Ontwerpbesluit tot aanvulling van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet en van de bijlagen I en II bij de Crisis- en herstelwet en tot wijziging van het Besluit omgevingsrecht (tiende tranche), met nota van toelichting.


Volledige tekst

Ontwerpbesluit tot aanvulling van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet en van de bijlagen I en II bij de Crisis- en herstelwet en tot wijziging van het Besluit omgevingsrecht (tiende tranche), met nota van toelichting.

Bij Kabinetsmissive van 9 maart 2015, no.2015000387, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Infrastructuur en Milieu, in overeenstemming met de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot aanvulling van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet en van de bijlagen I en II bij de Crisis- en herstelwet en tot wijziging van het Besluit omgevingsrecht (tiende tranche), met nota van toelichting.

Met het ontwerpbesluit, dat de zogenoemde tiende tranche bevat van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet, wordt een aantal nieuwe ontwikkelingsgebieden aangewezen zoals bedoeld in hoofdstuk 2, afdeling 1, van de Crisis- en herstelwet (hierna: Chw). Tevens wordt een aantal nieuwe innovatieve projecten als bedoeld in hoofdstuk 2, afdeling 2, van de Chw benoemd. Daarnaast wijzigt het ontwerpbesluit de planologische procedure met betrekking tot de vestiging van de opvang van asielzoekers en andere vreemdelingen in bestaande bouwwerken buiten de bebouwde kom.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft opmerkingen over het ontwerpbesluit die van dien aard zijn dat zij adviseert het besluit niet vast te stellen dan nadat daarmee rekening is gehouden. Zij meent dat de voorgenomen wijziging van het Besluit omgevingsrecht (Bor) afgesplitst moet worden van het ontwerpbesluit en dat het Bor niet dient te worden gewijzigd zoals voorgesteld. Voorts constateert zij met betrekking tot de wijziging van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet dat de aanwijzing van experimenten krachtens artikel 2.4 Chw in verschillende gevallen onvoldoende is gemotiveerd. Nu dit ook in eerdere tranches van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet aan de orde was, adviseert zij na te gaan of de in artikel 2.4, tweede lid, Chw vastgestelde criteria in voldoende mate tegemoet komen aan de bestaande wensen tot experimenteren.

1. Vereisten voor innovatieve experimenten
De projecten genoemd in paragraaf 3 van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet betreffen experimenten gebaseerd op artikel 2.4 van de Crisis- en herstelwet. Dit artikel maakt het mogelijk bij wege van experiment af te wijken van een aantal wettelijke bepalingen, en wel uitsluitend indien het experiment bijdraagt aan innovatieve ontwikkelingen en voldoende aannemelijk is dat uitvoering ervan bijdraagt aan het bestrijden van de economische crisis en aan duurzaamheid. (zie noot 1) Het gaat om cumulatieve eisen. In dit kader merkt de Afdeling het volgende op.

a. Bestemmingsplan met verbrede reikwijdte
Door het ontwerpbesluit worden negen gebieden toegevoegd aan artikel 7c Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet, waardoor voor die gebieden kan worden geëxperimenteerd met een bredere reikwijdte van het bestemmingsplan. (zie noot 2) Voor ten minste vier gebieden (Rijnhaven-Oost - gemeente Alphen aan den Rijn, Binnensingelgebied - gemeente Enschede, buitengebied gemeente Leudal, CHV-terrein - gemeente Veghel) wordt onvoldoende gemotiveerd of aan de criteria van artikel 2.4, tweede lid, Chw wordt voldaan. Het gaat dan in het bijzonder om de vraag of deze experimenten bijdragen aan innovatieve ontwikkelingen en duurzaamheid.

b. Project stedelijke ontwikkeling Cadzand-Bad
Ingevolge het ontwerpbesluit wordt voorts in aanvulling op artikel 2.3.1, eerste lid, van het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening onder "stedelijk gebied" mede verstaan de in de Ontwikkelingsvisie Cadzand-Bad 2006 en de Schilvisie Cadzand-Bad 2011 aangewezen ruimte voor stedebouwkundige ontwikkeling. (zie noot 3) Hierdoor wordt bouw in de primaire waterkering mogelijk. In de toelichting wordt niet gemotiveerd hoe dit project bijdraagt aan duurzaamheid. Voorts ontbreekt een motivering waarom het experiment een innovatief karakter heeft.

