Advies W17.18.0345/IV

Datum: woensdag 19 december 2018
Soort: Algemene maatregel van bestuur
Ministerie: Infrastructuur en Waterstaat
Vindplaats: Staatscourant 2019, nr. 6290

Ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit kwik en kwikhoudende producten milieubeheer, het Besluit stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen, en het Activiteitenbesluit milieubeheer ter uitvoering van Verordening (EU) nr. 2017/852 van het Europees Parlement en de Raad van 17 mei 2017 betreffende kwik, en tot intrekking van Verordening (EG) nr.1102/2008 (PbEU 2017, L 137).

Bij Kabinetsmissive van 14 november 2018, no.2018002039, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit kwik en kwikhoudende producten milieubeheer, het Besluit stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen, en het Activiteitenbesluit milieubeheer ter uitvoering van Verordening (EU) nr. 2017/852 van het Europees Parlement en de Raad van 17 mei 2017 betreffende kwik, en tot intrekking van Verordening (EG) nr.1102/2008 (PbEU 2017, L 137), met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit strekt tot wijziging van het Besluit kwik en kwikhoudende producten milieubeheer (hierna: Bkkp), het Besluit stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen en het Activiteitenbesluit milieubeheer, ter uitvoering van de kwikverordening. (zie noot 1) De kwikverordening strekt tot uitvoering van het Verdrag van Minamata (zie noot 2) door de Europese Unie en haar lidstaten. In dit verdrag zijn internationale afspraken vastgelegd om de menselijke gezondheid en het milieu te beschermen tegen door de mens veroorzaakte emissies van kwik naar lucht, water en bodem.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt opmerkingen over de motivering van het schrappen van het algemene verbod op kwikhoudende producten in het Bkkp. In verband daarmee is aanpassing van het ontwerpbesluit dan wel de toelichting wenselijk.

Het ontwerpbesluit voorziet in het strafbaar stellen van handelingen die in strijd zijn met de voorschriften van de kwikverordening, in het aanwijzen van de nationale instantie die verantwoordelijk is voor de uitvoering van de kwikverordening, en in enkele andere aanpassingen van hiervoor genoemde algemene maatregelen van bestuur om deze met de kwikverordening in overeenstemming te brengen. Dit laatste betekent onder meer dat bestaande bepalingen ten aanzien van kwikhoudende producten en tandheelkundig amalgaam, vervallen op het moment dat voor deze producten de kwikverordening gaat gelden.

De kwikverordening bevat een lijst met kwikhoudende producten waarvan de productie, invoer en uitvoer verboden is. Daarnaast is de introductie van nieuwe kwikhoudende producten vanaf 1 januari 2018 verboden, tenzij daarvoor voorafgaande toestemming wordt verkregen van de Europese Commissie. De kwikverordening staat toe dat lidstaten, waar passend, strengere vereisten opleggen dan die waarin de Verordening voorziet, mits verenigbaar met het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU). (zie noot 3)

Het huidige Bkkp kent voor kwikhoudende producten een andere systematiek dan de verordening. Het bevat, voor zover daar in andere milieuwetgeving geen regels over gesteld zijn, een algemeen verbod op het in Nederland vervaardigen, invoeren of voor handels- of productiedoeleinden voorhanden hebben of toepassen van kwikhoudende producten. Er zijn enkele uitzonderingen op dit verbod gemaakt voor bepaalde kwikhoudende producten die voor onderzoek of andere toepassingen met algemeen belang onmisbaar waren en waarvoor geen gelijkwaardig kwikvrij alternatief beschikbaar was.

Uit de toelichting bij het ontwerpbesluit blijkt dat er kwikhoudende producten zijn die vóór 1 januari 2018 binnen de Europese Unie zijn geproduceerd of in de handel zijn gebracht, en die niet onder de kwikverordening vallen. Deze producten zijn thans nog in Nederland verboden op grond van het algemeen verbod in het Bkkp. In de toelichting wordt gesteld dat er geen aanleiding is om te veronderstellen dat deze kwikhoudende producten na het vervallen van dat verbod op de Nederlandse markt kunnen terugkeren in aantallen die relevant kunnen zijn voor de doelstelling om blootstelling van mens en milieu aan kwik zoveel mogelijk terug te dringen. Om die reden zou de noodzaak ontbreken om, na volledige invoering van de verordening, in aanvulling op de verordening deze kwikhoudende producten in Nederland te (blijven) verbieden. (zie noot 4) Dit betekent dat als gevolg van het vervallen van het algemeen verbod deze producten na 31 december 2020 zouden zijn toegelaten tot de Nederlandse markt.

