzoek niet zou kunnen plaatsvinden op de in het ontwerpbesluit beschreven wijze. Dat een aanvraag van een vreemdeling die afkomstig is uit een veilig land van herkomst wél kennelijk ongegrond zou kunnen worden verklaard in een versnelde procedure, maar een aanvraag van een vreemdeling die reeds bescherming heeft in een andere lidstaat niet niet-ontvankelijk zou kunnen worden verklaard in de procedure die wordt beschreven in het ontwerpbesluit , acht ik, reeds gelet op de beoordeling die op grond van de Procedurerichtlijn dient plaats te vinden vooraleer kan worden aangenomen dat sprake is van een veilig land van herkomst, geen voor de hand liggende uitleg van de uit de Procedurerichtlijn voortvloeiende verplichtingen.

Aan artikel 3.109ca, vierde lid, is naar aanleiding van de opmerking van de Afdeling, toegevoegd dat, indien Onze Minister voornemens is de aanvraag niet-ontvankelijk te verklaren op grond van artikel 30a, eerste lid, onder a, van de Wet de vreemdeling in de gelegenheid wordt gesteld zijn standpunt uiteen te zetten over de toepassing van deze grond op zijn specifieke omstandigheden. Daarmee wordt gewaarborgd dat ook in deze procedure wordt voldaan aan artikel 34, eerste lid, van de Procedurerichtlijn.

c. Doorgeleiding naar de algemene asielprocedure
Het advies om ook voor de situatie dat tijdens de versnelde afwijzingsprocedure blijkt dat een aanvraag zich toch niet leent voor een beslissing met toepassing van artikel 3.109ca, in het besluit expliciet te regelen dat alsnog de algemene asielprocedure wordt gevolgd, is overgenomen. Daartoe is een nieuw zevende lid toegevoegd aan artikel 3.109ca.

d. Doelmatigheid
De Afdeling veronderstelt terecht dat het ontbreken van harde termijnen voor een aantal procedurestappen is ingegeven door de wens de procedure zodanig flexibel te doen zijn dat zoveel mogelijk wordt bijgedragen aan een effectievere en snellere behandeling van dit type asielaanvragen. Zoals hiervoor al is opgemerkt legt de afdoening van dit type zaken een onnodig beslag op de asielprocedure en de opvangcapaciteit. De urgentie om deze zaken zo snel als mogelijk af te doen wordt dan ook zeer gevoeld. Hoewel afdoening binnen de door de Afdeling genoemde vier dagen in de praktijk niet steeds haalbaar zal zijn, zal ernaar worden gestreefd om in zoveel mogelijk zaken deze termijn zo dicht mogelijk te benaderen.

Hoeveel tijdwinst de versnelde afdoening in de praktijk gemiddeld zal opleveren, laat zich niet voorspellen. Dit hangt onder meer af van de totale asielinstroom, het gedeelte dat dit type zaken uitmaakt van die totale instroom en de beschikbare capaciteit bij de IND.

De Afdeling kan worden toegegeven dat de gekozen formuleringen in artikel 3.109ca de mogelijkheid openlaten dat, ondanks de hiervoor geschetste opportuniteit, de totale procedure even lang of langer gaat duren dan een behandeling in de algemene asielprocedure. Dat is uitdrukkelijk niet de bedoeling. Gelet hierop is aan artikel 3.109ca, elfde lid, toegevoegd dat de beschikking uiterlijk op de achtste dag na het gehoor dient te worden genomen.

