Ontwerpbesluit experiment promotieonderwijs.

Bij Kabinetsmissive van 3 juli 2015, no.2015001187, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, mede namens de Minister van Economische Zaken, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende bepalingen voor een experiment met het oog op verbetering van de toegankelijkheid en de doelmatigheid van het hoger onderwijs door invoering van promotieonderwijs (Besluit experiment promotieonderwijs), met nota van toelichting.

Het experiment maakt het voor universiteiten mogelijk om studenten die wensen te promoveren promotieonderwijs aan te bieden en hen financieel te ondersteunen uit het profileringsfonds.

De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert het besluit vast te stellen, maar heeft opmerkingen over de verhouding van het voorgestelde experiment tot de ervaringen die zijn opgedaan met eerdere experimenten en over de verwachte omvang van het experiment. Verder adviseert de Afdeling in het ontwerpbesluit een aantal randvoorwaarden op te nemen die de kwaliteit van het onderwijs bij de verschillende invullingen van de experimenten met deze promotievorm waarborgen. Daarnaast ontbreekt een toereikende wettelijke grondslag voor het toekennen van additionele taken op het gebied van het promotieonderwijs aan de decaan.

1. Achtergrond en omvang experiment
De Afdeling heeft eerder geadviseerd over een wettelijke regeling voor promotieonderwijs zoals vervat in het wetsvoorstel Kwaliteit in verscheidenheid. (zie noot 1) Zij wees daarbij op het risico van verdringing van werknemers-promovendi, het verdwijnen van de mogelijkheid om onderwijservaring op te doen en het verschil in status tussen promotiestudenten en werknemers-promovendi, met als mogelijke consequentie het ontstaan van eersterangs en tweederangs promotietrajecten. In reactie hierop heeft de regering afgezien van een wettelijke regeling en in plaats daarvan een beperkt experiment aangekondigd. In dit ontwerpbesluit wordt hiervoor een regeling getroffen. (zie noot 2)

Het ontwerpbesluit maakt het mogelijk dat de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap universiteiten toestemming verleent om 2000 promotieplaatsen op te zetten. Daarbij is de universiteit verplicht promotieonderwijs te verzorgen en de promotiestudent financieel te ondersteunen uit het profileringsfonds. Met het opzetten van een nieuw promotietraject als ‘derde cyclus’ in het bachelor-mastersysteem wil de regering onderzoeken of "het aantal gepromoveerden wordt vergroot, de mogelijkheid om eigen onderzoeksvoorstellen in te dienen toeneemt en de positie van gepromoveerden op de arbeidsmarkt wordt verbeterd en daarmee de kennissamenleving verder kan worden ontwikkeld". (zie noot 3)

a. Verhouding tot eerdere experimenten
Dit ontwerpbesluit beoogt bij te dragen aan een toename van het aantal gepromoveerden. Het belang daarvan is groot, zowel binnen de universiteit als buiten de wetenschap. (zie noot 4) De Afdeling onderschrijft de keuze van de regering om eerst door middel van een landelijk aangestuurd experiment te onderzoeken of promotieonderwijs een meerwaarde heeft ten opzichte van de reeds bestaande verschillende vormen van promoveren. Zij merkt echter op dat niet duidelijk is hoe dit experiment zich verhoudt tot de experimenten die op basis van de huidige onderwijswetgeving door universiteiten worden opgezet om zelfstandig promotieonderwijs aan te bieden aan studenten. Onduidelijk is op welke wijze de ervaringen die zijn opgedaan bij deze experimenten zullen worden meegenomen in dit landelijke experiment. Soms bleken bij deze experimenten tegenvallende resultaten vanwege de lage animo bij talentvolle studenten, (zie noot 5) en bleek dat de Rijksuniversiteit Groningen in 2014 al meer promovendi heeft die promoveren door middel van een beurs (contractpromovendi) dan medewerkerpromovendi die verbonden zijn aan de universiteit om te promoveren. (zie noot 6) De toelichting gaat hier niet op in.

De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op het bovenstaande.

b. Verwachte omvang experiment
Zoals hiervoor genoemd heeft de regering in 2013, gelet op de risico’s die zijn verbonden aan een wettelijke regeling voor promotieonderwijs, aangekondigd eerst op beperkte schaal met promotieonderwijs te experimenteren. (zie noot 7)

De Afdeling merkt op dat inherent aan een experiment is dat de deelname eraan beperkt wordt tot het aantal dat nodig is om verantwoorde conclusies te trekken voor het geheel. (zie noot 8) Volgens de toelichting worden voor acht jaar doorlopend 2000 promotieplaatsen beschikbaar gesteld voor promotiestudenten, die bij uitval of promotie vervangen kunnen worden door andere studenten. (zie noot 9) Bij een verwacht promotietraject van vier jaar zouden zo’n 4000 studenten onder dit experiment kunnen promoveren, (zie noot 10) terwijl er in totaal 8714 promovendi in Nederland werkzaam zijn als werknemer (volgens cijfers uit 2014), met in totaal ongeveer 20.000 personen geregistreerd als (buiten)promovendus. (zie noot 11) Per jaar beginnen ongeveer 2600 werknemerpromovendi aan hun promotietraject, waarbij maar rond de 10% binnen vier jaar promoveert. (zie noot 12)

De genoemde aantallen duiden erop dat sprake is van een omvangrijk experiment. Gezien het streven om een beperkt experiment op te zetten, en de mogelijke gevolgen hiervan voor de positie van de andere promovendi en het onderzoeksklimaat, adviseert de Afdeling de omvang van het experiment nader te bezien.