c. Heroverweging criteria artikel 2.4, tweede lid, Crisis- en herstelwet
De Afdeling heeft reeds diverse keren geadviseerd om bij het toevoegen van innovatieve experimenten aan het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet de criteria van artikel 2.4, tweede lid, Chw in acht te nemen en dit in de toelichting te motiveren. (zie noot 4) Ook door het voorliggende ontwerpbesluit worden projecten aangewezen die op basis van de toelichting niet op voorhand blijken te voldoen aan de wettelijke criteria. Dit is onjuist. Daar komt bij dat, als experimenten niet aan de wettelijke criteria voldoen, het onmogelijk is om te evalueren of de experimenten succesvol zijn geweest. Daarom acht de Afdeling het nodig dat de regering een keuze maakt. Of zij respecteert de criteria van artikel 2.4, tweede lid, Crisis- en herstelwet en motiveert bij opname van nieuwe experimenten in het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet afdoende waarom de voorgenomen innovatieve experimenten aan deze criteria voldoen. Of zij bereidt een voorstel voor tot wijziging van artikel 2.4, tweede lid, Chw. Alsdan zullen de wettelijke criteria zodanig geformuleerd moeten worden dat het daardoor eenvoudiger wordt om zinvolle experimenten binnen de wettelijke kaders mogelijk te maken. Daarbij zou nader moeten worden gepreciseerd wat als experiment wordt beschouwd. Vervolgens is noodzakelijk dat de betreffende experimenten ook daadwerkelijk worden geëvalueerd.

De Afdeling adviseert, gelet op het bovenstaande, de toelichting aan te vullen en zo nodig het ontwerpbesluit aan te passen. Daarnaast adviseert zij, in het licht van wat hierboven onder c is opgemerkt, na te gaan of de in artikel 2.4, tweede lid, Chw vastgestelde criteria in voldoende mate tegemoet komen aan de bestaande wensen tot experimenteren, en zo nodig een voorstel tot wijziging van de Chw op dit punt bij de Tweede Kamer aanhangig te maken.

2. Opvang asielzoekers
Artikel III wijzigt het Bor. Deze wijziging hangt samen met het feit dat het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA) voldoende opvangcapaciteit nodig heeft. Om te kunnen realiseren dat het COA snel kan beschikken over voldoende opvangcapaciteit moet, aldus de toelichting, worden voorkomen dat planologische procedures belemmerend werken. (zie noot 5) Hierover merkt de Afdeling het volgende op.

a. Bundeling van onderwerpen
De wijzigingen van artikel III worden in de tiende tranche van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet meegenomen omdat ze, aldus de toelichting, qua aard en karakter bij de Chw passen en ze zo beperkt in aantal en omvang zijn dat het niet doelmatig is hiervoor een afzonderlijk wijzigingsbesluit in procedure te brengen. De Afdeling ziet echter niet in hoe de wens tot een meer voortvarende procedure voor verlening van een omgevingsvergunning om de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen sneller mogelijk te maken, verband houdt met de behoefte aan economische structuurversterking die aan de basis ligt van de Chw.
De Afdeling adviseert om de wijzigingen van het Bor en de tiende tranche van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet niet in één besluit onder te brengen.

b. Verandering van bevoegdheid en voorbereidingsprocedure
Om te realiseren dat het COA snel kan beschikken over voldoende opvangcapaciteit bevat het ontwerpbesluit twee onderling samenhangende wijzigingen.

