Samenvatting adviezen over wetsvoorstellen pakket Belastingplan 2019

Datum publicatie: dinsdag 18 september 2018 - Datum advies: dinsdag 11 september 2018

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft adviezen uitgebracht over zeven wetsvoorstellen die samen het zogenoemde pakket Belastingplan 2019 vormen. De wetsvoorstellen zijn op Prinsjesdag, dinsdag 18 september 2018, bij de Tweede Kamer ingediend. Daarmee zijn ook de adviezen van de Afdeling advisering openbaar geworden.

Het pakket bestaat uit zeven wetsvoorstellen, waarvan met de eerste vier het merendeel van de fiscale maatregelen uit het regeerakkoord 'Vertrouwen in de toekomst' wordt uitgevoerd.

1. Wetsvoorstel Belastingplan 2019

2. Overige fiscale maatregelen 2019

3. Wet bronbelasting 2020 (afschaffing dividendbelasting)

4. Fiscale vergroeningsmaatregelen 2019

5. Wet modernisering kleineondernemersregeling in de btw

6. Wet aanpassing kansspelbelasting over sportweddenschappen

7. Wet implementatie artikel 1 richtlijn elektronische handel

1. Wetsvoorstel Belastingplan 2019

In dit wetsvoorstel zijn maatregelen opgenomen die vanaf 1 januari 2019 budgettair effect moeten hebben, zoals maatregelen die raken aan de koopkracht van burgers. Er vindt een verschuiving plaats van directe belastingen (loon- en inkomstenbelasting) naar indirecte belastingen (btw). De lasten op arbeid gaan omlaag, gefinancierd met een verhoging van het verlaagde btw-tarief (van 6% naar 9%) en met een verlaging van het tarief waartegen sommige aftrekposten in aanmerking worden genomen (bijvoorbeeld de hypotheekrenteaftrek en de ondernemersaftrek).

Fiscale wetgeving wijzigt op belangrijke punten met een soms veel te hoge frequentie. Dit tast de voorspelbaarheid van de fiscale wetgeving aan en leidt vaak tot complexe wetgeving. De fiscale behandeling van de eigen woning is daar een voorbeeld van. Verder is het van alle fiscale wetsvoorstellen de bedoeling om de parlementaire behandeling nog dit jaar af te ronden. Het doet geen recht aan een zorgvuldige behandeling dat in korte tijd - zeker voor de Eerste Kamer - over zo’n omvangrijk pakket en de nog komende fiscale wetsvoorstellen moet worden besloten. Het kan een afgewogen beoordeling in de weg staan. Meer spreiding van de indiening van fiscale wetsvoorstellen over het jaar kan dat voorkomen.

Waar bij de vele wijzigingen wel uitvoerig aandacht wordt besteed aan de uitvoerbaarheid door de Belastingdienst, komt de vraag wat de wijzigingen concreet betekenen voor burgers (burgerperspectief) veelal niet of maar summier aan de orde. Waar nodig zou daar in de toelichting meer aandacht aan moeten worden besteed.

Over de verhoging van het verlaagde btw-tarief mist de Afdeling advisering een beschouwing over de vraag of uniformering van de btw-tarieven (één btw-tarief) of minder vergaande uniformerende maatregelen als einddoel in de afweging zijn betrokken.

Daarnaast bepleit de Afdeling advisering opnieuw werk te maken van een herziening van het belastingstelsel, en in samenhang daarmee het stelsel van toeslagen. Deze kabinetsperiode zou daarvoor kunnen worden benut omdat met dit pakket het merendeel van de fiscale maatregelen uit het regeerakkoord al wordt uitgevoerd.

De Afdeling advisering maakt in dit advies een algemene opmerking over het tijdstip waarop het pakket wetsvoorstellen dit jaar aan haar is voorgelegd. De zogenoemde augustusbesluitvorming heeft dit jaar pas eind augustus plaatsgevonden. Daardoor is aan de Afdeling advisering in eerste instantie een incompleet pakket wetsvoorstellen voorgelegd. Dat is in strijd met het uitgangspunt dat de Afdeling advisering als adviseur in laatste instantie moet beschikken over complete wetsvoorstellen. In de toekomst zou de besluitvorming op een moment moeten plaatsvinden dat complete wetsvoorstellen op tijd aan de Afdeling advisering worden voorgelegd. Als dat niet mogelijk is, kan de Afdeling advisering zich genoodzaakt zien om pas met het advies aan de slag te gaan als zij over de complete wetsvoorstellen beschikt. Dit zou dan kunnen betekenen dat de Afdeling advisering het advies pas na Prinsjesdag uitbrengt.