2. Kwalitatieve randvoorwaarden
Het doel van het experiment is te onderzoeken of met een nieuw promotietraject het aantal gepromoveerden aan universiteiten wordt vergroot, de mogelijkheid voor promovendi om eigen onderzoeksvoorstellen in te dienen en te realiseren toeneemt en de positie van gepromoveerden op de arbeidsmarkt wordt verbeterd en daarmee de kennissamenleving verder kan worden ontwikkeld. (zie noot 13) Het ontwerpbesluit laat de vormgeving van het promotieonderwijs, zowel qua inhoud als duur, ter vrije bepaling over aan de universiteiten. (zie noot 14) In de toelichting wordt gesteld dat het gewenst is met het oog op een verantwoorde besluitvorming over definitieve invoering van promotieonderwijs, te experimenteren met een zo divers mogelijke invulling van deze promotievorm.

De Afdeling merkt op dat om de beoogde kwantitatieve doelen te bereiken het voor de betrokken instellingen duidelijk moet zijn welke randvoorwaarden worden gesteld aan de kwaliteit van het onderwijs. Zo gelden voor reguliere bachelor- en masteropleidingen wettelijke eisen ten aanzien van accreditatie, de inhoud van het onderwijs en het instellen van examencommissies. (zie noot 15) Het ligt in de rede aan het voorgestelde nieuwe promotietraject eveneens kwalitatieve randvoorwaarden te verbinden. Datzelfde geldt voor het vastleggen van een minimumaantal contactmomenten tussen student en promotor. Daarmee wordt ook tegemoetgekomen aan de opmerking van de Inspectie voor het onderwijs over het aan het voorstel klevende risico van te lichte of korte trajecten. (zie noot 16)

Gelet hierop adviseert de Afdeling in het ontwerpbesluit een aantal randvoorwaarden op te nemen die de kwaliteit van het onderwijs bij de verschillende invullingen van de experimenten met deze promotievorm waarborgen.

3. Toereikende wettelijke grondslag
Op grond van artikel 9, eerste lid, van het ontwerpbesluit stelt de decaan regels voor promotieonderwijs vast. Tot die regels behoren in ieder geval de voorwaarden voor toelating tot het promotieonderwijs, de inrichting van het promotieonderwijs, de wijze van toetsing van het promotieonderwijs en de criteria op grond waarvan de deelname van een promotiestudent aan het promotieonderwijs kan worden beëindigd.

De Afdeling merkt op dat de taken en bevoegdheden van de decaan zijn neergelegd in titel 1 van hoofdstuk 9 van de WHW. (zie noot 17) Het ontwerpbesluit is gebaseerd op artikel 1.7a WHW. Dat artikel biedt slechts de mogelijkheid bij experiment af te wijken van titel 2 van hoofdstuk 9 van de WHW, die betrekking heeft op medezeggenschap binnen de openbare universiteiten. Dat betekent dat voor de bevoegdheden van de decaan met betrekking tot het promotieonderwijs de artikelen 9.14 en 9.15 WHW bepalend zijn.

In verband daarmee wijst de Afdeling erop dat in het bijzonder de vaststelling van de voorwaarden voor toelating tot het promotieonderwijs en de criteria op grond waarvan de deelname van een promotiestudent aan het promotieonderwijs kan worden beëindigd niet zijn te herleiden tot de in titel 1 van hoofdstuk 9 van de WHW neergelegde bevoegdheden van de decaan. Voor zover beoogd is in dit ontwerpbesluit de decaan additionele taken te geven naast zijn huidige wettelijke bevoegdheden, ontbreekt hiervoor een toereikende wettelijke grondslag. Voor zover de bevoegdheden wel te herleiden zijn tot de in titel 1 van hoofdstuk neergelegde bevoegdheden van de decaan, (zie noot 18) behoeven deze niet (nogmaals) in het voorgestelde artikel 9, eerste lid, te worden opgenomen.

Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling artikel 9, eerste lid, van het ontwerpbesluit te laten vervallen.

4. Overige opmerkingen

a. De aanvraag
Artikel 5, eerste lid, van het ontwerpbesluit stelt dat de Minister op aanvraag aan een universiteit toestemming kan verlenen voor het verzorgen van promotieonderwijs en het financieel ondersteunen van de promotiestudent. Uit het artikel blijkt niet welke beoordelingscriteria de Minister hanteert bij het beoordelen van de aanvraag van een universiteit. DUO heeft tijdens de consultatie opgemerkt dat het ontbreken van dergelijke beoordelingscriteria de regeling ‘bezwaargevoelig’ maakt. (zie noot 19) Het ontbreken van criteria bij een afwijzing of beperkte toewijzing kan ertoe leiden dat universiteiten bezwaar of beroep instellen.