De eerste wijziging heeft betrekking op de bevoegdheid om te beslissen op een aanvraag om een omgevingsvergunning. (zie noot 6) De minister dan wel gedeputeerde staten (hierna: GS) zijn met het oog op een nationaal of provinciaal ruimtelijk belang bevoegd te beslissen op een aanvraag om een omgevingsvergunning indien het project bestaat uit "planologisch strijdig gebruik". (zie noot 7) Tot op heden is dit slechts mogelijk voor zover met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) van een bestemmingsplan of een beheersverordening wordt afgeweken (het vroegere projectbesluit). (zie noot 8) Ingevolge het ontwerpbesluit kunnen de minister en GS ook bevoegd zijn indien afwijking van het bestemmingsplan of de beheersverordening geschiedt met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking (zogenoemde ‘binnenplanse ontheffing’) of in bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen (de ‘planologische kruimellijst’). (zie noot 9)

De tweede wijziging betreft een wijziging van artikel 4, onderdeel 9, van bijlage II bij het Bor (de ‘planologische kruimellijst’). (zie noot 10) Dit artikel wordt zodanig gewijzigd dat voor een vergunning voor "planologisch strijdig gebruik" (zie noot 11) in aanmerking komt: "het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom," het betreft "de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen". Als gevolg van deze wijziging kan voor de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen in bestaande bouwwerken buiten de bebouwde kom worden afgeweken van het bestemmingsplan door middel van een besluit tot verlening van een omgevingsvergunning dat niet door toepassing van Afdeling 3.4 Awb, maar via de reguliere voorbereidingsprocedure van de Awb tot stand is gekomen. (zie noot 12)

Als gevolg van beide wijzigingen kunnen de minister of GS voortaan beslissen en hoeft daarbij geen gebruik te worden gemaakt van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van Afdeling 3.4 Awb. Daarmee hoeft het ontwerpbesluit niet ter inzage te worden gelegd en kan de proceduretijd voor de beslissing op de vergunningaanvraag worden verkort van 26 tot 8 weken. (zie noot 13)

De Afdeling vraagt aandacht voor het volgende.

De aanwezigheid van een nationaal of provinciaal belang bij een bepaalde ruimtelijke beslissing, in casu de wens om voor vestiging van een opvangcentrum een omgevingsvergunning verleend te krijgen, betekent nog niet dat er ook sprake is van een nationaal of provinciaal ruimtelijk belang dat uitoefening van die bevoegdheid door de minister of GS zou rechtvaardigen. Het ontwerpbesluit beoogt dat de bevoegdheden van de artikelen 3.1 en 3.2 Bor worden gebruikt voor een doel, waarvoor deze bevoegdheden niet zijn toegekend.

Onverminderd het voorgaande zou de toelichting aandacht moeten besteden aan de gevolgen van het feit dat de minister of GS, en niet burgemeester en wethouders, op de betreffende aanvraag om een omgevingsvergunning beslissen. Op deze manier wordt de gemeenteraad de mogelijkheid ontnomen om het bevoegd gezag aan te spreken op de wijze waarop deze bevoegdheid is uitgeoefend. Besluitvorming op een centraler niveau kan daarbij in deze situaties afbreuk doen aan het draagvlak voor het te nemen besluit onder de plaatselijke bevolking.

Vervolgens breidt het ontwerpbesluit de bevoegdheid van de minister en GS om te beslissen op een aanvraag voor een omgevingsvergunning uit tot planologisch strijdig gebruik dat betrekking heeft op de zogenoemd ‘binnenplanse ontheffing’ en de ‘planologische kruimellijst’. Deze categorieën besluiten gaan normaliter echter niet gepaard met een nationaal of provinciaal ruimtelijk belang dat uitoefening van die bevoegdheid door de minister of GS rechtvaardigt. Het is dan ook allerminst vanzelfsprekend om een dergelijke generieke uitbreiding van de bevoegdheid van de minister en GS te realiseren.

Voorts wordt het gebruiken van bouwwerken waar het gaat om de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen buiten de bebouwde kom aan de planologische kruimellijst toegevoegd. Deze categorie betreft echter geen planologisch ‘kruimelgeval’. Het gaat immers om een besluit waarbij belangen van veel betrokkenen in het geding kunnen zijn. De Afdeling merkt in dit verband op dat Afdeling 3.4 Awb op basis van art. 3.10 Wabo onder meer van toepassing is verklaard op activiteiten met belangrijke gevolgen voor de leefomgeving of waarbij belangen van een groot aantal derdebelanghebbenden een rol kunnen spelen. Daarom valt de ‘planologische kruimellijst’ hier ook niet onder.