De afweging omtrent het ontbreken van de (mogelijke) noodzaak van een aanvullend nationaal verbod dat de huidige situatie zou voortzetten, wordt niet gemotiveerd aan de hand van concrete voorbeelden van kwikhoudende producten die mogelijk op de Nederlandse markt worden gebracht. De Afdeling merkt daarbij op dat ook bij verhandeling of gebruik van geringe aantallen kwikhoudende producten voldoende rechtvaardiging kan bestaan voor een aanvullend nationaal verbod, gelet op risico’s van blootstelling van mens en milieu aan kwik.

De Afdeling adviseert deze afweging aan de hand van de concrete voorbeelden nader toe te lichten en nader te motiveren. Voorts adviseert de Afdeling te voorzien in een rechtsgrondslag in het Bkkp om bij ministeriële regeling kwikhoudende producten die niet vallen onder de kwikverordening aanvullend te kunnen verbieden in Nederland op het moment waarop de verordening volledig van toepassing wordt of op enig moment daarna.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het ontwerpbesluit en adviseert daarmee rekening te houden voordat een besluit wordt genomen.

De vice-president van de Raad van State


Nader rapport (reactie op het advies) van 28 januari 2019

Het ontwerp geeft de Afdeling advisering van de Raad van State aanleiding tot het maken van twee inhoudelijke opmerkingen.

De Afdeling constateert dat de afweging omtrent het ontbreken van de (mogelijke) noodzaak van een aanvullend nationaal verbod niet wordt gemotiveerd aan de hand van concrete voorbeelden van kwikhoudende producten die eerder wel onder de reikwijdte van het verbod in het Besluit kwik en kwikhoudende producten vielen en weer op de Nederlandse markt kunnen terugkeren als het verbod in dat besluit in overeenstemming gebracht wordt met de kwikverordening. In de nota van toelichting is deze afweging nu, voor zover mogelijk met voorbeelden, verder verduidelijkt. De categorieën producten waar het over zou kunnen gaan zijn specifieker aangeduid. Het betreft producten waarvoor is aan te nemen dat, als ze al zouden terugkeren op de Nederlandse markt, dit op zeer beperkte schaal zal zijn en voornamelijk of uitsluitend voor professioneel gebruik, waarbij adequate risicobeheersing te verwachten is. Daarom is er op dit moment geen reden voor aanvullende nationale verboden. Er zijn, zoals al in de toelichting was opgenomen, geen signalen dat de inventarisatie van relevante kwikhoudende producten door de Europese Commissie, die tot de verbodsbepalingen van de kwikverordening heeft geleid, niet volledig zou zijn. In de toelichting is nu verduidelijkt dat, mochten nieuwe ontwikkelingen daartoe aanleiding geven, alsnog overwogen kan worden nationale verboden in te stellen, met een beroep op de bescherming van mens en milieu.

Aan het advies van de Afdeling om te voorzien in een rechtsgrondslag voor een ministeriele regeling om kwikhoudende producten aanvullend te verbieden heb ik gevolg gegeven door te voorzien in een dergelijke grondslag in artikel 2.2, tweede lid, van het ontwerp-besluit.

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om de nota van toelichting tevens op twee andere punten te verduidelijken: ten aanzien van de taak van de Inspectie Leefomgeving en Transport om aanvragen voor de import van kwik te behandelen en ten aanzien van de gevolgde procedures inzake de betrokkenheid van de Staten-Generaal bij de totstandkoming van het ontwerp-besluit.

Ik moge U hierbij het ontwerp-besluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT


(1) Verordening (EU) 852/2017 van het Europees Parlement en de Raad van 17 mei 2017 betreffende kwik, en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1102/2008 (PbEU 2017, L 137).
(2) Trb. 2013, nr. 239 en Trb. 2014, nrs. 173 en 211.
(3) Zie overweging 11 en artikel 1, tweede alinea, van de kwikverordening.
(4) Nota van toelichting, paragraaf 3.3.1.


Gehele tekst ontwerpregeling met toelichting