De Afdeling adviseert aan artikel 7 de criteria toe te voegen welke de Minister hanteert bij de beoordeling van de aanvragen, teneinde te zorgen voor een objectieve en transparante procedure.

b. Studentstatus van de promovendus
De promovendus die tot het promotieonderwijs is toegelaten krijgt een studentstatus. De toelichting stelt dat er geen arbeidsverhouding zal bestaan tussen de universiteit en de promotiestudent. (zie noot 20) Het bestaan van een arbeidsovereenkomst in de zin van artikel 7:610 BW hangt echter niet alleen af van de vorm van de overeenkomst, maar ook van de wijze waarop partijen feitelijk aan de overeenkomst uitvoering hebben gegeven en aldus aan de overeenkomst inhoud hebben gegeven. (zie noot 21) Uit jurisprudentie blijkt dat er bij beursstudenten sprake kan zijn van een arbeidsrelatie, afhankelijk van de manier waarop de universiteit en de promovendus de gezagsverhouding invullen. (zie noot 22)

Gelet hierop adviseert de Afdeling de stelling in de toelichting dat er geen arbeidsverhouding zal bestaan in het licht van het bovenstaande te nuanceren en tevens in te gaan op de gevolgen van de mogelijk zich voordoende situatie dat toch sprake is van een arbeidsverhouding.

c. Fiscale aspecten
De toelichting besteedt geen aandacht aan de mogelijke fiscale aspecten die aan het ontwerpbesluit zijn verbonden. Zo is uit eerdere experimenten van universiteiten (zie noot 23) gebleken dat de Belastingdienst deze beursstudenten aansloeg voor de inkomstenbelasting, omdat de student als werknemer werd beschouwd. (zie noot 24) Daarnaast is het de vraag of promotiestudenten die een beurs ontvangen uit het profileringsfonds, een beroep kunnen doen op de belastingvrijstelling die voor financiële ondersteuning als bedoeld in artikel 7.51 WHW geboden wordt. (zie noot 25)

De Afdeling adviseert in de toelichting alsnog in te gaan op de fiscale aspecten die samenhangen met het ontwerpbesluit.

d. Sociale zekerheid
In de toelichting stelt de regering dat de promotiestudent - net als andere studenten - geen aanspraak op sociale zekerheid op zal bouwen omdat hij geen werknemer is. (zie noot 26) Eerder wordt in de toelichting echter verwezen naar de Salzburg Principles die in het kader van het Bologna-proces door de Europese universiteiten zijn ontwikkeld. Hierin wordt gesteld dat het belangrijk is dat de promovendus vergelijkbare rechten krijgt op gezondheidszorg, sociale zekerheid en pensioen, ongeacht zijn of haar status. (zie noot 27) In het Communiqué van Leuven en Louvain-la-Neuve van 28 en 29 april 2009 hebben de Europese Ministers zich verbonden aan het opstellen van een raamwerk om te zorgen voor passende toegang tot de sociale zekerheid voor mobiele onderzoekers, inclusief promovendi. (zie noot 28)

De Afdeling merkt op dat er niet voor is gekozen om promotiestudenten recht te geven op sociale zekerheid, zoals ook in Estland en België het geval is. Zij adviseert hierop in de toelichting in te gaan en zo nodig het voorstel aan te passen.

e. Instemming medezeggenschapsorganen
Voor het vaststellen van de voorwaarden voor toelating en de inrichting van het promotieonderwijs en het vaststellen van de financiële ondersteuning van de promotiestudent is de instemming van de medezeggenschapsorganen verplicht. Deze onderdelen zijn echter ook vervat in het plan dat het instellingsbestuur bij de aanvraag aan de Minister dient te sturen. Dit veronderstelt dat de instemming van de medezeggenschapsorganen voorafgaand is verleend. Om te voorkomen dat een aanvraag voor het promotieonderwijs wordt toegekend, maar de instemming van de medezeggenschaporganen achteraf niet verkregen wordt, adviseert de Afdeling in artikel 6, derde lid, onder h, te verduidelijken dat de medezeggenschaporganen ten tijde van (de beslissing op) de aanvraag hun instemming moeten hebben verleend.

Gezien de beperkte tijdsspanne voor de universiteitsbesturen om een dergelijke aanvraag met de instemming van de betreffende medezeggenschapsorganen te kunnen indienen, geeft de Afdeling in overweging de aanvraagperiode nader te bezien.

5. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State

---

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no.W05.15.0211/I

- In de artikelen 6, tweede lid, en 7 "Onze minister" vervangen door: Onze Minister.

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 21 december 2015
 
De Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling) onderschrijft de keuze van de regering om eerst door middel van een landelijk aangestuurd experiment te onderzoeken of promotieonderwijs een meerwaarde heeft ten opzichte van de reeds bestaande verschillende vormen van promoveren en adviseert het besluit vast te stellen maar heeft een aantal inhoudelijke opmerkingen.