3. Versnelde inwilligingsprocedure

a. Verenigbaarheid met de Procedurerichtlijn
De procedure bij voorzienbare inwilliging behelst geen gunstiger normen voor de toekenning van of intrekking van internationale bescherming. Van toepassing van artikel 5 van de Procedurerichtlijn is dan ook geen sprake. Het betreft een vereenvoudigde procedure met toepassing waarvan in een bepaald type zaken tot een beslissing kan worden gekomen, waarbij echter steeds zal worden voldaan aan de relevante in de Procedurerichtlijn neergelegde vereisten. Dat in de Procedurerichtlijn niet expliciet wordt vermeld dat op verschillende wijzen op bepaalde typen aanvragen kan worden beslist, betekent niet dat deze richtlijn aan een dergelijke aanpak in de weg staat. Het in artikel 31, zevende lid, aanhef en onder a, van de Procedurerichtlijn bepaalde is in deze context niet zonder meer relevant. Dat de procedure bij voorzienbare inwilliging wordt gevolgd, behoeft namelijk niet te betekenen dat daadwerkelijk voorrang wordt gegeven aan de betreffende zaak. Indien hiervoor op enig moment zou worden gekozen, biedt artikel 31, zevende lid, aanhef en onder a, van de Vw 2000 hiervoor inderdaad de benodigde ruimte.

b. Vage begrippen
Het enige doel van het hanteren van de procedure bij voorzienbare inwilliging is dat (verdere) vertraging bij de afhandeling van asielaanvragen zoveel mogelijk wordt voorkomen. De huidige situatie maakt de introductie van een dergelijke mogelijkheid onontbeerlijk. Of toepassing van deze procedure zinvol is hangt af van de totale instroom, de omvang en samenstelling van de voorraad nog te beoordelen asielverzoeken, de capaciteit bij de IND en het gedeelte van de aanvragen dat onder deze procedure kan worden afgedaan. Deze elementen dienen in samenhang te worden beoordeeld en de uitkomst van die beoordeling kan in de tijd verschillen. De door de Afdeling genoemde termen laten zich dan ook niet in zijn algemeenheid concretiseren. De omstandigheid dat het een bijzondere procedure betreft die bedoeld is om te worden toegepast in bijzondere situaties acht ik daarvoor op zichzelf onvoldoende reden. Toepassen van de betreffende procedure heeft, als gezegd, geen verdere strekking dan dat in een bepaald type zaken op vereenvoudigde wijze tot een inwilliging kan worden gekomen. Er wordt geen afbreuk gedaan aan grondrechten of Europese uitgangspunten en de vreemdeling zal hier ook overigens niet door worden benadeeld. Zoals hierna onder d. nader wordt toegelicht zal een individuele vreemdeling er ook op langere termijn geen negatieve gevolgen van ondervinden dat zijn aanvraag in deze procedure is ingewilligd.

Dat niet lichtvaardig zal worden besloten tot het nemen van het in artikel 3.123a, eerste lid, bedoelde besluit, wordt gewaarborgd door het gegeven dat de totstandkoming ervan plaatsvindt in overeenstemming met het gevoelen van de ministerraad. In dat kader kan en zal de afweging van de hiervoor bedoelde elementen in de concrete situatie, tegen het licht worden gehouden.

c. Nadere regels bij ministeriële regeling
Zoals de Afdeling elders in het advies opmerkt, is de procedure bij voorzienbare inwilliging die in de nieuwe paragraaf 3 van Afdeling 5 van het Vb 2000 wordt geïntroduceerd een bijzondere procedure die bedoeld is om te worden toegepast in bijzondere situaties. Hoewel ik de toepassing ervan met vertrouwen tegemoet zie, bestaat nog geen ervaring met het bij separaat besluit in werking zetten van een bijzondere beoordelingsprocedure voor een bepaalde categorie asielaanvragen en is het van belang dat snel kan worden gehandeld indien daarbij onverhoopt problemen mochten optreden.

