Samenvatting advies over ingetrokken wetsvoorstel nieuwe financieringssystematiek kinderopvang

Datum publicatie: donderdag 6 september 2018 - Datum advies: vrijdag 17 maart 2017

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft advies uitgebracht over de Wet nieuwe financieringssystematiek kinderopvang.

De staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft op 6 september 2018 in een brief aan de Tweede Kamer laten weten dat het wetsvoorstel buiten verdere behandeling wordt gelaten en niet wordt ingediend bij de Tweede Kamer. Daarmee is het advies van de Afdeling advisering openbaar geworden. 

Inleiding

Het wetsvoorstel zou het financieringsstelsel van kinderopvang wijzigen vanwege problemen met de hoge terugvorderingen van kinderopvangtoeslag. Die terugvorderingen worden veroorzaakt door de grote afwijkingen die kunnen ontstaan tussen de vooraf ontvangen toeslag en de uiteindelijk vastgestelde toeslag. Als gevolg van oninbare vorderingen lijdt ook de overheid schade. Daarnaast is de financieringsregeling uitvoeringstechnisch complex, waardoor er veel fouten worden gemaakt en de kans op fraude toeneemt.

Het wetsvoorstel wilde deze knelpunten wegnemen, ouders meer en eerder zekerheid  geven en het stelsel eenvoudiger en minder foutgevoelig maken. In verband hiermee worden geldstromen verlegd en ontstaat een driehoeksrelatie tussen ouders, kinderopvangorganisaties en DUO: de tegemoetkoming in de kosten in verband met kinderopvang wordt niet meer als toeslag aan de ouders verstrekt, maar als vergoeding aan de kinderopvangorganisatie. Ouders betalen een eigen bijdrage aan DUO, waarvan de hoogte afhankelijk is van de hoogte van het inkomen en het aantal gewerkte uren, en waarbij wordt uitgegaan van het fiscaal vastgestelde inkomen van twee jaar geleden.

Bredere context wetsvoorstel

Het huidige stelsel van de voorschoolse en buitenschoolse opvang is zowel gericht op het bevorderen van arbeidsparticipatie van ouders als op de brede ontwikkeling en socialisatie van het kind. Deze voorzieningen zijn de afgelopen jaren naar elkaar toegegroeid, en bovendien werken kinderopvangorganisaties in toenemende mate samen met het reguliere onderwijs. Door de SER en de Onderwijsraad wordt daarom gepleit voor een voorziening voor ieder kind tussen 2 en 4 jaar voor een aantal uren per week.
De toelichting bij het wetsvoorstel schenkt echter vrijwel geen aandacht aan deze ontwikkelingen, terwijl die wel consequenties kunnen hebben voor de wijze van en samenhang in financiering voor die beide soorten van opvang.

Complexiteit driehoeksrelatie ouders, kinderopvangorganisaties en DUO

De doelstellingen van meer zekerheid voor ouders en vereenvoudiging van het financieringsstelsel kinderopvang worden met het wetsvoorstel maar deels behaald. Ook in het voorgestelde systeem kunnen de gegevens nog wijzigen die relevant zijn voor de kinderopvangvergoeding. Het is onvermijdelijk dat de hoogte van kinderopvangvergoedingen en eigen bijdragen ook als gevolg van het wetsvoorstel achteraf nog kunnen worden bijgesteld.

Daarnaast wijst de Afdeling advisering erop dat de onderlinge afhankelijkheid tussen ouders, kinderopvangorganisaties en de overheid groot is, terwijl de gegevens die relevant zijn voor de hoogte van vergoedingen en eigen bijdrage iedere maand kunnen wijzigen. Dat maakt het financieringssysteem kwetsbaar.

Dit roept de vraag op of de voordelen van het wetsvoorstel wel opwegen tegen de nadelen ervan. Het uitgaan van vastgestelde inkomensgegevens van twee jaar geleden zou ook in het bestaande stelsel voor vereenvoudiging kunnen zorgen. Een echte vereenvoudiging van het stelsel van kinderopvangfinanciering kan volgens de Afdeling advisering echter alleen worden bereikt wanneer ingeleverd wordt op de uitgangspunten van inkomensafhankelijkheid en arbeidsparticipatie. Het wetsvoorstel houdt daar echter onverkort aan vast.

Onderlinge afhankelijkheid tussen publiek- en privaatrecht

Voordat het recht op kinderopvangvergoeding kan ontstaan, moet er een kinderopvangovereenkomst zijn gesloten tussen ouders en de kinderopvangorganisatie. Deze privaatrechtelijke overeenkomst vormt het startpunt en voorwaarde voor een eventuele vergoeding door DUO aan de kinderopvangorganisatie, en heeft ook publiekrechtelijke gevolgen. Wanneer ouders de eigen bijdrage voldoen aan DUO, ontvangt de kinderopvangorganisatie de gehele kinderopvangvergoeding van DUO in plaats van de ouder.

Het kan in de praktijk voorkomen dat de ouder de eigen bijdrage heeft voldaan aan DUO, maar dat toch geen recht bestaat op kinderopvangvergoeding omdat de kinderopvangorganisatie niet aan de wettelijke eisen voldoet. In zo'n geval kan de kinderopvangorganisatie op basis van de privaatrechtelijke overeenkomst alsnog het totale bedrag van kinderopvangkosten vorderen van de ouder. Het ligt in die situatie echter voor de hand dat DUO de eigen bijdrage terugstort aan de ouder; de ouder hoeft niet meer te betalen dan is afgesproken. Het wetsvoorstel biedt hierover echter geen duidelijkheid.

Daarnaast kan het wetsvoorstel de onderhandelingsmogelijkheden van ouders met de kinderopvangorganisatie verzwakken. Dat kan ertoe leiden dat ouders minder gemakkelijk een pressiemiddel inzetten bij een geschil over de kosten.

Lees hier de volledige tekst van het advies van de Afdeling advisering.