1. Achtergrond en omvang

a. Verhouding tot eerdere experimenten
De Afdeling merkt op dat niet duidelijk is hoe dit landelijke experiment zich verhoudt tot de experimenten die op basis van de huidige onderwijswetgeving door universiteiten worden opgezet om zelfstandig promotieonderwijs aan te bieden aan studenten. Onduidelijk is op welke wijze de ervaringen, die zijn opgedaan bij deze experimenten, zullen worden meegenomen in het landelijk experiment.
De Afdeling verwijst naar een artikel van NRC Handelsblad van 18 oktober 1997, waarin vermeld wordt dat de resultaten van sommige experimenten destijds bij universiteiten tegenvielen, alsook naar het jaarverslag over 2014 van de Rijksuniversiteit Groningen, waaruit zou blijken dat die universiteit al meer promovendi heeft die promoveren door middel van een beurs dan medewerker-promovendi die verbonden zijn aan de universiteit. De Afdeling adviseert in de toelichting op een en ander in te gaan.

De universiteiten van Amsterdam (UvA), Leiden (UL), Utrecht (UU) en Tilburg (UvT) hebben in de jaren negentig van de vorige eeuw de bursaal als een nieuwe variant van de promovendus binnen het promotiestelsel geïntroduceerd. Deze universiteiten, hebben na een uitspraak van de Hoge Raad, die de verhouding tussen universiteit en bursaal kwalificeerde als die tussen werkgever en werknemer, geen bursalen meer aangetrokken. De Rijksuniversiteit Groningen (RUG) is later gestart met een bursalensysteem. Zij heeft de verhouding met de bursaal feitelijk anders ingevuld dan de UvA, UL, UU en UvT dat deden in de jaren negentig. Het onderwijs aan promovendi kwam meer centraal te staan. In 2013 heeft de rechter in hoger beroep, anders dan de rechter in eerste aanleg, op basis van de feitelijke omstandigheden geoordeeld dat de bursalen bij de RUG geen werknemer zijn, omdat een gezagsverhouding ontbrak. Deze omstandigheden waren dat de promotiestudent een behoorlijke mate van vrijheid had in zijn keuze voor het onderwerp van zijn onderzoek, dat de intellectuele eigendomsrechten van het proefschrift bij de promotiestudent berustten en dat promotiestudenten niet verplicht waren tot het geven van onderwijs. In afwachting van die rechterlijke uitspraak was de RUG inmiddels wel gestopt met het aantrekken van bursalen. In het jaarverslag over 2014 van de RUG staan de aantallen promovendi in dat jaar bij de universiteit en bij het Universitair Medisch Centrum Groningen (UMCG) vermeld, uitgesplitst naar hun status. In 2014 waren er 1223 werknemer-promovendi, waarvan 801 in dienst bij de RUG en 422 in dienst bij het UMCG. Daarnaast waren er 506 contract-promovendi (zie noot 29). Er waren in 2014 dus meer dan twee keer zoveel promovendi met een werknemer-status dan promovendi met een bursaal-status.
Het kabinet wil, in lijn met de internationale ontwikkeling, die de derde cyclus in het hoger onderwijs standaard maakt, deze derde cyclus ook in Nederland realiseren. Tevens constateert het kabinet een groeiende behoefte aan promotietrajecten waarmee promovendi hun kansen op de arbeidsmarkt, ook buiten de wetenschap, vergroten. De Nederlandse kenniseconomie vraagt bovendien om steeds meer promovendi, die zich specialiseren in eigengereid onderzoek. Gezien al deze ontwikkelingen draagt ook het feit dat de RUG met haar bursaalsysteem, gericht op onderwijs, een aanzienlijk aantal promovendi heeft weten te trekken, bij aan de overtuiging van het Kabinet dat het waardevol is om te meten of een experiment met promotietrajecten, waarin het recht op onderwijs en algemene vorming van promotiestudenten centraal staat, leidt tot de realisatie van de in het ontwerpbesluit genoemde doelstellingen. Een en ander is op advies van de Afdeling in paragraaf 1 van de nota van toelichting opgenomen.

b. Verwachte omvang experiment
De Afdeling merkt op dat onder het experiment bij een looptijd van acht jaar en een verwachte duur van een promotieonderwijstraject van vier jaar, er ongeveer 4000 promotiestudenten kunnen promoveren. Afgezet tegen het totaal aantal promovendi van 8714 die in 2014 als werknemer werkzaam waren en de 2600 promovendi die jaarlijks als werknemer instromen, waarvan bekend is dat slechts ongeveer 10% binnen vier jaar promoveert, maakt dat volgens de Afdeling sprake is van een omvangrijk experiment. De Afdeling adviseert de omvang van het experiment nader te bezien.
Het kabinet heeft het maximum aantal promovendi dat onder het experiment een promotieonderwijstraject kan doorlopen, vastgesteld op tien procent van het totaal aantal promovendi dat bij universiteiten met een promotietraject bezig is, bestaande uit werknemer-promovendi, buitenpromovendi en internationale beurspromovendi.

Naar aanleiding van het advies van de Raad van State heeft het kabinet de omvang van het experiment nader bezien. Het ontwerpbesluit voorziet nu niet langer in de mogelijkheid van vervanging van promotiestudenten die uitvallen of zijn gepromoveerd als daarmee het aantal van 2000 wordt overschreden. Hiermee wordt de instroom van promotiestudenten verder ingeperkt. Dit betekent dat het totaal aantal promovendi dat onder het experiment in absolute zin mag worden aangetrokken maximaal 2000 promotiestudenten is. Artikel 8, derde lid, van het ontwerpbesluit is om die reden geschrapt. In artikel 8, tweede lid, van het ontwerpbesluit is opgenomen dat het merendeel van de bij de universiteit toe te laten promotiestudenten in de periode 2016-2018 moet starten met promotieonderwijs. Door dat laatste blijft geborgd dat een groot deel van de promotiestudenten binnen de scope van het experiment kan promoveren en meetbaar is welke plek zij zich op de arbeidsmarkt verwerven.