Lees hier de volledige tekst van het advies van de Afdeling advisering en het nader rapport van de staatssecretaris van Financiën.

2. Overige fiscale maatregelen 2019

In dit wetsvoorstel zijn maatregelen opgenomen voor het noodzakelijke technische onderhoud van de fiscale wetgeving. Het bevat onder meer vier invorderingsmaatregelen die erop zijn gericht om verhaalsconstructies aan te pakken die worden opgezet om het betalen van belasting te ontlopen. Bij die constructies wordt bij een belastingschuldige te belasten winst of te belasten vermogen op een zodanige manier toegedeeld aan begunstigden/erfgenamen dat de belastingschuldige de aanslagen niet meer kan betalen. Verhaal vindt dan plaats door de begunstigde/erfgenaam (die immers over het geld beschikt) aansprakelijk te stellen. Daarbij geldt onder omstandigheden ook een omkering van de bewijslast.

De Afdeling advisering plaatst vraagtekens bij de noodzaak voor de terugwerkende kracht van enkele invorderingsmaatregelen tot het tijdstip waarop de maatregelen via internet werden geconsulteerd (20 juli 2017). Vóór dat tijdstip zijn de maatregelen namelijk al genoemd in een Kamerbrief, zodat er mogelijk op is geanticipeerd en terugwerkende kracht in zoverre geen zin meer heeft.

Daarnaast is het uit een oogpunt van rechtszekerheid en kenbaarheid niet gewenst dat de invorderingsmaatregelen terugwerken tot het tijdstip van ingang van de internetconsultatie. Het doel van die internetconsultatie was immers het consulteren van partijen over de inhoud van het wetsvoorstel en niet de bekendmaking van terugwerkende kracht. Een terugwerkende kracht tot het tijdstip van indiening van het wetsvoorstel bij de Tweede Kamer ligt meer voor de hand.

Daarnaast wijst de Afdeling advisering op het risico van zogenoemde overkill: de maatregelen kunnen ook gevolgen hebben voor begunstigden/erfgenamen die zich niet bezighouden met constructies.

Tot slot is parlementaire betrokkenheid gewenst bij het vastleggen van de omstandigheden waarin sprake is van omkering van de bewijslast. De in de memorie van toelichting genoemde omstandigheden moeten dan ook worden vastgelegd op het niveau van de wet en niet bij ministeriële regeling. Voor (mogelijk) in de toekomst in te voeren andere omstandigheden is het advies om te voorzien in een tijdelijke delegatiemogelijkheid, met goedkeuring bij wet achteraf.

Lees hier de volledige tekst van het advies van de Afdeling advisering en het nader rapport van de staatssecretaris van Financiën.

3. Wet bronbelasting 2020 (afschaffing dividendbelasting)

Dit wetsvoorstel bevat maatregelen die zijn gericht op het tegengaan van grondslagverschuiving van of via Nederland naar laag belastende landen. Daarnaast is het gericht op het behouden en verstevigen van een aantrekkelijk ondernemings- en investeringsklimaat voor ondernemingen met reële activiteiten in Nederland. Onderdeel van deze maatregelen zijn de afschaffing van de dividendbelasting en de direct daarmee samenhangende invoering van een bronbelasting op dividenden naar laag belastende landen en in misbruiksituaties. Ook een verlaging van het tarief in de vennootschapsbelasting maakt onderdeel uit van de maatregelen.

De afschaffing van de dividendbelasting leidt tot een forse derving van inkomsten. Het is daarom belangrijk dat de regering een zo compleet mogelijk beeld schetst van de gemaakte afwegingen. Op die manier kan een meer politiek afgewogen oordeel over de afschaffing van de dividendbelasting worden gegeven. Het is aan de wetgever, dus aan regering en parlement samen, om dat politieke oordeel te geven. Dat oordeel is niet aan de Afdeling advisering als onafhankelijk wetgevingsadviseur. Om een zo compleet mogelijk beeld te schetsen van de gemaakte afwegingen adviseert de Afdeling advisering om in de toelichting in te gaan op de voorgeschiedenis van de maatregel. Ook moet de regering de effectiviteit van de afschaffing zo goed mogelijk duiden. Ten slotte moet de regering aandacht besteden aan de mogelijke gevolgen van ongecoördineerde verschillen in nationaal beleid voor de heffingsgrondslag van de dividendbelasting in internationaal verband.