Zoals hiervoor al is benadrukt wordt onder meer met de introductie van deze procedure beoogd om zoveel mogelijk te voorkomen dat de tijd die asielzoekers moeten wachten op een beslissing verder oploopt. De goede werking van deze procedure kan dan ook van belang zijn voor de beoordeling van grote aantallen asielaanvragen. In de nieuwe paragraaf is getracht de procedure zo zorgvuldig mogelijk te beschrijven en er is thans geen aanleiding om te veronderstellen dat nadere regels op het niveau van een ministeriële regeling nodig zijn. De reden dat in artikel 3.123a, vijfde lid, van het ontwerpbesluit niettemin een delegatiebepaling is opgenomen, is dat indien onverhoopt mocht blijken dat er nadere regels nodig zijn, de negatieve gevolgen van het ontbreken ervan, gelet op de voornoemde grote aantallen asielaanvragen, zeer groot kunnen zijn en eventuele aanpassingen naar verwachting zo spoedig mogelijk zullen moeten worden doorgevoerd. Het spreekt vanzelf dat een dergelijke regeling, indien deze geen incidenteel karakter draagt, bij de eerst mogelijke gelegenheid alsnog op het niveau van een algemene maatregel van bestuur zal worden neergelegd.

De bepaling is dus louter bedoeld voor situaties waarin het onontkoombaar is dat op zeer korte termijn nadere regels worden gesteld en de toepassing ervan zal ook tot die situaties worden beperkt. De werking is in zoverre ingekaderd dat, zoals uit de tekst van de bepaling blijkt, alleen nadere regels kunnen worden gesteld indien dit voor een goede invoering en beëindiging van de in paragraaf 3 opgenomen procedures noodzakelijk is. De wijze waarop individuele asielverzoeken worden beoordeeld, kan dan ook niet met toepassing van deze delegatiebepaling worden gewijzigd. Een nadere concretisering van de inhoud en de aard van de regels is dan ook niet goed te geven. De in het ontwerpbesluit opgenomen mogelijkheid om tevens af te wijken van andere maatregelen van bestuur dan het Vb 2000 is gelet op de opmerkingen van de Afdeling geschrapt.

In de nota van toelichting is, in lijn met het hiervoor gestelde, explicieter toegelicht dat en waarom de delegatiebepaling noodzakelijk is.

d. Toekomstige gevolgen versnelde inwilligingsprocedure
Verleende asielvergunningen zullen slechts worden ingetrokken indien de omstandigheden op grond waarvan de bescherming is geboden niet langer bestaan, of zodanig gewijzigd zijn dat bescherming niet langer nodig is. Dit zal vanzelfsprekend niet licht worden aangenomen. Voorts kan een eerder verleende asielvergunning worden ingetrokken indien bijvoorbeeld openbare orde aspecten daartoe nopen.

Het opnemen van de relevante informatie in een asieldossier wordt ook bij het doorlopen van de procedure bij voorzienbare inwilliging geborgd. Allereerst is van belang dat de asielzoeker een zogeheten aanmeldformulier dient in te vullen. Op dit formulier kan onder meer voor eventuele nareis relevante informatie worden vermeld. Deze informatie zal worden geverifieerd in het daaropvolgende gehoor waarbij een tolk aanwezig is. Tijdens dit gehoor zal de IND tevens de asielzoeker in de gelegenheid stellen om zijn individuele asielmotieven naar voren te brengen en indien uit de aangevoerde informatie van de asielzoeker blijkt dat hij zich (mede) beroept op individuele omstandigheden zullen hier in zijn toelatingsprocedure reeds vragen over worden gesteld door de IND.
Indien de verblijfsstatus wordt ingetrokken vanwege veranderde omstandigheden, wordt de gebruikelijke procedure gevolgd. De vreemdeling krijgt in dat geval gesubsidieerde rechtsbijstand conform de huidige situatie. Daarnaast moet de IND vanzelfsprekend in alle gevallen een beslissing om tot intrekking van een asielvergunning over te gaan goed kunnen onderbouwen en wordt de vreemdeling in dat geval voorafgaand aan de beslissing ook steeds gehoord.

Overigens verzet geen rechtsregel zich ertegen dat een asielzoeker, desgewenst na ontvangst van het inwilligend besluit alsnog correcties en aanvullingen, nadere verklaringen of bewijsmateriaal overlegt. Dit is echter geen verplichting en het niet gebruik maken van deze mogelijkheid zal niet aan de asielzoeker worden tegengeworpen.