2. Kwalitatieve randvoorwaarden
De Afdeling merkt op dat het in de rede ligt om aan promotieonderwijs, net als dat voor reguliere bachelor- en masteropleidingen het geval is, kwalitatieve randvoorwaarden te verbinden, waardoor het voor de betrokken instellingen ook duidelijk is hoe de beoogde kwantitatieve doelen moeten worden bereikt. Zij adviseert kwantitatieve randvoorwaarden als waarborg in het ontwerpbesluit op te nemen. In dat verband adviseert de Afdeling ook om te voorzien in een minimumaantal contactmomenten tussen student en promotor.

Een kwalitatieve randvoorwaarde die van belang is voor promotieonderwijs, is dat wordt aangegeven hoe de voorbereiding op de arbeidsmarkt in het promotieonderwijs zal worden vormgegeven. Om deze eis beter als randvoorwaarde te positioneren is hij gekoppeld aan de rechten en plichten rond de vormgeving van het promotieonderwijs in plaats van als eis aan de aanvraag c.q. het plan. Deze eis is nu in artikel 9, eerste lid, van het ontwerpbesluit opgenomen.
Artikel 1.18 van de wet verplicht universiteiten om te voorzien in een regelmatige kwaliteitsbeoordeling van hun werkzaamheden. Deze werkzaamheden zijn in artikel 1.3 van de wet opgesomd. Het voorzien in de opleiding tot wetenschappelijk onderzoeker behoort tot die werkzaamheden. Het verzorgen van promotieonderwijs valt onder het brede begrip ‘opleiding van wetenschappelijk onderzoekers’ en daarmee onder de werkingssfeer van artikel 1.18 van de wet. De kwaliteit van het promotieonderwijs dient door de universiteit dus uit hoofde van artikel 1.18 van de wet regelmatig beoordeeld te worden. De inrichting van de kwaliteitsbeoordeling van het promotieonderwijs is beschreven in het Standard Evaluation Protocol (SEP), dat KNAW, NWO en de VSNU hebben ontwikkeld voor een regelmatige kwaliteitsborging van onderzoek en onderwijstrajecten voor promovendi. De kwaliteitsborging van het promotieonderwijs is dus zowel uit hoofde van artikel 1.18 van de wet als op grond van het SEP geregeld. Paragraaf 3 van de nota van toelichting is op dit punt verduidelijkt.

Het kabinet ziet geen aanleiding om het aantal contactmomenten tussen promotiestudent en promotor in het kader van dit experiment vast te leggen. De wet kent deze normen evenmin voor het aantal contactmomenten tussen docenten en studenten in het reguliere onderwijs. Bovendien behoeft de wijze van begeleiding van de promovendus door de promotor niet af te wijken van die van de overige vormen van promoveren. Maatwerk is daarbij geëigend, waarbij dit onderwerp in het promotiereglement kan worden geregeld.

3. Toereikende wettelijke grondslag
De Afdeling adviseert om artikel 9, eerste lid, van het ontwerpbesluit te laten vervallen omdat artikel 1.7a van de wet geen grondslag biedt om de decaan, in afwijking van titel 1 van hoofdstuk 9, bevoegdheden toe te kennen om regels te stellen voor promotieonderwijs en merkt op dat, voor zover het stellen van regels wel te herleiden is tot de in titel 1 van hoofdstuk 9 aan de decaan toegekende bevoegdheden, artikel 9, eerste lid, overbodig is.

De regels voor promotieonderwijs vormen een speerpunt in het experiment. Deze regels bieden de promotiestudent inzicht in het onderwijs. Ze zijn onderwerp van medezeggenschap en de effecten van het experiment worden tegen de vormgeving van het promotieonderwijs afgezet. Zij hebben om genoemde redenen een waarborgfunctie voor zowel experimentele promotiestudenten als promovendi na afloop van het experiment. Separate regels voor promotieonderwijs kunnen derhalve in het kader van het experiment niet gemist worden.
Uit het advies van de Afdeling volgt dat in titel 1 van hoofdstuk 9 juridisch niet de ruimte kan worden gevonden om de regels voor promotieonderwijs in het onderhavige ontwerpbesluit expliciet bij de decaan te beleggen. Met het oog hierop is artikel 9, eerste lid, van het ontwerpbesluit aangepast en het stellen van regels bij het instellingsbestuur neergelegd. In de wettelijke systematiek gaat de decaan over (besluiten inzake) onderwijs en onderzoek. De bevoegdheden die daarmee samenhangen zijn in artikel 9.15, eerste lid, onderdeel a, van de wet expliciet aan de decaan toebedeeld. Hiermee heeft de wetgever erin voorzien dat het onderwijs en onderzoek lager in de organisatie worden geregeld, bij de professionals. Dat de decaan altijd hoogleraar is, is daarvan ook een uitdrukking. Deze systematiek van de wet kan formeel-juridisch in het experimenteerbesluit niet worden gevolgd. Materieel kan dat echter wel: de universiteiten zijn eveneens van oordeel dat deze bevoegdheid dient te worden uitgeoefend door de decaan. Ze hebben aangegeven deze bevoegdheid bij de decaan neer te leggen. Dit is logisch gelet op het feit dat de regels voor promotieonderwijs naar hun aard het meest aansluiten bij de regels voor het reguliere onderwijs. Artikel 9.5 van de wet biedt hen daartoe de mogelijkheid. Dit is in de artikelsgewijze toelichting op artikel 9 uiteengezet.