De toelichting motiveert tot slot onvoldoende waarom de regering in de onderhavige gevallen toepassing wil geven aan de reguliere voorbereidingsprocedure. Bij de keuze welke voorbereidingsprocedure zou moeten worden gevolgd dient immers niet enkel gewicht te worden toegekend aan de wens de besluitvorming te versnellen, maar dient aan de orde te komen welke voorbereidingsprocedure - gelet op de aard van de beslissing en de daarbij betrokken belangen - het meest aangewezen is.

De Afdeling onderkent het probleem van het COA dat op korte termijn in voldoende opvangruimte moet voorzien. De Afdeling meent niettemin dat dit probleem niet kan worden opgelost op de thans voorgenomen wijze. Er is hier geen sprake is van een nationaal of provinciaal ruimtelijk belang dat uitoefening van de betrokken bevoegdheid door de minister of GS zou rechtvaardigen. Voorts gaat het hier niet om een planologisch kruimelgeval dat rechtvaardigt dat van de reguliere voorbereidingsprocedure van de Awb gebruik wordt gemaakt. Dit betekent dat de onderhavige wijzigingen niet kunnen worden gebaseerd op die grondslagen van de Wabo (zie noot 14), waarop zij thans zijn gebaseerd. Wil de regering via wijziging van de planologische procedures aan de problemen van het COA tegemoet komen, dan dient zij een voorstel tot wijziging van de Wabo of de Wro bij de Tweede Kamer aanhangig te maken, dat aan het gevoelen van urgentie recht doet.

De Afdeling adviseert het voorstel aan te passen.

3. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging in dezen geen besluit te nemen dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State


Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no.W14.15.0059/IV

- In artikel 7m "Cadzandbad" vervangen door: Cadzand-Bad.


Nader rapport (reactie op het advies) van 14 juli 2015

De Afdeling geeft U in overweging het besluit niet vast te stellen dan nadat met haar opmerkingen rekening is gehouden en adviseert het voorstel aan te passen. Op de opmerkingen van de Afdeling ga ik mede namens de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in het navolgende in.

1. Vereisten voor innovatieve experimenten

a. Bestemmingsplan met verbrede reikwijdte
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is de toelichting bij artikel I, onderdeel C, aangevuld en is voor de betrokken gebieden gemotiveerd dat met een bestemmingsplan-met-verbrede-reikwijdte aan de (drie, cumulatieve) criteria van artikel 2.4, tweede lid, van de Crisis- en herstelwet wordt voldaan.

b. Project stedelijke ontwikkeling Cadzand-Bad
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is de toelichting bij artikel I, onderdeel E, voor wat betreft het project stedelijke ontwikkeling Cadzand-Bad (artikel 7m), aangevuld met een nadere motivering voor de aspecten duurzaamheid en innovatie.

c. Toetsing experimenten aan criteria artikel 2.4, tweede lid, Crisis- en herstelwet
Op grond van artikel 2.4 van de Crisis- en herstelwet gelden voor de aanwijzing van experimenten drie criteria: experimenten moeten bijdragen aan innovatieve ontwikkelingen en het moet voldoende aannemelijk zijn dat de uitvoering ervan bijdraagt aan de bestrijding van de economische crisis en aan duurzaamheid. Het is bestendig beleid dat bij de selectie van aangemelde experimenten wordt beoordeeld of deze voldoen aan deze drie criteria. Bij elke tranche wordt gestreefd naar een adequate toelichting van de aangewezen experimenten. Met het oog op de beoordeling van de experimenten en de motivering van de aanwijzing zijn in het aanvraagformulier voor de aanmelding van nieuwe experimenten uitdrukkelijk de volgende vragen opgenomen: Hoe draagt het project bij aan innovatieve of maatschappelijke ontwikkelingen? Hoe draagt het project bij aan het bestrijden van de economische crisis? Hoe draagt het project bij aan duurzaamheid?

