Samenvatting advies wetsvoorstel Algemene wet onderwijs (nu: Wet register onderwijsdeelnemers)

Datum publicatie: dinsdag 6 februari 2018 - Datum advies: vrijdag 24 februari 2017

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft advies uitgebracht over het wetsvoorstel Algemene wet onderwijs. De titel van het wetsvoorstel is naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering onlangs gewijzigd in de Wet register onderwijsdeelnemers. Het wetsvoorstel is op 6 februari 2018 bij de Tweede Kamer ingediend. Daarmee is ook het advies van de Afdeling advisering openbaar geworden.

Inhoud wetsvoorstel

Het wetsvoorstel vormt een eerste aanzet voor een nieuwe algemene onderwijswet. Aan deze wet zullen stapsgewijs onderwerpen die verschillende onderwijssectoren aangaan, worden toegevoegd. Het eerste onderwerp van de wet is het register onderwijsdeelnemers, waarin gegevens over onderwijsdeelnemers uit alle onderwijssectoren zijn opgenomen. Volgens de regering wordt het op deze manier voor scholen en andere betrokkenen eenvoudiger om hun weg te vinden in de onderwijswetgeving. Daarnaast verbetert een algemene wet volgens de regering de aansluiting tussen de onderwijssectoren omdat regelingen minder vaak onnodig uit elkaar zullen lopen. Ten slotte leidt een algemene wet tot bestendiger wetgeving omdat aanpassingen voor alle onderwijssectoren gaan gelden en daarom extra zorgvuldigheid vragen, aldus de regering.

Verhouding algemene wet en sectorwetten

Het is goed om te streven naar eenvoud, duidelijkheid en toegankelijkheid van de onderwijswetgeving. Maar de toelichting bij het wetsvoorstel maakt niet duidelijk waarom het instrument van een algemene, alle sectoren overstijgende onderwijswet daarvoor geschikt zou zijn. Omdat elke sector zijn eigen, door de aard van het onderwijs ingegeven kenmerken heeft, is het aantal onderwerpen dat zich voor een algemene regeling leent vermoedelijk zeer beperkt. Die eigen aard komt onder meer tot uitdrukking in verschillen in doelgroepen, omvang van het aanbod en het aantal instellingen, schaalgrootte en mate van professionalisering, bekostigingsstructuur, bestuursstructuur en medezeggenschap. Waar het bereik van de algemene onderwijswet kleiner is, zal een gebruiker voor een goed en volledig begrip van de wetgeving die op hem van toepassing is niet alleen de algemene onderwijswet, maar ook de sectorwetten er op moeten naslaan.

Algemene wet en eenvoud gaan niet altijd samen

Vanwege de hiervoor genoemde verschillen tussen de onderwijssectoren zal de algemene wet bovendien zelf niet aan een vorm van sectorindeling kunnen ontkomen. Dat is niet bevorderlijk voor de toegankelijkheid ervan voor de gebruiker. Het verschil tussen sectoren heeft verder als risico dat een algemene wet ingewikkelder wordt dan een sectorale regeling. Hierdoor kan de gelaagdheid van de regeling toenemen. De gewenste eenheid kan namelijk alleen worden bereikt door daarop uitzonderingen toe te laten of op een lager niveau regels te stellen om recht te doen aan de verschillen. De onoverzichtelijkheid voor de gebruiker wordt ten slotte nog vergroot omdat de algemene onderwijswet ook in de plannen van de regering vooralsnog meer het karakter heeft van een algemene (verzamel-)wet. Hij vervangt daarom niet de andere ‘algemene’ wetten en de sectorwetten.

Eerst verder onderzoek wenselijk

Het advies is daarom om eerst een wetgevingsnotitie op te stellen, waarbij verkend wordt onder welke voorwaarden harmonisatie mogelijk is en wat het gewenste einddoel is. In deze notitie zouden de onderwerpen moeten worden opgenomen die concreet deel uit zouden moeten gaan maken van de algemene wet die de regering voor ogen staat. Alleen als daaruit naar voren komt dat een substantieel aantal onderwerpen zich voor zinvolle regeling in de algemene wet leent, zou vervolgens een wetgevingsprogramma moeten worden vastgesteld. Als dat niet het geval is, dan zou van een algemene wet afgezien moeten worden.

Voor de kortere termijn zou gestreefd moeten worden naar verdere harmonisatie van begrippen en terminologie in de sectorwetgeving. Daarnaast zouden, waar dat mogelijk is, de afzonderlijke themawetten in de sectorwetten moeten worden geïncorporeerd. Ook moet de onderwijswetgeving beter worden aangepast aan de Algemene wet bestuursrecht.

Reactie minister

De minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap merkt in zijn nader rapport op dat hij in het advies van de Afdeling advisering aanleiding heeft gezien om af te zien van een algemene onderwijswet. Het wetvoorstel heeft daarom alleen nog betrekking op het bundelen en moderniseren van de registerwetgeving voor onderwijsdeelnemers. De nieuwe titel van het wetsvoorstel is dan ook de Wet register onderwijsdeelnemers.

Lees hier de volledige tekst van het advies van de Afdeling advisering en het nader rapport van de minister.