4. Overige opmerkingen

a. De aanvraag
Het advies van de Afdeling om aan artikel 7 van het ontwerpbesluit inhoudelijke criteria te verbinden is gevolgd. Aan artikel 7 is een tweede lid toegevoegd waarin als inhoudelijk criterium is opgenomen dat toestemming wordt verleend voor deelname aan het experiment, indien de regels voor promotieonderwijs en de regels voor de financiële voorziening voor promotieonderwijs voldoen aan de eisen die aan deze regels in artikel 9 worden gesteld.
Artikel 9 van het ontwerpbesluit is aangevuld in die zin dat de voorbereiding op de arbeidsmarkt nadrukkelijk onderdeel moet zijn van de regels betreffende de inrichting van het promotieonderwijs, alsmede dat in de regels voor de financiële voorziening geborgd moet worden dat de ondersteuning van promotiestudenten geen nadelige effecten heeft op de ondersteuning van reguliere studenten uit het profileringsfonds. Eerder waren beide eisen alleen als verplicht onderdeel van de aanvraag in artikel 6 opgenomen.
Artikel 7, tweede lid, in samenhang met artikel 9 biedt nu een afwijzingsgrond voor deelname aan het experiment, waarmee tegemoet gekomen aan het advies van de Afdeling.

b. Studentstatus
De Afdeling merkt op dat uit jurisprudentie blijkt dat het bestaan van een arbeidsovereenkomst in de zin van artikel 7:610 niet alleen afhangt van de vorm van een overeenkomst, maar ook van de wijze waarop partijen feitelijk aan de overeenkomst uitvoering hebben gegeven en aldus aan de overeenkomst inhoud hebben gegeven, zoals is verwoord in de uitspraak van het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden (zie noot 30). Het Kabinet volgt het advies van de Afdeling om in de toelichting op het ontwerpbesluit deze nuancering aan te brengen.
In paragraaf 1 van de nota van toelichting is opgemerkt welke overwegingen het Hof had in zijn uitspraak om tot het oordeel te komen dat er bij de vorm van promotieonderwijs, zoals de RUG die heeft geïntroduceerd, geen grond is voor het bestaan van een voor een arbeidsovereenkomst kenmerkende gezagsverhouding. Deze kenmerken zijn dat de promotiestudent een behoorlijke mate van vrijheid heeft in zijn keuze voor het onderwerp van zijn onderzoek, dat de intellectuele eigendomsrechten van het proefschrift bij de promotiestudent berust en dat promotiestudenten niet verplicht zijn tot het geven van onderwijs. Er is echter in paragraaf 4 van de nota van toelichting ook op gewezen dat de feitelijke omstandigheden desondanks kunnen maken dat een rechter de overeenkomst met de promotiestudent toch als arbeidsovereenkomst kwalificeert in welk geval de promovendus geen promotiestudent, maar werknemer-promovendus is en de universiteit voor hem afdrachten sociale zekerheid, pensioen en zorgverzekering moeten doen. De werknemer-promovendus is loonbelastingplichtig en zal sociale premies en pensioenpremies moeten afdragen.

c. Fiscale aspecten
De Afdeling adviseert in de toelichting alsnog in te gaan op de fiscale aspecten die samenhangen met het ontwerpbesluit. Zij wijst erop dat uit eerdere experimenten van universiteiten is gebleken dat de Belastingdienst beursstudenten aansloeg omdat de student als werknemer werd beschouwd. Daarnaast is het volgens de Afdeling de vraag of pormotiestudenten met een beurs uit het profileringsfonds een beroep kunnen doen op de belastingvrijstelling die voor financiële ondersteuning als bedoeld in artikel 7.51 van de wet geboden wordt.

Omdat de promotiestudent geen dienstverband met de universiteit heeft, bouwt hij net als een reguliere student geen sociale zekerheidsrechten en pensioen op. De promotiebeurs valt als uitkering uit het profileringsfonds onder de inkomstenbelastingheffing op grond van de Wet inkomstenbelasting 2001, behoudens een bedrag aan vrijstelling (zie noot 31). Mocht de rechter oordelen dat de relatie tussen een promotiestudent en de universiteit vanwege de feitelijke invulling daarvan moet worden gekwalificeerd als die tussen werknemer en werkgever in de zin van het burgerlijk wetboek dan gelden voor de promotiestudent andere rechten en plichten. Ik verwijs naar hetgeen hierover hiervoor onder 4b is opgemerkt. Dit is opgenomen in de artikelsgewijze toelichting op de artikelen 9, 10 en 11.

d. Sociale zekerheid
De Afdeling wijst op de vermelding in de nota van toelichting dat de promotiestudent, net als andere studenten, geen aanspraak op sociale zekerheid zal opbouwen omdat hij geen werknemer is, terwijl in de Salzburg Principles, waarnaar elders in de nota van toelichting wordt verwezen, wordt gesteld dat het belangrijk is dat de promovendus vergelijkbare rechten krijgt op gezondheidszorg, sociale zekerheid en pensioen, ongeacht zijn of haar status. Ook noemt de Afdeling het Communiqué van Leuven en Louvain-la-Neuve van 28 en 29 april 2009 (hierna: Communiqué), waarin de Europese ministers zich hebben verbonden aan het opstellen van een raamwerk om te zorgen voor passende toegang tot de sociale zekerheid voor mobiele onderzoekers, inclusief promovendi (hierna: Communiqué).