Zoals de Afdeling aangeeft, heeft zij in haar advisering over de achtereenvolgende tranches meermaals aandacht gevraagd voor de motivering van experimenten in het licht van de genoemde criteria. Voor zover een in een ontwerpbesluit opgenomen experiment naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende was gemotiveerd, is in de desbetreffende nader rapporten telkens aangegeven dat de toelichting is aangevuld en verbeterd. Ook bij onderhavige tranche is daarvan sprake (zie de vorenstaande onderdelen a en b).
In de memorie van toelichting bij artikel 2.4 is aangegeven dat de experimenten een breed scala aan onderwerpen kunnen betreffen en zeer verstrekkend kunnen zijn: "Binnen de kaders die in het artikel zijn neergelegd, is niets uitgesloten" (Kamerstukken II 2009-10, 32 127, nr. 3, blz. 57). Vanouds is de toelating voor experimenten dus zeer ruim, mede gelet op de doelstelling van de Crisis- en herstelwet.
De meer recente tranches van de Crisis- en herstelwet worden in toenemende mate benut om te experimenteren met het nieuwe instrumentarium dat wordt aangereikt in het wetsvoorstel Omgevingswet (Kamerstukken II 2013-14, 33 962). Dergelijke experimenten zijn in lijn met de voorlichting van de Afdeling van 25 januari 2012 over de herziening van het omgevingsrecht waarin zij adviseerde om te experimenteren met nieuwe concepten en benaderingen (nr. W14.11.0341/ IV, bijlage bij Kamerstukken II 2011/12, 33 118, nr. 3). De Crisis- en herstelwet staat niet aan deze experimenten in de weg zolang wordt voldaan aan de criteria van artikel 2.4.
Om bij de voorbereiding van de bij het wetsvoorstel Omgevingswet behorende uitvoeringsregelgeving baat te kunnen hebben bij dergelijke experimenten, is voor dit type experimenten de ‘toelating’ zeer ruim. Als meerdere gemeenten met varianten van het bestemmingsplan vooruitlopend op het omgevingsplan kunnen experimenteren, is de kans op nuttige leereffecten groter dan wanneer slechts een zeer beperkt aantal gemeenten hiermee aan de slag kan gaan. Hetzelfde geldt voor experimenten met bouwregelgeving en private borging. In het kader van ‘Nu al eenvoudig beter’ worden de ervaringen van de diverse gemeenten met deze experimenten met mijn ministerie en onderling gedeeld.
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling zullen aanvragen binnen het geschetste ruimhartige ‘toelatingsbeleid’ nog nauwgezetter dan voorheen worden getoetst aan de criteria van artikel 2.4, tweede lid, van de Crisis- en herstelwet.
Gelet op het voorgaande ben ik van oordeel dat de criteria van artikel 2.4, tweede lid, van de Crisis- en herstelwet in voldoende mate tegemoetkomen aan de experimenteerbehoefte. Ik zie daarom geen aanleiding voor een wijziging van de Crisis- en herstelwet.

2. Opvang asielzoekers

a. Bundeling van onderwerpen
De Afdeling adviseert om de in de artikelen I en II van het ontwerpbesluit opgenomen tiende tranche (een aanvulling van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet en van de bijlagen I en II van de Crisis- en herstelwet) en de in artikel III van het ontwerpbesluit opgenomen wijzigingen van het Besluit omgevingsrecht niet in één besluit onder te brengen.
Dit advies is niet overgenomen. Uit oogpunt van doelmatigheid is een beperkt aantal wijzigingen van het Besluit omgevingsrecht in een afzonderlijk artikel meegenomen in dit ontwerpbesluit. Dit aanvullende artikel maakt, zoals de Afdeling ook zelf aangeeft, geen deel uit van de tiende tranche van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet. Het voorliggende ontwerpbesluit heeft dus het karakter van een (in omvang en aantal onderwerpen overigens zeer beperkt) verzamelbesluit. Hoewel dit reeds duidelijk uit de opzet van en uit de nota van toelichting bij dit ontwerpbesluit bleek, is dit verzamelkarakter in het opschrift van het ontwerpbesluit verduidelijkt door de aanduiding «(tiende tranche)» te verplaatsen.
Ten overvloede zij opgemerkt dat ik niet voornemens ben om met enige regelmaat bij de achtereenvolgende tranches van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet wijzigingen van andere algemene maatregelen van bestuur mee te nemen. Bij de beoordeling of een dergelijke wijziging kan worden meegenomen in een tranche acht ik de in een notitie van 20 juli 2011 van de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie genoemde aspecten van samenhang, omvang en omstredenheid van belang (Kamerstukken I 2010-11, 32 500 VI, M), alsmede het aspect spoedeisendheid.