Lees hier de volledige tekst van het advies van de Afdeling advisering en het nader rapport van de staatssecretaris van Financiën.

4. Fiscale vergroeningsmaatregelen 2019

Dit wetsvoorstel treft enkele fiscale vergroeningsmaatregelen die zijn gericht op het beperken van CO₂-uitstoot. Het gaat daarbij onder meer om het afschaffen van de teruggaafregeling in de BPM (belasting op personenauto’s en motorrijwielen) voor personenauto’s die worden gebruikt voor taxivervoer of openbaar vervoer. Door het vervallen van de teruggaaf krijgt deze groep te maken met BPM bij aanschaf van een auto en dus met het CO₂-afhankelijke tarief (hoe hoger de CO₂-uitstoot, des te hoger het tarief).

De Afdeling advisering vindt de gemaakte keuze nogal willekeurig. Het is daarom noodzakelijk dat de regering motiveert waarom wél de teruggaaf in de BPM wordt afgeschaft, maar niet de vrijstelling in de motorrijtuigenbelasting (MRB), waar ook sprake is van een CO₂-afhankelijk tarief. Daarnaast is het noodzakelijk dat de regering motiveert waarom vergelijkbare regelingen in de BPM en MRB voor andere soorten auto’s (bijvoorbeeld geldtransportauto’s) ook niet zijn afgeschaft.

Lees hier de volledige tekst van het advies van de Afdeling advisering en het nader rapport van de staatssecretaris van Financiën.

5. Wet modernisering kleineondernemersregeling in de btw

Dit wetsvoorstel moderniseert de bestaande regeling in de btw voor kleine ondernemers. Het introduceert een vereenvoudigde vrijstellingsregeling om daarmee de administratieve lasten voor kleine ondernemers te verlichten.

Onlangs is een nieuwe EU-richtlijn aangekondigd die op korte termijn mogelijk opnieuw tot wijzigingen zal leiden. Om die reden moet beter onderbouwd worden waarom het gewenst is om juist nu over te stappen op een nieuw regime. Als die onderbouwing niet mogelijk is, is het advies om te wachten tot de richtlijn is vastgesteld en in de Nederlandse regelgeving moet worden geïmplementeerd.

Lees hier de volledige tekst van het advies van de Afdeling advisering en het nader rapport van de staatssecretaris van Financiën.

6. Wet aanpassing kansspelbelasting over sportweddenschappen

Dit wetvoorstel heeft als doel om aanbieders van landgebonden sportweddenschappen en aanbieders van via internet gespeelde sportweddenschappen gelijk te behandelen voor de kansspelbelasting. Daarmee wordt onrechtmatig verleende staatssteun voorkomen.

De Afdeling advisering merkt op dat er nog andere landgebonden kansspelen zijn dan landgebonden sportweddenschappen. Te denken valt aan loterijen, aan prijsvragen of aan andere weddenschappen dan sportweddenschappen. Ook daarbij zou zich een verschil in behandeling voor de kansspelbelasting kunnen voordoen ten opzichte van de situatie waarin dergelijke kansspelen via internet worden gespeeld. Als dat het geval is, is het advies om de fiscale behandeling gelijk te trekken.

Lees hier de volledige tekst van het advies van de Afdeling advisering en het nader rapport van de staatssecretaris van Financiën.

7. Wet implementatie artikel 1 richtlijn elektronische handel

Dit wetsvoorstel implementeert een klein deel van de EU-richtlijn elektronische handel. Deze richtlijn is met name gericht op de modernisering en vereenvoudiging van de heffing en inning van de btw op grensoverschrijdende internetverkopen aan particulieren.

De Afdeling advisering heeft op dit wetsvoorstel een zogenoemd conform advies uitgebracht. Dit betekent dat de Afdeling advisering kan instemmen met het wetsvoorstel en geen inhoudelijke opmerkingen heeft.

Lees hier de volledige tekst van het advies van de Afdeling advisering en het nader rapport van de staatssecretaris van Financiën.