De Salzburg Principles zijn opgesteld door de European University Association Council for Doctorate Education (EUA-CDE). Nederlandse universiteiten, die bij dit EUA-CDE zijn aangesloten en die zullen deelnemen aan het experiment, zullen uit dien hoofde met de daarin verwoorde uitgangspunten, zoveel mogelijk rekening moeten houden.

Nederland is als land partij geweest bij het opstellen van het genoemde Communiqué en heeft daarmee het uitgangspunt omarmd dat promovendi een breder arbeidsmarktperspectief moeten krijgen dan alleen dat binnen de academische omgeving. Het principe, dat "doctoral candidates", promovendi, naast "early stage researchers" (jonge onderzoekers), recht moeten hebben op sociale zekerheid heeft echter in het Communiqué als zodanig geen plek gekregen.

In dit Communiqué is onder het kopje "mobility" verwoord dat de carrière-structuren van de universiteiten mobiliteit van docenten, jonge onderzoekers en andere personeel moeten faciliteren en dat er een raamwerk moet komen voor de toegang tot sociale zekerheden en het kunnen meenemen van pensioenrechten door mobiele werknemers. Het Communiqué heeft geen betrekking op sociale zekerheidsrechten van promovendi in het algemeen, maar op de toegang tot sociale zekerheden en het behoud van pensioenrechten in het kader van het opheffen van belemmeringen die mogelijk spelen bij het vertrek naar het buitenland van universitair personeel. De promotiestudent behoort echter niet tot het universitair personeel. Evenmin is internationale mobiliteit van promotiestudenten - nog afgezien van het gegeven dat de promotiestudent de status heeft van student - onderdeel van dit experiment als zodanig. Dit ontwerpbesluit is dan ook niet strijdig met het Communiqué. In paragraaf 2 van de nota van toelichting is in de passage waarin, zoals de Afdeling opmerkt, naar de Salzburg Priniciples wordt verwezen, volledigheidshalve ook gewezen op het Communiqué en het daarin opgenomen uitgangspunt van een breder arbeidsmarktperspectief voor promovendi.

e. Instemming medezeggenschapsorganen
De Afdeling wees erop dat het ontwerpbesluit nu zo is ingericht dat een aanvraag kan worden ingediend zonder dat op dat moment de medezeggenschap formeel heeft ingestemd met de regels voor promotieonderwijs en financiële ondersteuning. Het ontwerpbesluit is daarom aangepast. Artikel 6 bevat nu de eis dat uit de aanvraag de instemming met de regels voor promotieonderwijs en financiële ondersteuning moet blijken.

Van de overige zaken, die bij de aanvraag van de universiteit worden gevraagd, zoals een opgave van het wetenschapsgebied waarop het experiment betrekking heeft en een opgave van het aantal beoogde promotiestudenten, wordt nu van de universiteiten niet meer gevraagd dat deze in de vorm van een plan worden gepresenteerd. Ook dit is aangepast in artikel 6.

Gelet op de beperkte tijdspanne voor besluitvorming over promotieonderwijs in het algemeen, is de uiterste aanvraagdatum verschoven naar 15 maart 2016. De startdatum van het experiment is verplaatst naar 1 september 2016.

5. Redactionele bijlage
Aan de redactionele opmerking is gehoor gegeven.

6. Ambtshalve wijzigingen
Artikel 7, eerste lid, van het ontwerpbesluit is aangepast in die zin dat de minister niet beslist binnen zes weken na ontvangst van een aanvraag, maar na afloop van de uiterste aanvraagdatum. Reden is dat anders niet goed recht gedaan kan worden aan het voorschrift in artikel 8, eerste lid, van het ontwerpbesluit, dat bij beschikking het aantal toe te laten promotiestudenten naar beneden kan worden bijgesteld ten opzichte van het aantal in de aanvraag van het instellingsbestuur. Pas na afloop van de aanvraagtermijn kan beoordeeld worden of dat, gelet op het totale maximum van 2000 toe te laten promotiestudenten, nodig is.

Ook is mogelijk gemaakt dat een derde aanvraagronde wordt opengesteld. Reden daarvoor is dat universiteiten mogelijk meer tijd nodig hebben om een goed proces tot stand te brengen voor de voorbereiding van een aanvraag. Met de mogelijkheid van een derde aanvraag wordt die tijd geboden.