In paragraaf 4 van de nota van toelichting is, in lijn met het hiervoor gestelde, nader uiteengezet wat de gevolgen voor een eventuele intrekking zijn van het gegeven dat een verblijfsvergunning is verleend met toepassing van de procedure bij voorzienbare inwilliging.

e. Bijzondere vervolgprocedure
Indien in de bijzondere vervolgprocedure niet alsnog kan worden vastgesteld dat de betrokken vreemdeling behoort tot de in artikel 3.123a, eerste lid, bedoelde nationaliteit of groep, ligt het in de lijn der verwachting dat de aanvraag kennelijk ongegrond zal worden verklaard omdat de betrokkene onjuiste verklaringen heeft afgelegd omtrent zijn identiteit, nationaliteit of het behoren tot een bepaalde groep. Gelet daarop is het aangewezen geacht dat in die situatie alsnog een procedure wordt gevolgd die, behoudens het achterwege laten van het eerste gehoor, de gebruikelijke waarborgen voor de vreemdeling omvat.

Omdat de zinsnede in artikel 3.123c, eerste lid, dat "nog steeds voorzienbaar is dat de aanvraag voor inwilliging in aanmerking komt" mogelijk onbedoeld de suggestie wekt dat in de bijzondere vervolgprocedure niet ook tot een afwijzing kan worden gekomen, is deze geschrapt.

4. Redactionele opmerkingen
Artikel 3.123h, eerste lid, is een uitwerking van artikel 3.123e, tweede lid, zoals het bestaande artikel 3.115, eerste lid, een uitwerking is van het bestaande artikel 3.110, tweede lid. Ik zie thans geen aanleiding de bepalingen samen te voegen.

Artikel 3.109ca, negende lid, komt overeen met artikel 3.109c, zesde lid. De verschillen in formulering tussen beide bepalingen enerzijds en artikel 3.114, vijfde lid, anderzijds hangen samen met de verschillen tussen de in deze procedures te betrachten en gewenste spoed. Ik zie geen noodzaak hier in de toelichting expliciet op in te gaan.

De overige opmerkingen in de redactionele bijlage zijn overgenomen.
In het ontwerp zijn nog enkele aanvullingen en redactionele verbeteringen van ondergeschikte aard doorgevoerd.

Ik moge U hierbij het ontwerp-besluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie

---

(1) Richtlijn 2013/32/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de internationale bescherming (herschikking) (PB 2013 L 180).
(2) Artikel 31, lid 7, van de Procedurerichtlijn.
(3) Artikel 31, lid 8, van de Procedurerichtlijn.
(4) Verordening (EG) nr. 562/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2006 tot vaststelling van een communautaire code betreffende de overschrijding van de grenzen door personen (Pb 2006 L 105).
(5) Artikel 20 en 21 van de Schengengrenscode.
(6) Zie onder meer het arrest van het Hof van 22 juni 2010 in gevoegde zaken C-188/10 en C-189/10, Aziz Melki en Sélim Abdeli tegen Frankrijk, ECLI:EU:C:2010:363, en het arrest van het Hof van 19 juli 2012, Atiqullah Adil tegen Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel, ECLI:EU:C:2012:508.
Zie ook de uitspraken van de ABRvS van 28 december 2010 in zaak nr. 201010789/1/V3, ECLI:NL:RVS:2010:BP0427 en van 3 augustus 2012 in zaak nr. 201204130/1/V4, ECLI:NL:RVS:2012:BX3933.
(7) In deze paragraaf kan eventueel ook worden ingegaan op de meer specifieke Unierechtelijke aspecten uit de hiernavolgende opmerkingen.
(8) Het voorgestelde artikel 3.109ca van het Vb 2000.
(9) Zie punt 1. ("Algemeen") van de Nota van toelichting.
(10) Zie het voorgestelde artikel 3.123a van het Vb 2000.
(11) Het voorgestelde artikel 3.109ca van het Vb 2000.
(12) Zie artikel 30a, eerste lid, onder a, van de Vw 2000, waarmee artikel 33 van de Procedurerichtlijn is geïmplementeerd.
(13) Artikel 30b, eerste lid, onder b, van de Vw 2000, waarmee artikel 32, tweede lid, van de Procedurerichtlijn is geïmplementeerd.
(14) Daarbij moeten wel de fundamentele beginselen en waarborgen in hoofdstuk II van de Procedurerichtlijn in acht worden genomen.
(15) Deze omstandigheid kan ingevolge artikel 33, tweede lid, van de Procedurerichtlijn tot niet-ontvankelijk verklaren van een asielaanvraag leiden.
(16) Artikel 34, eerste lid, van de Procedurerichtlijn.
(17) Zie de nota van toelichting (artikelsgewijs deel, artikel I, Onderdeel N en Q) bij het besluit van 10 juli 2015, houdende wijziging van het Vb 2000 en het Besluit vergoedingen rechtsbijstand 2000 in verband met de implementatie van de Procedurerichtlijn en de Opvangrichtlijn, Stb. 2015, 294.
(18) Artikelsgewijze toelichting, artikel I, onderdeel A.
(19) De Afdeling begrijpt dat hiermee wordt bedoeld: de procedure van de artikelen 3.110 tot en met 3.116 van het Vb 2000.
(20) Zie artikel 3.109 van het Vb 2000.
(21) Zie het voorgestelde artikel 3.123b, zevende lid, van het Vb 2000 en de voorgestelde subparagraaf 3.3 "bijzondere vervolgprocedure".
(22) Zie de brief van de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie aan de voorzitter van de Tweede Kamer van 27 november 2015, Kamerstukken II 2015/16, 19 637, nr. 2086, blz. 1.
(23) Zie punt 3 van de toelichting.
(24) Het voorgestelde artikel 3.109ca, lid 3, van het Vb 2000 bepaalt dat van de vreemdeling een gezichtsopname wordt gemaakt en dat vingerafdrukken worden afgenomen en opgeslagen (vergelijk artikel 3.109, lid 5, van het Vb 2000). Ingevolge het voorgestelde lid 2 kan voorts onderzoek plaatsvinden naar de identiteit, vingerafdrukken en nationaliteit van de vreemdeling en naar de bij hem aangetroffen of door hem overgelegde documenten en bescheiden (vergelijk artikel 3.109, lid 4, van het Vb 2000).
(25) Zie punt 3 en de artikelsgewijze toelichting bij artikel I, onderdeel A.
(26) Het voorgestelde artikel 3.123a van het Vb 2000.
(27) Zie de brief van de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie aan de voorzitter van de Tweede Kamer van 27 november 2015, Kamerstukken II 2015/16, 19 637, nr. 2086, blz. 1.
(28) Artikel 31, zevende lid, onder a, van de Procedurerichtlijn.
(29) Artikel 5 van de Procedurerichtlijn.
(30) Het voorgestelde artikel 3.123a, lid 1, van het Vb 2000.
(31) De periode dat een vreemdeling, vanaf het moment dat hij te kennen heeft gegeven asiel te willen vragen, moet wachten totdat zijn aanvraag in behandeling wordt genomen alsmede de periode dat hij in afwachting is van een besluit op zijn aanvraag.
(32) Het voorgestelde artikel 3.123a, lid 5, van het Vb 2000.
(33) Zie ook de aanwijzingen 25 en 26 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.
(34) Zie hierover nader de toelichting bij het Besluit van 2 juli 2014 tot wijziging van het Vreemdelingenbesluit 2000 in verband met aanpassing van de regels over het toezicht ter bestrijding van illegaal verblijf na grensoverschrijding (Stb. 2014, nr. 250).
(35) Richtlijn 2013/32/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de internationale bescherming (PbEU 2013, L 180).

---

Gehele tekst ontwerpregeling met toelichting (pdf, 296 kB)