b. Verandering van bevoegdheid en voorbereidingsprocedure
Evenals de regering onderkent de Afdeling de noodzaak om op korte termijn de opvangcapaciteit voor asielzoekers te kunnen vergroten. De Afdeling raadt echter af de twee voorgestelde wijzigingen van het Besluit omgevingsrecht door te voeren, omdat hiertoe de grondslag in de Wabo zou ontbreken. Concreet noemt de Afdeling als bezwaren dat:
- er geen sprake is van een nationaal of ruimtelijk belang dat uitoefening van de betrokken bevoegdheid door de minister of gedeputeerde staten zou rechtvaardigen;
- het hier niet gaat om een planologisch kruimelgeval dat rechtvaardigt dat van de reguliere voorbereidingsprocedure van de Awb gebruik wordt gemaakt.
Beide bezwaren worden achtereenvolgens besproken, maar omwille van de opbouw en overzichtelijkheid van de argumentatie in de omgekeerde volgorde ten opzichte van het advies en voorzien van een aantal opschriften.

Planologische kruimelgevallen
Een van de bezwaren van de Afdeling is dat artikel 4 van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht gereserveerd is voor planologisch ondergeschikte gevallen, de zogenaamde ‘kruimelgevallen’. Naar de bedoeling van de wetgever is dat echter noch voor de Wabo noch voor het Besluit omgevingsrecht een maatstaf om krachtens artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo categorieën van gevallen aan te wijzen. Dit blijkt ook uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (o.a. ABRvS 26 oktober 2011, nr. 201103159). Met de op 1 november 2014 in werking getreden wijziging van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Stb. 2014, 333) zijn aan artikel 4 van die bijlage opnieuw categorieën van gevallen toegevoegd die planologisch niet per se ‘van beperkte betekenis’ zijn, zoals destijds bedoeld in artikel 18a van de Wet op de Ruimtelijke Ordening. Voorbeelden hiervan zijn: het transformeren van leegstaande gebouwen tot studentenhuisvesting of als opvanglocatie voor asielzoekers, extra bouwlagen op een bedrijfscomplex, het vergroten van een stationsgebouw of winkelcentrum of het uitbreiden van een vestiging van een meubelgigant.

Aantal derdebelanghebbenden
Voorts is de Afdeling van mening dat besluitvorming over de vestiging van een asielzoekerscentrum per definitie niet onder de reikwijdte van dat artikel kan worden gebracht, omdat er belangen van veel betrokkenen in het geding zijn.
Ik deel deze opvatting niet. Ook bij een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo, van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, dient sprake te zijn van een deugdelijke motivering waarbij het bevoegd gezag alle betrokken belangen moet afwegen, waaronder de belangen van derdebelanghebbenden en van de betrokken gemeente(n).

Reguliere voorbereidingsprocedure
De Afdeling acht voorts de keuze voor de reguliere voorbereidingsprocedure in de toelichting onvoldoende gemotiveerd. Naar aanleiding van deze opmerking is de nota van toelichting aangevuld. De reguliere procedure biedt naar mijn oordeel voldoende waarborgen voor het betrekken van zienswijzen en het horen van belanghebbenden.