Voorts is niet meer voorzien in medeondertekening van het besluit door de Minister van Economische Zaken, aangezien dit besluit het hoger onderwijs c.q. wetenschapsbeleid in algemene zin aangaat en niet specifiek het groene onderwijs. In dit verband verwijs ik tevens naar de recente brief aan de Tweede Kamer over het groen onderwijs (Kamerstukken II 2015/16, 34 284, nr 1). Om deze reden zijn dit nader rapport en de nota van toelichting bij het ontwerpbesluit tot stand gekomen in overeenstemming met de Minister van Economische Zaken.

Ik moge U hierbij, in overeenstemming met mijn ambtgenoot van Economische Zaken, het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

---

(1) Advies van 5 november 2012, zaak nr. W05.12.0264/I, Kamerstukken II 2012/13, 33 519, nr. 4.
(2) Kamerstukken II 2012/13, 33 519, nr. 4, blz. 13.
(3) Artikel 2 van het ontwerpbesluit.
(4) In de Wetenschapsvisie 2025 heeft de regering verwoord dat de aanwas van jonge onderzoekers cruciaal is voor de vitaliteit van het wetenschappelijk systeem en ook buiten de wetenschap van grote waarde is (Kamerstukken II 2014/15, 29 338, nr. 141, blz. 67).
(5) http://www.nrc.nl/handelsblad/van/1997/oktober/18/beurspromovendus-sterft-uit-7372161
(6) Jaarverslag Rijksuniversiteit Groningen 2014, blz. 114: http://www.rug.nl/about-us/where-do-we-stand/facts-and-figures/annual-reports/rug-jaarverslag-2014.pdf
(7) Paragraaf 10. Adviezen en overleg en Kamerstukken II 2012/13, 33 519, nr. 4, blz. 13.
(8) Zie ook Advies van 7 augustus 2013, nr. W05.13.0197/I, (Besluit experimenten doorlopende leerlijnen vmbo-mbo 2014-2022).
(9) Paragraaf 6. Deelname aan experiment.
(10) De regering gaat uit van een verwacht traject van 4 jaar, paragraaf 3 "Vormgeving promotieonderwijs".
(11) Kamerstukken I 2014/15, 33 519, K, blz. 6.
(12) http://www.vsnu.nl/nl_NL/f_c_promovendi.html
(13) Artikel 2 van het ontwerpbesluit.
(14) Artikelen 6 en 9 van het ontwerpbesluit.
(15) Hoofdstuk 5a WHW.
(16) DUO en Inspectie voor het Onderwijs, Uitvoeringstoets Besluit experiment promotieonderwijs, refnr. BEK/14/16635 U, blz. 6.
(17) Artikelen 9.14 en 9.15 WHW.
(18) Dit betreft de onderdelen b (de inrichting van het promotieonderwijs en) c (de wijze van toetsing van het onderwijs aan de promotiestudent) van artikel 9 van het ontwerpbesluit.
(19) DUO en Inspectie voor het Onderwijs, Uitvoeringstoets Besluit experiment promotieonderwijs, ref. nr. BEK/14/16635 U, blz. 3.
(20) Paragraaf 4 "Rechten promotiestudent".
(21) Hoge Raad 14 april 2006, LJN AU9722, r.o. 5.4.
(22) Hoge Raad 14 april 2006, LJN AU9722, r.o 4.4.2-4.5.1 en Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden, 18 juni 2013, LJN BZ8365, r.o. 5.6-5.8.
(23) Zowel de Universiteit van Amsterdam, de Universiteit Utrecht en de Rijksuniversiteit Groningen hebben eerder promovendi aangesteld als beursstudent.
(24) https://www.fnv.nl/sector-en-cao/alle-sectoren/overheid/universiteiten/nieuws/1063047-rijksuniversiteit-groningen-stopt-met-bursalenstelsel/
(25) Artikel 3.104, onderdeel e, van de Wet inkomstenbelasting 2001.
(26) Paragraaf 4. Rechten promotiestudent.
(27) Toelichting, paragraaf 2 "Achtergrond". Vertaling van: ‘Whatever the status of a doctoral candidate is, it is crucial that s/he is given all commensurate rights including healthcare, social security and pension rights’. Salzburg II recommendations: European universities’ achievements since 2005 in implementing the Salzburg principles, EUA (2010): Whatever the status of a doctoral candidate is, it is crucial that s/he is given all commensurate rights including healthcare, social security and pension rights’, Voor meer informatie: Principles for Innovative Doctoral Training, Europese Commissie (27 juni 2011), blz. 3-4 en Doctroral Programmes in Europe’s universities: achievements and challenges EUA (2007), blz. 15
(28) Communiqué of the Conference of European Ministers Responsible for Higher Education, Leuven and Louvain-la-Neuve, 28-29 April 2009- The Bologna Process 2020 - The European Higher Education Area in the new decade.
(29) Onder ‘contract-promovendi’ verstaat de RUG promovendi die geen aanstelling als werknemer hebben. Daaronder zijn begrepen de promovendi met een beurs van de RUG (bursalen) en promovendi met een beurs van een andere instantie.
(30 )Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden, 18 juni 2013. LJN BZ8365, r.o. 5.4.
(31) Het bedrag aan vrijstelling is op grond van de Wet inkomstenbelasting 2001 vastgesteld op € 854,13.

---

Gehele tekst ontwerpregeling met toelichting (pdf, 451 kB)