Samenvatting advies Invoeringswet Omgevingswet en uitvoeringsbesluiten

Datum publicatie: dinsdag 3 juli 2018 - Datum advies: vrijdag 22 december 2017

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft één advies uitgebracht over een pakket dat bestaat uit het wetsvoorstel Invoeringswet Omgevingswet en vier belangrijke uitvoeringsbesluiten. Deze uitvoeringsbesluiten zijn het Omgevingsbesluit (Ob), het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl), het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) en het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl). Het advies van de Afdeling advisering is op 3 juli 2018 openbaar gemaakt.

Dit advies

Het pakket geeft invulling aan een stelsel waarvoor al bij de Omgevingswet in 2016 werd gekozen. De Afdeling advisering heeft de belangrijkste aspecten van het stelsel in 2012 (in een zogenoemde voorlichting) en in 2014 (advies bij het wetsvoorstel over de Omgevingswet zelf) dan ook al uitgebreid behandeld en daarbij kritische opmerkingen gemaakt. Vanwege deze voorgeschiedenis en de omvang van het pakket beperkt de Afdeling advisering zich nu tot hoofdlijnen.

Algemeen

Uitgaand van de gemaakte keuzes, geeft het pakket een consistente en helder gestructureerde invulling aan het stelsel. De praktijk zal uitwijzen of het doel van de stelselherziening uiteindelijk wordt gehaald. Op dit punt zijn er wel zorgen; zal het stelsel voldoende houvast en gelijkwaardige bescherming (milieu, rechtsposities) bieden en zullen de lasten van de invoering niet te hoog zijn, vooral voor gemeenten? Het pakket biedt (bewust) bijzonder veel flexibiliteit; in de regels, in de verhoudingen tussen overheden en ook bij de uitvoering. Dat biedt voordelen, maar daardoor wordt ook onzeker of burger, overheid en rechter voldoende houvast hebben en of de bescherming van het milieu en van rechtsposities gelijkwaardig zal zijn. De balans tussen 'benutten' en 'beschermen' kan daarbij doorslaan naar benutten.

Invoeringslasten zijn wezenlijk risico

Het stelsel is zo ingericht dat het vooral de gemeente is die zal moeten zorgen voor voldoende houvast en gelijkwaardige bescherming. Invoering van het stelsel betekent sowieso al dat gemeenten met veel lasten worden geconfronteerd. Gemeenten kunnen dit misschien niet altijd aan. Daar komt nog bij dat goede invoering afhankelijk is van een ambitieus ICT-project, het Digitaal Stelsel Omgevingswet. Dat stelsel zal veel gegevens over de omgeving moeten bevatten en moet ook vergunningprocedures ondersteunen. Alle daarbij betrokken overheden zullen er samen voor moeten zorgen dat deze ruimtelijke databank volledig is en dat de gegevens uniform en gestructureerd worden aangeleverd. Ook dat is een enorme opgave.

De Afdeling advisering vreest dan ook dat wezenlijke risico’s ontstaan als niet fors wordt ingezet op versterking van de bestuurskracht van de gemeenten en op substantiële ondersteuning bij de invoering van het stelsel.

Onafhankelijke evaluatie, begeleiding en extra houvast

Het advies is om wettelijke waarborgen voor onafhankelijke evaluatie op de punten van houvast en gelijkwaardige bescherming op te nemen. Verder benadrukt de Afdeling advisering het belang van begeleiding en monitoring bij de invoering en adviseert zij concreet om binnen de uitgangspunten van het stelsel meer houvast te bieden door:

- bij het verlenen van ontheffing van een instructieregel extra waarborgen voor transparantie en zorgvuldige afweging op te nemen;
- de verhouding tussen het projectbesluit en de bepalingen in het omgevingsplan die volgen uit het Bkl (in het bijzonder als het EU implementatie is) te verduidelijken;
- de meerwaarde van de mogelijkheid van maatwerk in het Bbl te bezien;
- een vergunning voor de ruimtelijke aspecten van bouwen op te nemen met de mogelijkheid voor de gemeenteraad om die  - als dat verantwoord is - in het omgevingsplan uit te schakelen;
- bij vergunningvrij bouwen de initiatiefnemer de mogelijkheid te geven een overheidsdocument aan te vragen waaruit blijkt dat de bouw rechtmatig is (conformiteitsverklaring);
- in het Bbl te voorzien in een toestemmingsbesluit en/of een meldingsplicht bij het treffen van gelijkwaardige maatregelen.

Overige onderwerpen

Daarnaast gaat de Afdeling advisering in op meer opzichzelfstaande onderwerpen, waaronder:

- Unierecht: luchtkwaliteit vraagt vaak om aanpak door meerdere overheden gezamenlijk. Duidelijker zou moeten worden hoe dat vorm krijgt en ook hoe voorkomen wordt dat buiten de zogenoemde aandachtsgebieden verslechtering optreedt die in strijd kan komen met de betrokken EU richtlijn (normopvulling). Voor waterkwaliteit geldt dat een vergunning moet worden geweigerd als sprake is van achteruitgang. 'Rekening houden met' het waterprogramma is een toets die dan niet streng genoeg is omdat het bestuur beoordelingsruimte heeft.

- Nadeelcompensatie: bij een globaal omgevingsplan is een verschuiving van compensatie van hypothetische schade op het moment van vaststelling van het plan (zoals nu) naar compensatie van concrete schade bij de uitvoering van het omgevingsplan passend. In de mogelijk lange periode tussen de vaststelling van het plan en compensatie ontstaat echter al wel 'schaduwschade' waarvan onduidelijk is of en zo ja hoe die verdisconteerd wordt. Het lijkt daarbij een goed idee bij verkoop vóór compensatie de schaduwschade vast te compenseren. Omdat verder niet altijd een vergunning nodig is voor de uitvoering van het plan kan onduidelijk zijn wat het schadeveroorzakende moment is.

- Voorbereidingsprocedure: in afwijking van het normale bestuursrecht kan het bevoegd gezag de zogenoemde uitgebreide procedure niet van toepassing verklaren als de initiatiefnemer dat niet wil. De Afdeling advisering vindt deze afwijking niet evenwichtig vanwege de belangen van (vaak vele) andere belanghebbenden.

- Lex Certa: zorgplichtbepalingen krijgen een centrale rol in het omgevingsrecht. Daarbij worden begrippen gebruikt die van geval tot geval om invulling vragen zoals "passend", "geschikt", "representatief" en "redelijkerwijs". Ook komt er een 'vangnetbepaling' met een bijzonder ruime reikwijdte. Strafrechtelijke handhaving van dit soort bepalingen staat op gespannen voet met het beginsel dat door straf te handhaven voorschriften voldoende duidelijk, voorzienbaar en kenbaar moeten zijn.

Lees hier de volledige tekst van het advies en het nadere rapport van de minister.