Nationaal of provinciaal ruimtelijk belang
Verder concludeert de Afdeling dat er geen sprake kan zijn van een nationaal, dan wel provinciaal ruimtelijk belang, omdat artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo is beperkt tot ‘planologische kruimels’. Zoals hiervoor al is weergegeven, beperkt de mogelijkheid tot aanwijzing van gevallen krachtens artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo zich niet tot gevallen die planologisch van beperkte betekenis zijn. Om die reden kunnen zich binnen die categorie derhalve wel gevallen van nationaal of provinciaal belang voordoen.
Overigens beschikken provinciale staten en de minister reeds op grond van artikel 4.1 onderscheidenlijk artikel 4.3 van de Wro de bevoegdheid om (instructie)regels vast te stellen die de toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2° of 3° van de Wabo betreffen, omdat zich een nationaal of provinciaal belang kan voordoen.
Om misverstanden te voorkomen en uniformiteit in redactie met de Wro te bewerkstelligen, is in dit verband het woordje ‘ruimtelijk’ uit de artikelen 3.1, onder b, en 3.2, onder b, van het Besluit omgevingsrecht geschrapt. Materieel blijven echter dezelfde criteria van toepassing. Er moet sprake van zijn een provinciaal, dan wel nationaal belang, met een ruimtelijke dimensie. Concreet betekent dit dat een vraagstuk coördinatie op bovenlokaal niveau vraagt, bijvoorbeeld omdat de milieugevolgen van een ingreep gemeentegrens overstijgend zijn (bijvoorbeeld windmolens), of omdat sprake is van een NIMBY-vraagstuk.
Ik acht de voorgestelde wijziging een geëigend middel om asielzoekerscentra in bestaande gebouwen mogelijk te maken, waarvoor een wijziging van de Wabo of de Wro niet nodig is.
Wel geldt dat door gedeputeerde staten of de minister van de bevoegdheid om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder 2°, van de Wabo een omgevingsvergunning te verlenen, slechts gebruik kan en zal worden gemaakt als daartoe een duidelijke noodzaak bestaat. Vandaar dat - na overleg met de VNG - de bevoegdheid (bij nader rapport) is beperkt tot de opvang van asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen.

Democratische legitimatie
Als laatste punt wordt door de Afdeling gewezen op het mogelijke gebrek aan democratische legitimatie als besluitvorming rondom opvanglocaties voor asielzoekers op centraal niveau zou plaatsvinden.
Ten aanzien hiervan wordt vooropgesteld dat ingeval gedeputeerde staten bevoegd gezag zijn, een verklaring van geen bedenkingen van provinciale staten is vereist. Ingeval de Minister bevoegd gezag is, kan deze te allen tijde ter verantwoording worden geroepen door de Tweede Kamer.

3. Overige wijzigingen in het ontwerpbesluit
Van de gelegenheid is gebruik gemaakt de tekst van artikel I, onderdeel C, te verbeteren en in artikel III de tekst van de bijlage bij het Besluit omgevingsrecht te verduidelijken naar aanleiding van een recente uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Tenslotte is de redactionele kanttekening van de Afdeling overgenomen.

Ik moge U hierbij, in overeenstemming met mijn ambtgenoot van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN MILIEU


(1) Artikel 2.4, tweede lid.
(2) Artikel I, onderdeel C.
(3) Artikel I, onderdeel E (artikel 7m).
(4) Zaaknummers: W14.14.0208/IV (achtste tranche Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet), W14.14.0038/IV (zevende tranche Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet), W01.13.0072/I (zesde tranche Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet), W01.12.0438/I (vijfde tranche Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet), W01.12.0202/I (vierde tranche Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet), W01.12.0059/I (derde tranche Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet).
(5) Artikelsgewijze toelichting bij artikel III.
(6) Artikel III, onderdeel A.
(7) Activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij ten behoeve van de verwezenlijking van een project van nationaal ruimtelijk belang of provinciaal ruimtelijk belang van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken.
(8) Artikel 2.4, tweede en derde lid, Wabo jo. 3.1, onder b, Bor en 3.2, onder b, Bor.
(9) Artikel 2.12, eerste lid, onder a, 1˚ en 2˚ Wabo.
(10) Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
9. het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers;
(11) Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken.
(12) Art. 3.10, eerste lid, onder a, Wabo.
(13) Zie ook Kamerstukken II 2014/15, 32 127, nr. 210, blz. 23.
(14) De artikelen 2.4, tweede en derde lid, en 2.12, eerste lid, onder a, 2˚ Wabo.


Gehele tekst ontwerpregeling met toelichting (pdf, 368 kB)